⒉地區(qū)分割統(tǒng)籌導致了不同地區(qū)養(yǎng)老保險基金收支余缺分化,扭曲了統(tǒng)賬結合模式,危及制度的可持續(xù)發(fā)展
在地區(qū)分割統(tǒng)籌情形下,各地區(qū)養(yǎng)老保險基金只能封閉運行而無法調(diào)劑使用;即使實現(xiàn)了“六統(tǒng)一”式的省級統(tǒng)籌,各省之間也無法調(diào)劑使用基金;結果只能是一些地區(qū)的基金結余不斷增加,另一些地區(qū)因收不抵支而致使財政補貼不斷增加。如廣東省職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余在2003年時為456.7億元,2008年達到1621億元,2012年增長到3636.6億元;而在全國對該制度的財政補貼在2003年是530億元,2008年為1437億元,2012年達到2648億元。它表明以廣東為代表的部分地區(qū)基金累計積累規(guī)模持續(xù)擴大,而財政補貼的快速增長又表明部分地區(qū)基金缺口規(guī)模也在持續(xù)擴大。這種基金結余與財政補貼“雙增長”的畸形現(xiàn)象,造成了本來追求現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌基金在一部分地區(qū)大量結余,而應當實賬運行的個人賬戶卻在另一些地方成為空賬,從而嚴重地扭曲了統(tǒng)賬結合的制度模式。
圖1直觀地反映了地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)下2011年全國職工基本養(yǎng)老保險基金在不同地區(qū)之間是結余與缺口并存的格局。其中,廣東的基金累計結余已逾3600億元,而黑龍江、遼寧的年度收支缺口卻分別達到了183億元、156億元。
從全國范圍看,當期養(yǎng)老保險基金收大于支,基金累計結余不斷增加是不爭的事實,如果是全國統(tǒng)籌的制度安排,財務狀況無疑是良好的(見圖2)。所謂的“缺口”其實是地區(qū)分割統(tǒng)籌造成的結構性缺口,是不同地區(qū)養(yǎng)老保險基金無法調(diào)劑使用的后果,從而是全國性制度安排淪為地方利益的結果。
只要地區(qū)分割統(tǒng)籌格局不改變,不同地區(qū)間的基金余缺就不可能調(diào)劑,呈現(xiàn)的必然是基金余缺并存格局。即使在一省之內(nèi),如果不能實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支,亦必然出現(xiàn)不同地市間基金余缺并存現(xiàn)象。再以廣東為例,全省職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余逐年增長,2012年滾存結余達到3636.6億元,但因未實現(xiàn)全省統(tǒng)收統(tǒng)支,不僅不同地區(qū)的繳費負擔仍然輕重不一,而且在一些地市的個人賬戶空賬亦達400億元,并有逐年增長之勢。
可見,當前的所謂基金缺口與個人賬戶空賬問題,不過是這一制度處于地區(qū)分割統(tǒng)籌格局下的必然結果,它嚴重地扭曲了統(tǒng)賬結合的基本養(yǎng)老保險制度模式,也動搖了這一制度的可持續(xù)性。如果不盡快改變這種狀況,社會統(tǒng)籌基金年度收支預算平衡、個人賬戶基金實賬積累并有償運營、國家財政均衡負擔的目標將無從實現(xiàn),這一制度也就喪失了可持續(xù)性。而一旦實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌,則所謂的基金“缺口”就不再存在,社會統(tǒng)籌基金便能夠真正實現(xiàn)預算管理,個人賬戶亦不會再增添新的空賬,而政府、用人單位與參保者個人的責任邊界也就能夠清晰地界定了。因此,必須盡快通過實現(xiàn)全國統(tǒng)籌來改變不同地區(qū)基金余缺并存的畸形格局,讓這一制度真正運行在符合制度客觀規(guī)律并最大程度地發(fā)揮統(tǒng)賬結合模式優(yōu)勢的軌道上。
⒊地區(qū)分割統(tǒng)籌直接放大了現(xiàn)行制度的問題,進而成為阻礙實現(xiàn)“人人享有基本養(yǎng)老保險”目標的根本原因
其一,只能維持虛高的名義繳費率。由于不同地區(qū)養(yǎng)老保險基金無法調(diào)劑使用,人口老齡化對養(yǎng)老保險基金造成的影響被放大,直接后果即是名義繳費率過高(20%+8%),使部分企業(yè)和靈活就業(yè)者游離于制度之外。其二,地區(qū)收支缺口被無形放大。近年來一有收支缺口或空賬問題的討論就會引起人心惶惶,表明公眾會將局部地區(qū)的收支缺口理解為整個制度的收支缺口,進而對制度喪失信心。其三,導致個人賬戶空賬運行。地區(qū)分割統(tǒng)籌使統(tǒng)賬結合模式在實際運行中被扭曲為統(tǒng)籌賬戶結余與個人賬戶空賬運行,由于個人賬戶屬于參保者個人所有,造成參保人的恐慌心理,參保意愿由此下降。其四,導致了基金無法有效投資,貶值風險伴隨基金結余規(guī)模的增長而增長。在地區(qū)分割統(tǒng)籌格局下,養(yǎng)老保險基金實際上被分散在全國成百上千個統(tǒng)籌單位管理與使用,如果放開投資必定出現(xiàn)監(jiān)管失控的風險,這是1998年以前有過的深刻教訓;如果繼續(xù)限定存入銀行或購買國債,貶值率約為2個百分點,全國每年因此損失數(shù)以百億元計。其五,增加勞動力流動的障礙與運行成本。由于各地的實際繳費率、個人賬戶規(guī)模都存在較大差異,勞動力流動便存在障礙,也給經(jīng)辦機構與勞動者辦理轉移接續(xù)手續(xù)帶來了較大的時間和經(jīng)濟成本。其六,不利于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革,因為職工基本養(yǎng)老保險的實踐提供的是不成熟甚至是負面的參照系。因此,地區(qū)分割統(tǒng)籌格局確實是現(xiàn)行制度諸種問題或矛盾的關鍵癥結所在。
綜上所述,在漸進改革的背景下,職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)分割統(tǒng)籌的格局雖然有歷史的必然性與合理性,但發(fā)展至今,又確實構成了這一制度的重大缺陷,是造成一系列不良效應的根本原因。因此,要從根本上矯治這些痼疾,只有加快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌,其他各種措施均屬治標之術,反而徒增成本。
推進職工基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的思考
前述分析已經(jīng)表明,地區(qū)統(tǒng)籌分割對職工基本養(yǎng)老保險制度的公平性、互濟性、流動性與可持續(xù)性的危害極大,而治本之計只能是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。因此,2010年10月全國人大常委會通過的《社會保險法》、2011年中國共產(chǎn)黨“十八大”政治報告、中央政府有關社會保障的“十二五”規(guī)劃和深化收入分配制度改革的若干意見中,都明確提出要實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。新一屆中央政府亦明確將“研究制定基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案”列為2013年改革重點范疇,這表明全國統(tǒng)籌既是法定的目標,也是黨和政府正在努力推進的具體工作任務。需要指出的是,相關文件強調(diào)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌,是因為這一部分才是真正具有互濟性的公共基金,而個人賬戶基金在法理上屬于個人所有而非統(tǒng)籌對象,其需要明確的是針對所有者的收益回報。因此,深化我國養(yǎng)老保險改革的關鍵,是優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險制度;優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險制度的“牛鼻子”,是盡快實現(xiàn)這一制度從地區(qū)分割統(tǒng)籌到全國統(tǒng)籌,而統(tǒng)籌層次升級的核心任務則是基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。