習(xí)近平總書記在地方考察時(shí)多次提出推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)。2023年底在上?？疾鞎r(shí)指出，要加快城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，全面推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)；2024年春節(jié)前夕赴天津看望慰問基層干部群眾時(shí)指出，要?jiǎng)?chuàng)新城市治理，加強(qiáng)韌性安全城市建設(shè)。日前，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見》，提出到2030年，推動(dòng)建成一批高水平韌性城市，城市安全韌性持續(xù)提升，城市運(yùn)行更安全、更有序、更智慧、更高效。
建設(shè)有效防范化解風(fēng)險(xiǎn)的韌性城市
鐘開斌
安全是城市發(fā)展的基本前提，是城市有序運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，是人民群眾幸福生活的根本保障。有效防范化解各種風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)城市安全治理，必須牢固樹立安全發(fā)展理念，加快推進(jìn)高質(zhì)量韌性城市建設(shè)，提升城市本質(zhì)安全水平，把城市發(fā)展建立在更加安全、更為可靠的基礎(chǔ)之上。
城市面臨的風(fēng)險(xiǎn)更加嚴(yán)峻復(fù)雜。改革開放40多年來，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，往往也是各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)多發(fā)并發(fā)的時(shí)期。在我國(guó)城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)的過程中，各種矛盾問題和安全威脅在短時(shí)間內(nèi)不斷累積、相互疊加、集中呈現(xiàn)，給城市安全帶來挑戰(zhàn)。
風(fēng)險(xiǎn)類型更加多樣，存量風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積，增量風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)，變量風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生。在存量風(fēng)險(xiǎn)方面，地震、火災(zāi)、洪水、風(fēng)災(zāi)、地質(zhì)破壞等自然災(zāi)害以及交通事故、傳染病疫情、人為破壞事件等傳統(tǒng)安全威脅持續(xù)存在，并可能隨著城市化快速推進(jìn)而變得更為嚴(yán)重。在增量風(fēng)險(xiǎn)方面，新材料、新能源、新工藝的廣泛應(yīng)用和新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域的大量涌現(xiàn)，滋生了不少人們不熟悉甚至全新的非傳統(tǒng)新型安全威脅。例如，無人駕駛、無人機(jī)等新的高科技產(chǎn)品可能帶來失控風(fēng)險(xiǎn)，分布在城市人員密集區(qū)域或地下空間的新型儲(chǔ)能、光伏發(fā)電、氫能以及新能源汽車充電樁等設(shè)施可能存在安全隱患，密室逃脫、VR體驗(yàn)館、電競(jìng)酒店等新活動(dòng)場(chǎng)所，以及極限運(yùn)動(dòng)體驗(yàn)、水上沖浪、空中滑翔等新活動(dòng)方式可能出現(xiàn)意外情況。在變量風(fēng)險(xiǎn)方面，城市作為一個(gè)開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，一些安全威脅在醞釀、發(fā)生、發(fā)展過程中可能受到各種因素的擾動(dòng)而發(fā)生突變，爆發(fā)各種預(yù)想不到的“黑天鵝”事件。
風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，不同風(fēng)險(xiǎn)跨越類型、時(shí)間和空間，相互交織形成一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)綜合體。在跨類型耦合方面，自然的、社會(huì)的、政治的、經(jīng)濟(jì)的、技術(shù)的等各類風(fēng)險(xiǎn)之間可能相互疊加、相互傳導(dǎo)，形成級(jí)聯(lián)效應(yīng)。在跨時(shí)間擴(kuò)散方面，城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理是一個(gè)長(zhǎng)周期過程，不少城市安全威脅具有遲滯效應(yīng)，經(jīng)過較長(zhǎng)一段時(shí)間累積，當(dāng)能量累積到一定閾值時(shí)可能突然集中爆發(fā)。在跨空間擴(kuò)散方面，隨著城市群建設(shè)和區(qū)域一體化進(jìn)程加快，城市內(nèi)部以及城市群之間的人員往來、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、信息交流日益緊密，各種風(fēng)險(xiǎn)因素在城市內(nèi)不同區(qū)域之間以及不同城市之間的溢出效應(yīng)日益明顯。
風(fēng)險(xiǎn)后果更加嚴(yán)重，在物理空間、心理空間、虛擬空間疊加演化，造成一系列復(fù)合性影響。在物理空間方面，城市可能出現(xiàn)城市內(nèi)澇、路面坍塌、地鐵侵限、燃?xì)獗ǖ?，造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失；斷水、斷電、斷網(wǎng)、斷路、斷氣等極端特殊情況還會(huì)導(dǎo)致整個(gè)城市突然陷入癱瘓和混亂狀態(tài)，給城市運(yùn)行和市民生產(chǎn)生活帶來較大影響。在心理空間方面，城市風(fēng)險(xiǎn)可能給民眾帶來恐慌、焦慮、抑郁等一系列心理創(chuàng)傷甚至形成長(zhǎng)期持久影響，一些重大安全威脅還可能引發(fā)城市失序失穩(wěn)。在虛擬空間方面，全媒體時(shí)代信息化快速發(fā)展使得全社會(huì)對(duì)城市安全的關(guān)注度大大提高，網(wǎng)絡(luò)傳言謠言極易滋生和快速傳播，形成網(wǎng)上網(wǎng)下疊加效應(yīng)，給公眾心理和城市形象造成影響。
城市安全治理存在薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國(guó)城市安全治理體系和治理能力有了很大提高，但還是存在不少薄弱環(huán)節(jié)，“認(rèn)不清、想不到、管不到”問題仍然比較突出，與有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的城市安全形勢(shì)、城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展形勢(shì)還不適應(yīng)，與最大限度保障城市安全運(yùn)行和公眾生命財(cái)產(chǎn)安全的要求還有差距。
治理理念存在偏差，重發(fā)展輕安全問題比較突出。改革開放以來，我國(guó)城市長(zhǎng)期保持平穩(wěn)有序運(yùn)行，導(dǎo)致有的城市管理者存在麻痹僥幸心理，安全發(fā)展理念樹得不牢，對(duì)城市運(yùn)行管理中的各種潛藏安全風(fēng)險(xiǎn)重視不夠，防范應(yīng)對(duì)工作抓得不實(shí)不細(xì)，城市安全治理基礎(chǔ)比較薄弱。有的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制線約束不力，主動(dòng)適應(yīng)區(qū)域人口變化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等力度不夠，城市空間格局和生產(chǎn)生活空間布局不夠科學(xué)，“城市病”問題突出。有的在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中建筑用地急劇擴(kuò)張，林草地、耕地急劇縮減，重要河流水面被侵占，地面硬化率持續(xù)上升，導(dǎo)致天然蓄滯洪空間減少，發(fā)生洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大。有的在資源配置中安全潛績(jī)?yōu)榘l(fā)展顯績(jī)讓路，在國(guó)土規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、招商引資、工程建設(shè)過程中降低安全投入，放松安全準(zhǔn)入門檻，致使不少安全隱患長(zhǎng)期累積疊加。有的沒有開展系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各種安全風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足、底數(shù)不清、情況不明，對(duì)發(fā)生各種重大風(fēng)險(xiǎn)“沒想到”。
基礎(chǔ)設(shè)施比較脆弱，難以防范抵御多重復(fù)合沖擊。我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷推進(jìn)建設(shè)的，安全投入總體比較有限，歷史欠賬還比較多，防災(zāi)減災(zāi)和抗災(zāi)救災(zāi)能力存在不小差距。在防災(zāi)減災(zāi)方面，工程性防御和非工程性防御措施不足，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和重點(diǎn)隱患排查、地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固、防汛抗旱水利提升、地質(zhì)災(zāi)害綜合治理和避險(xiǎn)移民搬遷工程實(shí)施時(shí)間還不長(zhǎng)，其效果還需要經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間才能充分顯現(xiàn)。在抗災(zāi)救災(zāi)設(shè)施方面，不少城市交通、水利、農(nóng)業(yè)、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)防水平比較低，排水防澇設(shè)施存在短板，部分中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，病險(xiǎn)水庫(kù)隱患突出，難以承受超常規(guī)災(zāi)害的沖擊。城市風(fēng)險(xiǎn)隱患智能感知和多點(diǎn)觸發(fā)能力、應(yīng)急保障能力不強(qiáng)，水上救援、城市高層建筑和地下管廊救援以及撲救儲(chǔ)能、光伏等設(shè)施火災(zāi)等專業(yè)性強(qiáng)的場(chǎng)景救援行動(dòng)能力存在短板。
治理體系不夠健全，體制機(jī)制還不夠成熟定型。城市化的快速發(fā)展以及城市風(fēng)險(xiǎn)新的發(fā)生機(jī)理、分布特征和演化規(guī)律，對(duì)城市安全治理工作提出了新的更高要求。總的來看，我國(guó)城市安全治理還存在不少亟待研究解決的體制性障礙、機(jī)制性梗阻、制度性漏洞，跨部門、跨地區(qū)、跨軍地力量和資源整合不夠，城市安全治理現(xiàn)代化水平還有待提高。在部門協(xié)同方面，上下游、左右岸、干支流，水情監(jiān)測(cè)、流域協(xié)調(diào)、研判預(yù)警、應(yīng)急搶險(xiǎn)以及水庫(kù)、河道、堤防、蓄滯洪區(qū)尚未形成全周期全要素閉環(huán)系統(tǒng)。在區(qū)域協(xié)同方面，城市內(nèi)部不同區(qū)域以及城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未理順，行政主體有時(shí)相互掣肘，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)的一體化會(huì)商研判和協(xié)同聯(lián)動(dòng)處置。在條塊協(xié)同方面，地方與鐵路、民航、高校等垂直管理單位之間權(quán)責(zé)不夠清晰，信息共享共通也不夠。在軍地協(xié)作方面，地方與軍方之間應(yīng)急救援保障緊急審批的固定機(jī)制尚未建立，在巨災(zāi)應(yīng)對(duì)中即時(shí)互聯(lián)不夠。
社會(huì)基礎(chǔ)比較薄弱，公眾綜合安全素養(yǎng)有待提高?；鶎邮前踩婪兜?ldquo;第一道防線”，公眾是安全防范的“第一主體”，但我國(guó)不少城市基層單位和公眾還存有較強(qiáng)的僥幸心理，自救互救能力不足。從基層單位來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）干部工作內(nèi)容龐雜、崗位變動(dòng)頻繁，投入風(fēng)險(xiǎn)防治的時(shí)間精力有限，應(yīng)急情況下的自行組織能力不強(qiáng)；基層搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍主要以兼職隊(duì)伍為主，老齡化嚴(yán)重、裝備配備水平低、戰(zhàn)斗力不強(qiáng)。從公眾來看，防范避險(xiǎn)意識(shí)淡薄，自救互救能力不強(qiáng)。在近年幾起城市特大暴雨災(zāi)害中，雖然氣象、水利等部門多次發(fā)布紅色預(yù)警信號(hào)，但很多人仍然認(rèn)為強(qiáng)降雨預(yù)警是“小題大做”；降雨發(fā)生后，一些山區(qū)村的泄水溝流水基本與路面平齊，村民仍處于松懈狀態(tài)。
加快推進(jìn)高質(zhì)量韌性城市建設(shè)。韌性城市是城市安全發(fā)展的新范式。適應(yīng)我國(guó)城市化快速發(fā)展的趨勢(shì)和城市風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多變的態(tài)勢(shì)，必須加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)，將韌性理念進(jìn)一步嵌入城市規(guī)劃、建設(shè)、管理各領(lǐng)域、全過程，加快建設(shè)全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市安全保障體系，筑牢城市運(yùn)行安全防線。
增強(qiáng)空間韌性。分級(jí)分類開展全要素、全過程、全空間的城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，全面摸清城市發(fā)展過程中的長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)化風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)和短期苗頭性風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)，在此基礎(chǔ)上精準(zhǔn)識(shí)別、科學(xué)劃定城市風(fēng)險(xiǎn)區(qū)和風(fēng)險(xiǎn)防治區(qū)劃圖。強(qiáng)化紅線約束機(jī)制作用，健全城市災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)并動(dòng)態(tài)更新，前瞻性統(tǒng)籌市域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，嚴(yán)格控制區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及風(fēng)險(xiǎn)容量，加快形成宜居、韌性的空間格局和生產(chǎn)生活空間科學(xué)布局。推進(jìn)城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃布局，健全避難場(chǎng)所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和后評(píng)價(jià)機(jī)制。
增強(qiáng)工程韌性。依托第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查結(jié)果，把風(fēng)險(xiǎn)防治融入城市重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大工程，實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全互融互促。加強(qiáng)災(zāi)害防御工程建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和重點(diǎn)隱患排查、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復(fù)、地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固、防汛抗旱水利提升、地質(zhì)災(zāi)害綜合治理和避險(xiǎn)移民搬遷等重點(diǎn)工程。推進(jìn)軌道交通、橋梁、供氣、供水、排水、供熱等城市生命線安全工程建設(shè)，適度提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)海綿城市，全域系統(tǒng)推進(jìn)城市防洪排澇治理、黑臭水體治理、水系周邊環(huán)境治理。
增強(qiáng)管理韌性。按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，理順城市安全治理體制機(jī)制，整合跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)力量和資源，融一體化監(jiān)測(cè)、智能化預(yù)警、多信息融合、整體式管控于一體，提高集成化防范準(zhǔn)備和一體化聯(lián)合作戰(zhàn)能力。堅(jiān)持以制度建設(shè)為主線，把韌性理念納入地方性法規(guī)和政府規(guī)章，研究制定大災(zāi)巨災(zāi)情景專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，組織編制韌性城市規(guī)劃指標(biāo)體系和專項(xiàng)規(guī)劃。強(qiáng)化關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，提高“五停”（停工、停產(chǎn)、停學(xué)、停運(yùn)、停市）、“五斷”（斷水、斷電、斷網(wǎng)、斷路、斷氣）極端情況下的城市運(yùn)行和搶險(xiǎn)救援能力。
增強(qiáng)社會(huì)韌性。全面踐行人民城市理念，積極開展韌性素養(yǎng)宣傳教育，把韌性城市理念和安全教育納入中小學(xué)校和高校素質(zhì)教育，逐步形成人人主動(dòng)提升個(gè)體韌性、自覺踐行韌性城市理念、積極參與韌性城市建設(shè)的良好氛圍。強(qiáng)化基層建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織、基層群眾自治組織、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、紅十字會(huì)、城市協(xié)管員隊(duì)伍、應(yīng)急志愿者隊(duì)伍及其他社會(huì)組織和社會(huì)公眾的作用。加強(qiáng)政府支持和政策引導(dǎo)，充分發(fā)揮社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制的積極作用，加強(qiáng)安全應(yīng)急科技發(fā)展和產(chǎn)業(yè)支撐，形成多方參與、協(xié)同融合的良好格局。
〔作者系中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）應(yīng)急管理研究院副院長(zhǎng)〕
城市新興風(fēng)險(xiǎn)需要綜合治理
董幼鴻
當(dāng)前，新技術(shù)新業(yè)態(tài)快速發(fā)展給城市安全治理帶來前所未有的新挑戰(zhàn)，對(duì)城市安全綜合治理提出新要求。新技術(shù)新業(yè)態(tài)帶來的新風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出幾個(gè)主要特點(diǎn)。一是放大性。隨著數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)成為人們生活和工作不可或缺的部分，形成除了物質(zhì)空間、精神空間以外的第三個(gè)空間，一旦網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)問題，可能會(huì)放大原生災(zāi)害帶來的負(fù)面效應(yīng)，使城市正常秩序出現(xiàn)崩盤或失序狀態(tài)。二是復(fù)雜性。隨著信息化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的快速發(fā)展，人們的生活工作學(xué)習(xí)幾乎都與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)聯(lián)結(jié)在一起，人的行為與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)成為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，該系統(tǒng)在帶來便捷和智能化的同時(shí)也導(dǎo)致了城市系統(tǒng)的脆弱性。三是系統(tǒng)性。隨著科技日益嵌入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多領(lǐng)域，很多新業(yè)態(tài)相應(yīng)出現(xiàn)，如網(wǎng)約車、網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物、網(wǎng)絡(luò)短租房等，對(duì)城市治理體制機(jī)制帶來巨大沖擊，原有按部門職責(zé)和邊界進(jìn)行的監(jiān)管模式，因新技術(shù)的應(yīng)用和新應(yīng)用場(chǎng)景的出現(xiàn)而遇到新挑戰(zhàn)和新要求。
面對(duì)城市運(yùn)行中新技術(shù)新業(yè)態(tài)帶來的新風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)以發(fā)展型為主的城市治理機(jī)制越來越不適應(yīng)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)綜合體治理的需要，亟須創(chuàng)新城市運(yùn)行安全綜合治理的機(jī)制和路徑，提升城市運(yùn)行安全綜合治理工作能力和水平。
一是通過整體性治理推進(jìn)平臺(tái)性組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升城市安全綜合治理的統(tǒng)籌水平。針對(duì)新技術(shù)新業(yè)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)治理的碎片化和懸浮化現(xiàn)象，需要克服傳統(tǒng)科層制層級(jí)反應(yīng)慢、信息不對(duì)稱和資源統(tǒng)籌不夠的弊端，堅(jiān)持整體性治理理念，聚焦平臺(tái)性政府組織結(jié)構(gòu)建設(shè)和優(yōu)化，建立跨部門協(xié)作平臺(tái)和載體，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)同和聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信息共享和資源共用，提高各部門之間綜合治理的協(xié)同能力。比如北京“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”和“接訴即辦”的城市治理模式，打破了條塊分割、資源割裂的困境，實(shí)現(xiàn)了多元主體高效協(xié)同、資源快速整合和應(yīng)急反應(yīng)迅速的目標(biāo)。
二是基于敏捷性治理推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)治理流程再造，提升城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理的快速響應(yīng)能力。由于新技術(shù)新業(yè)態(tài)帶來的新興風(fēng)險(xiǎn)具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性和突變性等特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)防控需要實(shí)現(xiàn)全鏈條、全生命周期的綜合治理。未來可根據(jù)敏捷性治理的要求構(gòu)建城市運(yùn)行安全治理流程的再造機(jī)制，主要包括“網(wǎng)絡(luò)+網(wǎng)格”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)全面監(jiān)控；“技術(shù)+組織”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)快速響應(yīng)；“平臺(tái)+主體”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同應(yīng)對(duì)；“線上+線下”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理。對(duì)可能存在的新興安全風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)快速、敏捷治理，縮短和優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)治理的流程，以提升對(duì)新技術(shù)新業(yè)態(tài)帶來的新興風(fēng)險(xiǎn)的治理能力和水平。
三是以協(xié)同性治理推進(jìn)城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控的共同體建設(shè)，形成多元主體共同治理的格局。面對(duì)新技術(shù)新業(yè)態(tài)帶來的城市新興風(fēng)險(xiǎn)，需要確立大安全大應(yīng)急的框架，需要政府、市場(chǎng)、企業(yè)和個(gè)人等多元主體共同參與，釋放共建共治共享的優(yōu)勢(shì)和潛力，在合作行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)多元治理主體的相互嵌入和功能上的相互依存，共同發(fā)揮多元主體在城市新興風(fēng)險(xiǎn)防控中的功能和作用。如城市社區(qū)中的民宿，租戶通過網(wǎng)絡(luò)直接與訂房平臺(tái)發(fā)生聯(lián)系，連房東也未曾見過房客，監(jiān)管部門、社區(qū)等各主體之間信息不對(duì)稱，公安、市場(chǎng)監(jiān)管、城管等專業(yè)部門也缺乏監(jiān)管依據(jù)，使這一新業(yè)態(tài)新模式目前在很多城市出現(xiàn)監(jiān)管的“真空”，這就需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人等多元主體協(xié)同治理，形成城市風(fēng)險(xiǎn)防控的共同體，將社區(qū)民宿潛在的風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)和成災(zāi)之前。
四是以精準(zhǔn)化治理提升技術(shù)賦能的水平和能力，增強(qiáng)城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控精準(zhǔn)度和顆粒度。面對(duì)新技術(shù)新業(yè)態(tài)帶來的新興風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管控手段和工具往往會(huì)失靈，需要通過技術(shù)的革新解決手段粗放與精準(zhǔn)化治理之間的內(nèi)在矛盾。新技術(shù)新業(yè)態(tài)帶來的風(fēng)險(xiǎn)有些具有潛在的或者即時(shí)突變的特點(diǎn)，傳統(tǒng)方法難以識(shí)別和感知，可運(yùn)用系統(tǒng)仿真、大數(shù)據(jù)分析、機(jī)器學(xué)習(xí)、地理信息系統(tǒng)、復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)分析法對(duì)城市復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)演化作出判斷，以更準(zhǔn)確地定位風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域并進(jìn)行預(yù)警，同時(shí)揭示技術(shù)賦能精準(zhǔn)治理的影響因素，進(jìn)一步考察技術(shù)賦能精準(zhǔn)治理的成效與可持續(xù)賦能水平。由此，通過技術(shù)賦能提高新技術(shù)新業(yè)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的感知能力，精準(zhǔn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域和誘因，做到精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)和快速定位、快速融合資源，提高城市安全風(fēng)險(xiǎn)快速響應(yīng)能力和綜合治理水平。
（作者系上海市委黨校公共管理教研部主任）
我們需要警惕哪些城市新興風(fēng)險(xiǎn)
鄒東升
新興風(fēng)險(xiǎn)是指以往未出現(xiàn)過的全新風(fēng)險(xiǎn)或在新的環(huán)境條件下重新出現(xiàn)的熟悉風(fēng)險(xiǎn)。那么，當(dāng)前我們主要面臨哪些新興風(fēng)險(xiǎn)呢？
人工智能、數(shù)字安全和網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)。一般來說，智能城市中技術(shù)依賴性越大，個(gè)人、家庭、公司、政府和國(guó)家安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)就越高，如交通混亂、勒索軟件、網(wǎng)絡(luò)入侵等。技術(shù)依賴性風(fēng)險(xiǎn)也包括技術(shù)賦權(quán)與技術(shù)賦能時(shí)可能產(chǎn)生的新技術(shù)、新產(chǎn)品和新服務(wù)被誤用、濫用的風(fēng)險(xiǎn)，如大數(shù)據(jù)和人工智能對(duì)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密和國(guó)家安全的威脅。隨著大數(shù)據(jù)中心等新型信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)，既涉及數(shù)字時(shí)代出現(xiàn)的新技術(shù)、新要素及新關(guān)系的安全，也覆蓋數(shù)字應(yīng)用衍生的安全，還包括數(shù)字產(chǎn)業(yè)所涵蓋的安全問題，凸顯為一個(gè)復(fù)雜多變的綜合風(fēng)險(xiǎn)集，傳統(tǒng)的回應(yīng)型法治模式難以應(yīng)對(duì)不斷演化、傳導(dǎo)、疊加、升級(jí)的數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)，后端管控顯得捉襟見肘。生成式人工智能技術(shù)的應(yīng)用更加劇了網(wǎng)絡(luò)安全的復(fù)雜性和威脅性。另外，無人機(jī)、無人駕駛汽車、物聯(lián)網(wǎng)等顛覆性技術(shù)帶來了一系列創(chuàng)新機(jī)會(huì)，但潛在風(fēng)險(xiǎn)如技術(shù)意外后果和安全漏洞也值得警惕。
新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式風(fēng)險(xiǎn)。隨著科技迅猛進(jìn)步與社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，新材料、新能源、新工藝被廣泛大量應(yīng)用，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式大量涌現(xiàn)。這些新興風(fēng)險(xiǎn)不僅影響城市居民的生產(chǎn)生活，甚至還會(huì)威脅城市的基本安全穩(wěn)定。新業(yè)態(tài)和新模式快速發(fā)展帶來的金融安全問題，如P2P爆雷引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；新型靈活就業(yè)市場(chǎng)飽和風(fēng)險(xiǎn)，如外賣騎手、網(wǎng)約車等飽和預(yù)警可能導(dǎo)致就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，影響社會(huì)穩(wěn)定；若無人駕駛出租車、網(wǎng)約車全面投入使用，將對(duì)職業(yè)駕駛員群體帶來沖擊。此外，我們還面臨著如何應(yīng)對(duì)“機(jī)器換人”帶來的失業(yè)潮這種世界難題。
生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、生物風(fēng)險(xiǎn)。氣候變化已成為最受關(guān)注的新興風(fēng)險(xiǎn)之一，其影響日益顯著，導(dǎo)致的極端天氣事件使得自然災(zāi)害頻率和嚴(yán)重程度上升，森林火災(zāi)、水文災(zāi)害頻發(fā)，直接威脅人類生存和健康，當(dāng)前全球許多城市都經(jīng)歷了嚴(yán)峻考驗(yàn)。地下水和地下空間不合理的開發(fā)利用與地面沉降、海平面上升、海水倒灌等危險(xiǎn)疊加耦合，成為城市地下空間安全重要的新興風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)因素，這不僅對(duì)環(huán)境帶來了影響，還可能引發(fā)一系列社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題。近年來，全球生物安全風(fēng)險(xiǎn)問題愈發(fā)突出，重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情不斷發(fā)生，生物技術(shù)門檻不斷降低，生物技術(shù)誤用、謬用、濫用風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，生物安全嚴(yán)峻形勢(shì)不容忽視。新一輪生物科技變革以及與人類社會(huì)互動(dòng)衍生的更廣泛的生物安全問題，已經(jīng)逐漸觸及人類安全觀念和現(xiàn)代文明的內(nèi)源性危機(jī)或挑戰(zhàn)。
超大城市治理風(fēng)險(xiǎn)。新興風(fēng)險(xiǎn)治理也成為超大城市治理亟待關(guān)注的新議題。伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)的功能發(fā)揮，超大城市發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局發(fā)生了深刻變化，呈現(xiàn)出人口流動(dòng)性增強(qiáng)、信息技術(shù)迅猛發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)集聚、空間脆弱性突出等特征，尤其是在加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的過程中。例如，5G基站、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)七大新基建領(lǐng)域可能產(chǎn)生的新興風(fēng)險(xiǎn)。而它們的疊加效應(yīng)、放大效應(yīng)、溢出效應(yīng)和鏈?zhǔn)叫?yīng)，極大地考驗(yàn)著超大城市的安全治理體系和風(fēng)險(xiǎn)治理能力水平。
此外，在有效預(yù)防各類突發(fā)事件的同時(shí)，我們還需關(guān)注個(gè)人極端案事件對(duì)社會(huì)秩序造成的破壞、對(duì)人民生命安全帶來的威脅。個(gè)人極端案事件指的是一個(gè)人針對(duì)特定或不特定多數(shù)人使用殘忍的暴力手段實(shí)施的造成嚴(yán)重傷亡和重大社會(huì)影響的行為，相對(duì)于群體性事件而言，具有不可預(yù)見性、目標(biāo)不確定性、手段直接性等特點(diǎn)，容易造成嚴(yán)重的社會(huì)恐慌。個(gè)人極端案事件在勞動(dòng)爭(zhēng)議、鄰里矛盾、婚戀糾紛、交通肇事、精神衛(wèi)生、危爆物品、特殊人群等重點(diǎn)領(lǐng)域多發(fā)。在快節(jié)奏的現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)焦慮、社會(huì)戾氣和社會(huì)凝聚力的侵蝕可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩和不穩(wěn)定，需要著力打造友好型社會(huì)，暢通利益表達(dá)渠道，通過協(xié)同治理防止社會(huì)極化，通過危機(jī)心理干預(yù)舒緩個(gè)體焦慮、通過依法懲治打擊極端犯罪。
新興風(fēng)險(xiǎn)具有公共風(fēng)險(xiǎn)特征，僅通過市場(chǎng)機(jī)制或社會(huì)機(jī)制難以得到有效控制，需要政府承擔(dān)規(guī)制的主體責(zé)任。而且，新興風(fēng)險(xiǎn)并非只是單一風(fēng)險(xiǎn)，往往交織疊加，當(dāng)前的城市公共安全治理體系已難以滿足新興風(fēng)險(xiǎn)多樣化、復(fù)雜化的特點(diǎn)，亟待通過加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、完善應(yīng)急機(jī)制、提升公眾安全意識(shí)和增強(qiáng)政府治理能力等措施來有效應(yīng)對(duì)，構(gòu)建有效防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)的新興風(fēng)險(xiǎn)治理體系。
（作者系西南政法大學(xué)城市治理與發(fā)展研究院副院長(zhǎng)）
