一支規(guī)模宏大、素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、作用日益突出的人才隊(duì)伍，是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力最有活力、最具主動(dòng)性的因素。法治以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容進(jìn)行利益調(diào)整，在制度中實(shí)現(xiàn)相關(guān)主體的權(quán)利及利益期許，能夠激發(fā)人們進(jìn)行發(fā)明創(chuàng)造的活力和激情。新征程上因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力需要在創(chuàng)新型人才培養(yǎng)、引進(jìn)、使用、合理流動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)提供高水平立法保障。
隨著新興科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，形成了類型豐富多樣的新就業(yè)形態(tài)，覆蓋生產(chǎn)生活各領(lǐng)域，在穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、保就業(yè)、促增收方面發(fā)揮了重要作用，其中創(chuàng)新型技能人才對(duì)新就業(yè)形態(tài)質(zhì)量的提升具有關(guān)鍵促進(jìn)作用。以江蘇省為例，2024年江蘇省技能人才總量達(dá)1450萬人，高技能人才總量達(dá)475萬人，每萬名勞動(dòng)者中高技能人才數(shù)達(dá)975人，總量和密度均位居全國(guó)前列。然而，現(xiàn)行的法律和社會(huì)保障制度還不能很好適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)。2024年兩會(huì)期間，有全國(guó)人大代表提出需要制定《中華人民共和國(guó)人才發(fā)展促進(jìn)法》，說明社會(huì)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新型人才的重要性。盡管人才發(fā)展促進(jìn)法未必能夠短時(shí)間納入立法規(guī)劃，但是在立法中切實(shí)加大創(chuàng)新型人才引進(jìn)的保障力度是不容忽視的。
江蘇在人才政策上進(jìn)行了長(zhǎng)期探索，出臺(tái)了一攬子文件，也有豐富的地方立法實(shí)踐，但缺乏一個(gè)較為全面、效力層級(jí)較高的關(guān)于人才工作的地方性法規(guī)作為統(tǒng)領(lǐng)。例如，作為江蘇省首部人才地方性法規(guī)《南通市人才發(fā)展促進(jìn)條例》在2018年出臺(tái)，該條例圍繞人才體制機(jī)制改革中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，重點(diǎn)突出、有的放矢，對(duì)提升地區(qū)人才工作法治化水平具有重大意義。近期，蘇州發(fā)布了2024年度重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)緊缺專業(yè)人才需求目錄，與《目錄》配套銜接的緊缺人才薪酬補(bǔ)貼最高資助額度由原先的15萬元提升至30萬元。揚(yáng)州出臺(tái)了《數(shù)字人才引育用留十條舉措》，10條舉措全力為推動(dòng)數(shù)字揚(yáng)州高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)人才支撐?；窗矅@高校畢業(yè)生青年人才引進(jìn)工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主動(dòng)延伸服務(wù)鏈條，打造創(chuàng)新升級(jí)的青年服務(wù)一件事2.0版，對(duì)青年人才服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行拓展延伸，實(shí)現(xiàn)從“一件一次辦”到“多件事一次辦”的升級(jí)。江蘇在省級(jí)層面制定了《江蘇省產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新領(lǐng)軍人才登峰計(jì)劃實(shí)施意見》，支持引進(jìn)和培育世界一流的產(chǎn)業(yè)科創(chuàng)領(lǐng)域頂尖人才（團(tuán)隊(duì)），已遴選支持49名頂尖人才。在這方面，江蘇完全可以有效總結(jié)地方實(shí)踐，制定《江蘇省人才發(fā)展促進(jìn)條例》，在省級(jí)層面為人才發(fā)展促進(jìn)提供法治依據(jù)。對(duì)此有以下探索成果。
突出尊重人才的價(jià)值取向。法律法規(guī)對(duì)人才享有的權(quán)利和系統(tǒng)保障措施作了規(guī)定，體現(xiàn)了對(duì)人才的尊重。但是，隨著新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，在勞動(dòng)關(guān)系的制度規(guī)范方面，既面臨權(quán)威性、穩(wěn)定性法律調(diào)整與短期性、靈活性政策交織的現(xiàn)實(shí)狀況，也面臨既需要加強(qiáng)法律規(guī)制又不能規(guī)制錯(cuò)位或者過度規(guī)制從而影響新就業(yè)形態(tài)發(fā)展的兩難局面。當(dāng)前，我國(guó)勞動(dòng)法律體系面對(duì)新就業(yè)形態(tài)帶來的變化存在明顯的時(shí)間差、空白區(qū)。為此，要加快新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的立法，充分突出尊重創(chuàng)新型人才的價(jià)值取向，解決新就業(yè)形態(tài)人才權(quán)益保障的實(shí)踐難題，補(bǔ)齊新就業(yè)形態(tài)法律規(guī)范的制度短板，為創(chuàng)新型人才培養(yǎng)提供權(quán)威性、統(tǒng)一性的法律制度依據(jù)。
明確人才合理流動(dòng)的基本原則。人才的流動(dòng)是激發(fā)人才創(chuàng)造力和源動(dòng)力的重要路徑，但是必須堅(jiān)持合理流動(dòng)，發(fā)揮市場(chǎng)作用促進(jìn)人才順暢有序流動(dòng)，在立法中應(yīng)當(dāng)要堅(jiān)持以下幾項(xiàng)基本原則：一是堅(jiān)持黨管人才原則，應(yīng)當(dāng)把各方面優(yōu)秀人才、創(chuàng)新型人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來。二是堅(jiān)持服務(wù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展原則，始終把服從服務(wù)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展作為人才流動(dòng)配置工作的首要任務(wù)。三是堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)原則，充分發(fā)揮市場(chǎng)在人才資源配置中的決定性作用。四是堅(jiān)持規(guī)范有序原則，強(qiáng)化高質(zhì)量創(chuàng)新型人才的誠(chéng)信意識(shí)和自律意識(shí)，引導(dǎo)高質(zhì)量創(chuàng)新型人才依法依規(guī)良性有序流動(dòng)。
健全人才發(fā)展促進(jìn)法律保障機(jī)制。隨著新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，生產(chǎn)自動(dòng)化、智能化程度會(huì)越來越高，對(duì)于崗位的“創(chuàng)造性破壞”作用比傳統(tǒng)生產(chǎn)力更加明顯，既會(huì)創(chuàng)造高質(zhì)量的工作崗位，又會(huì)淘汰常規(guī)技能即可勝任的工作崗位，這對(duì)不同技能人才的影響不同，擁有更高技能、更強(qiáng)學(xué)習(xí)能力的人才，將能更好地享有新質(zhì)生產(chǎn)力帶來的紅利。面對(duì)這種機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的格局，應(yīng)當(dāng)建立健全創(chuàng)新型人才就業(yè)的配套法律保障機(jī)制，讓人才能夠有充分的機(jī)會(huì)適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，順利實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)。
建立與人才發(fā)展促進(jìn)相適應(yīng)的監(jiān)督和保護(hù)措施。對(duì)人才權(quán)益保障而言，傳統(tǒng)的政府監(jiān)管方式已不適應(yīng)要求。激發(fā)創(chuàng)新型人才的創(chuàng)造活力，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行制度創(chuàng)新，采取更多激發(fā)人才創(chuàng)新的監(jiān)管方式。一方面，在立法上要鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗，由于創(chuàng)新涉及很多未知領(lǐng)域，往往風(fēng)險(xiǎn)比較大，這是一種客觀規(guī)律，對(duì)科研人員的創(chuàng)新在法律制度上更多的是實(shí)施寬容政策，允許創(chuàng)新失敗。法治應(yīng)為創(chuàng)新型人才提供試錯(cuò)、容錯(cuò)以及糾錯(cuò)的自由包容機(jī)制，沒有自由無以創(chuàng)造，而沒有權(quán)利就沒有自由。另一方面，需完善面向科技創(chuàng)新領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，尤其要研究新科技時(shí)代的新興權(quán)利和新的保護(hù)方式。同時(shí)，加大侵權(quán)查處力度，保護(hù)創(chuàng)新型人才的合法權(quán)益。在監(jiān)督管理中，要減少處罰、強(qiáng)制等監(jiān)管手段的使用，更多運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政約談等柔性執(zhí)法方式，強(qiáng)化創(chuàng)新型人才的自我治理和約束，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型人才自由創(chuàng)造的法治環(huán)境。
建立吸引海外高層次人才和緊缺人才的法律制度。海外人才是我國(guó)高層次人才隊(duì)伍的重要來源。推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，既需要培養(yǎng)用好國(guó)內(nèi)人才，也需要堅(jiān)持需求導(dǎo)向，用好全球創(chuàng)新資源，精準(zhǔn)引進(jìn)“高精尖缺”人才。“堅(jiān)持全球視野，世界一流水平，完善海外引進(jìn)人才支持保障機(jī)制，探索建立高技術(shù)人才引進(jìn)制度，千方百計(jì)引進(jìn)頂尖人才，形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度體系”。江蘇先行先試，省級(jí)層面已累計(jì)引進(jìn)海外人才2萬人，帶動(dòng)縣市資助引進(jìn)海外人才近4萬人。2023年國(guó)家海外引才計(jì)劃入選數(shù)位居全國(guó)第一。因此，江蘇亟需依托經(jīng)濟(jì)、區(qū)域和人才優(yōu)勢(shì)探索建立完善海外高技術(shù)人才引進(jìn)制度，為海外高層次人才和緊缺人才引進(jìn)提供法律保障。
（作者：沈定成，系江蘇省法學(xué)會(huì)研究處副處長(zhǎng)，中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院研究員）
【該文系中國(guó)法學(xué)會(huì)2024年度七大區(qū)域法治論壇重點(diǎn)委托課題“促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的法治保障研究” 階段性成果】
