近年來，浙江充分利用低空經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，積極布局低空產(chǎn)業(yè)，出臺具體支持政策，努力挖掘低空經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Α?018年浙江在全國率先出臺《關(guān)于建設(shè)民航強省的若干意見》，2024年發(fā)布《關(guān)于高水平建設(shè)民航強省，打造低空經(jīng)濟發(fā)展高地的若干意見》。如何把浙江低空經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗上升至法律，科學(xué)民主制定《浙江省民用航空條例》（下文簡稱《條例》），用法律規(guī)范、保障和推進低空經(jīng)濟發(fā)展，是政府、企業(yè)和學(xué)界共同關(guān)注的重要問題。
為科學(xué)、民主制定《條例》，2024年11月17日，浙江大學(xué)公共政策研究院、浙江省公共政策研究院在杭州聯(lián)合舉辦公共政策第180期學(xué)術(shù)沙龍。會議由浙江大學(xué)公共政策研究院、浙江省公共政策研究院副院長范柏乃教授主持，來自省人大法制委員會、省人大常委會、省交通運輸廳、浙江大學(xué)、中國計量大學(xué)、杭州電子科技大學(xué)、浙江理工大學(xué)等單位的20位行政立法、民用航空、投資管理、平安建設(shè)等多領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者參加了本次會議。
浙江省人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《條例》的制定是貫徹落實黨中央、國務(wù)院和省委決策部署的重要舉措，是破解我省民用航空發(fā)展痛點難點問題的客觀需要，是打造浙江特色現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的必然要求。修改完善《條例》要重點關(guān)注三方面的問題。一是事權(quán)劃分和職責(zé)分配，通過立法明晰中央和省市層面民航管理的職責(zé)和邊界，確保中央政策有效落實；二是利益衡量，平衡機場周邊經(jīng)濟發(fā)展和土地建設(shè)項目限制，機場運營和周邊安全環(huán)境保護、凈空保護、電磁環(huán)境保護、居民生活影響的關(guān)系；三是規(guī)范和促進的關(guān)系問題，一方面要突出促進低空經(jīng)濟發(fā)展，對低空新基建、低空場景應(yīng)用、低空市場培育和低空技術(shù)創(chuàng)新等作出規(guī)定，一方面也要規(guī)范各類航空器的飛行活動，處理好安全和高質(zhì)量發(fā)展之間的關(guān)系。
浙江大學(xué)法學(xué)院教授、國家社科重大招標(biāo)項目首席專家鈄曉東充分肯定了《條例》的完善性，并從條款內(nèi)容、法言法語規(guī)范等方面提出十點具體建議，如細化對運營管理、安全環(huán)境保護、民用航空活動監(jiān)管等相關(guān)規(guī)定，增加“基本原則”和責(zé)任條款，增加第二十一條、第二十二條的主體要求，在事權(quán)劃分問題上增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)配合的要求等內(nèi)容。
杭州電子科技大學(xué)數(shù)字法學(xué)研究院院長、教授李慶峰從條例名稱、表述一致性和規(guī)范性、綜合行政執(zhí)法現(xiàn)狀、環(huán)境保護、國際交流合作、運營管理單位資質(zhì)等多方面提出14條具體建議。如第十八條第一款中“取得經(jīng)營權(quán)的零售餐飲”應(yīng)改為“取得經(jīng)營資質(zhì)的零售餐飲主體”，以確保資質(zhì)齊全；呼應(yīng)后文對民用航空機場運行和維護的條例規(guī)定，在第六條增加“鼓勵和支持社會資本按照國家有關(guān)規(guī)定參與民用航空建設(shè)、發(fā)展和運維”內(nèi)容。
浙江運能投資管理有限公司董事長王作明表示，民用航空的發(fā)展已經(jīng)比較完善，再談民航發(fā)展條例落后于實踐，浙江省應(yīng)重點在低空經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮示范作用。王作明指出當(dāng)前低空經(jīng)濟存在概念模糊、方向不明和資源浪費問題，應(yīng)首先梳理好低空經(jīng)濟的發(fā)展思路，再用法律促進和保障低空經(jīng)濟發(fā)展，從技術(shù)創(chuàng)新、安全監(jiān)管等方面著手，發(fā)展用得起、買得起、飛得起的實用的低空經(jīng)濟。
浙江桃里投資有限公司董事長劉斐表示，要利用浙江在發(fā)展和立法創(chuàng)新上的優(yōu)勢，用創(chuàng)新型案例引導(dǎo)低空經(jīng)濟發(fā)展。如無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較為成熟，應(yīng)用領(lǐng)域廣泛，能夠體現(xiàn)條例的專業(yè)性和前瞻性。借鑒美國、深圳等地發(fā)展經(jīng)驗，浙江需要建立更科學(xué)嚴(yán)格的立法監(jiān)管，制定更靈活的產(chǎn)業(yè)促進政策。劉斐建議《條例》第四十二條可以新增授權(quán)相關(guān)部門制定無人機具體應(yīng)用行業(yè)，如物流行業(yè)的發(fā)展政策，放大浙江產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，通過稅收等優(yōu)惠政策培育低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土壤。
杭州橙豐投資管理有限公司董事長汪濤表示，低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈長、涉及面廣，涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和通訊、導(dǎo)航、芯片等相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，是拉動經(jīng)濟發(fā)展新的增長點。從商業(yè)和投資邏輯出發(fā)，實現(xiàn)低空經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展需要注意兩方面問題。一是明確投資主體，通過高經(jīng)濟效益項目的試點示范作用，吸引民營資本投入；二是探索盈利模式，避免重復(fù)過去的產(chǎn)能過剩問題，減少投資浪費。
浙江省人大代表，寧波廣播電視集團多媒體新聞中心首席主播李颯對民用航空在制造業(yè)、?？章?lián)運和綜合交通樞紐（GTC）建設(shè)三個領(lǐng)域的應(yīng)用和發(fā)展做簡單介紹，并從需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向出發(fā)，對《條例》提出四點具體建議。一是在第三條中加入與國家層面相關(guān)機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制；二是政府應(yīng)為企業(yè)提供公平公正有序的市場環(huán)境，讓市場檢驗企業(yè)發(fā)展，同時考慮國家財政狀況，建議去除第六條中的褒獎條款；三是在第十八條中增加同城同質(zhì)同價要求，引入競爭機制和優(yōu)化評價體系，提升民用機場餐飲形象和品質(zhì)；四是增加優(yōu)化空域管理的內(nèi)容，深化空域精細化管理改革。
浙江澤大律師事務(wù)所高級合伙人，三級律師方智對《條例》修改提出兩點建議。一是要處理好三個關(guān)系。首先是法律和歷史銜接角度，《條例》與《浙江省民用機場建設(shè)條例》銜接不暢，剛性不足，缺少法律責(zé)任和禁止性行為準(zhǔn)則的相關(guān)內(nèi)容；其次，從法律和上位法的關(guān)系角度，第二十六條存在合法性問題；最后，從地方和中央的關(guān)系角度，伴隨低空經(jīng)濟的發(fā)展和民用航空事業(yè)的需要，建議在省級機構(gòu)設(shè)置專門部門統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。二是增加前瞻性和創(chuàng)新性，《條例》更注重物理空間建設(shè)，對低空經(jīng)濟技術(shù)規(guī)范和技術(shù)發(fā)展建設(shè)的重視不足。
寧波財經(jīng)大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟研究院院長張騫從宏觀和微觀兩個角度出發(fā)對《條例》提出建議。從宏觀來看，《條例》框架體系存在不足，缺乏明確重點和地方特色，可以學(xué)習(xí)借鑒兄弟省份已出臺的條例，以運輸航空和通用航空為主線，對文件內(nèi)容進行整合；同時由于我國對規(guī)劃建設(shè)和運營管理有明確規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，《條例》不需要再專章論述。從微觀來看，一是要重視《條例》的文字表述和標(biāo)點符號等細節(jié)，體現(xiàn)法律文件的政策性和嚴(yán)謹(jǐn)性；二是要避免冗余和拗口的表述，提高《條例》的可讀性和推廣效果。
浙江省應(yīng)急與安全科學(xué)技術(shù)學(xué)會常務(wù)理事夏學(xué)民指出低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展要堅持無中生有、安全第一、人人應(yīng)急、平戰(zhàn)結(jié)合的原則。從空間資源開發(fā)利用方面來說，地面以上100米到1500米的低空是浙江人無中生有的重大資源，比地面資源更有開發(fā)前景、性價比更高，空間開發(fā)模式要從平方米向立方米轉(zhuǎn)變，向立方米要資源、要發(fā)展，要經(jīng)濟，要價值；從高水平安全角度來說，每一臺無人機都可能是隱藏的戰(zhàn)斗機，要高度關(guān)注無人機遠距離感知、精準(zhǔn)定位、飽和攻擊等技術(shù)特點，超前實施空域規(guī)劃、禁飛區(qū)布局和應(yīng)急制動技術(shù)研發(fā)，從安全中謀利潤、謀發(fā)展。
博將資本聯(lián)合創(chuàng)始人，資管中心總裁王燕文對《條例（草案）》提出三條具體立法建議：一是將第六條中明確社會資本可進入的領(lǐng)域，最好可以做到一視同仁；二是將第四十條中“探索低空新型基礎(chǔ)設(shè)施市場化運維和管理”調(diào)整為“借鑒和探索低空新型基礎(chǔ)設(shè)施市場化運維和管理”；三是將第四十一條中“支持”和“培育”的表述調(diào)整為“大力支持”和“著重培育”，提高低空經(jīng)濟發(fā)展的工作優(yōu)先級。
安邦護衛(wèi)集團股份有限公司總經(jīng)理諸葛斌對低空和低空產(chǎn)業(yè)進行了清晰的界定，并進一步指出低空經(jīng)濟發(fā)展存在以下五個挑戰(zhàn)：一是在精準(zhǔn)感知、平臺建設(shè)等方面存在技術(shù)手段上的不足，二是各個地市的安全基礎(chǔ)設(shè)施不均衡，三是低空應(yīng)急體系機制不夠健全，四是安全保障協(xié)同機制不夠完善，五是公眾安全意識不足。
浙江理工大學(xué)法政學(xué)院副院長、副教授李子瑾充分肯定了《條例》制定的時機，并指出《條例》制定有以下三個需要關(guān)注的問題：一是立法風(fēng)格問題，《條例》相對“大而全”，與其他地方的“小快靈”相比具有比較鮮明的地方特色，而《條例（草案）》無法集中體現(xiàn)浙江特色；二是立法權(quán)限問題，《條例》制定涉及民航產(chǎn)權(quán)劃分、職責(zé)分配等復(fù)雜的權(quán)限問題，可以加強與空管辦等專管司局的交流溝通，探索更大地方自主權(quán)的可能性；三是立法內(nèi)容問題，《條例（草案）》中管理性規(guī)定較多，促進性規(guī)定特別是促進低空經(jīng)濟發(fā)展的專項規(guī)定較少，同時還缺少責(zé)任條款和關(guān)于國際、涉外規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容。
中國計量大學(xué)法學(xué)院院長朱一飛指出《條例》需要增加關(guān)于市場管理的相關(guān)條款，解決市場準(zhǔn)入、市場監(jiān)管等方面的問題，同時還可以考慮回應(yīng)民用航空市場中的熱難點問題作為《條例》的亮點。關(guān)于《條例（草案）》的具體立法建議，朱一飛指出當(dāng)前第五章“公共運輸發(fā)展”標(biāo)題不夠明確，建議改為“民用航空的配套與保障”，以擴展內(nèi)涵，更好地涵蓋內(nèi)容。
浙江省人大法制委員會相關(guān)負(fù)責(zé)人積極回應(yīng)了專家學(xué)者們的意見建議，高度肯定了浙江大學(xué)公共政策研究院舉辦的180期公共政策學(xué)術(shù)沙龍的實際意義，表示要系統(tǒng)梳理和認(rèn)真研究專家學(xué)者提出的意見建議，并予以采納吸收。
在本次公共政策沙龍的尾聲，范柏乃教授就此次沙龍的主題和研討內(nèi)容作了總結(jié)發(fā)言。范柏乃認(rèn)為，我們可以從更高層面、更寬廣視野和更深刻內(nèi)涵來全面準(zhǔn)確地理解、解釋該條例出臺的重要意義和這次學(xué)術(shù)沙龍的重要意義。該條例制定有助于推動低空經(jīng)濟從政府監(jiān)督走向社會治理、從政府推動走向市場主導(dǎo)、從民用航空走向低空經(jīng)濟。
（本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“我國數(shù)字經(jīng)濟安全的動態(tài)預(yù)警、治理機制和法律保障研究”［21&ZD089］成果。作者：范柏乃，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，浙江大學(xué)公共政策研究院副院長；沈佳楠，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生；余靜，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生）
