作者:馬亮(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授)
同城化需要解決產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共建共享共治等問題
黨的二十屆三中全會(huì)指出,“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平,促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng),縮小城鄉(xiāng)差別,促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。”國(guó)務(wù)院發(fā)布了《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》,主要聚焦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化等問題,并談了現(xiàn)代化都市圈培育問題?,F(xiàn)代化都市圈的同城化程度要達(dá)到更高的水平,除了交通物流方面的基礎(chǔ)設(shè)施硬件互聯(lián)互通以外,也需要解決產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共建共享共治等問題。
我們需要更多關(guān)注的問題是:政府政策工具箱里有哪些工具可以使用?歷史上有哪些啟示推動(dòng)我們思考這個(gè)問題?未來(lái)我們?cè)趺礃幼龅酶??現(xiàn)代化都市圈的同城化為何難以推進(jìn)?比如我們所在的京津冀都市圈,上海所在的長(zhǎng)三角都市圈,以及成渝、長(zhǎng)株潭、西咸等地區(qū),在區(qū)域一體化和城市群建設(shè)中,中心城市與周邊市縣如何協(xié)調(diào)發(fā)展是大家討論的核心問題。
城市的規(guī)模不同,但是各有各的苦:超大特大城市的苦是難以為繼的“大城市病”,需要疏解產(chǎn)業(yè)和人口。大中小城市和小城鎮(zhèn)的苦是遭受虹吸效應(yīng),“燈下黑”“吃不飽”。每個(gè)個(gè)體城市都呈現(xiàn)原子化發(fā)展,中心城市“吃肉”,而周邊地區(qū)“喝湯”“啃骨頭”。行政轄區(qū)交界的地方原本應(yīng)該是最有生機(jī)活力的地方,但是卻發(fā)展得不好;各個(gè)城市“以自我為中心”的發(fā)展觀,帶來(lái)的零和博弈、負(fù)和博弈都體現(xiàn)得非常明顯:在企業(yè)數(shù)量都是存量的情況下,就出現(xiàn)“挖墻腳”的招商引資;在人口出生率給定的情況下,就會(huì)出現(xiàn)“搶人大戰(zhàn)”,這里人多,那里就必然人少。
這些都是現(xiàn)代化都市圈在同城化發(fā)展時(shí)面臨的問題。那么,如何打造都市圈共同體,實(shí)現(xiàn)你中有我我中有你、一榮俱榮?我們?cè)诮煌ㄎ锪鞯扔布A(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)疏解轉(zhuǎn)移、市場(chǎng)一體化和公共服務(wù)共建共享等方面,還有很多問題需要探討。
我最近做了歷史檔案研究,發(fā)現(xiàn)了一個(gè)很有意思的問題。上海剛剛解放時(shí),1950年上海人口普查有502萬(wàn)人,1954年就達(dá)到699萬(wàn)人,兩三年時(shí)間人口上漲了約50%。當(dāng)時(shí)政府認(rèn)為人口流動(dòng)大部分是帶著盲目性的,因?yàn)樯虾I詈?ldquo;混”,供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)又高于其他地方,大大吸引了一部分外地人口流入。所以,上海市人口辦公室在1954年發(fā)布了《關(guān)于上海市緊縮人口的規(guī)劃、指示、計(jì)劃》,要“積極地有計(jì)劃地緊縮人口”。采取的措施包括動(dòng)員江蘇、安徽、江西的外來(lái)農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn),在周邊省份移民墾荒,推廣節(jié)制生育,管理人工流產(chǎn)及絕育手術(shù),等等。
從現(xiàn)在的角度看,這些政策是非常徒勞無(wú)益的。如今上海人口已經(jīng)達(dá)到了3000萬(wàn),人口生育率卻是0.6%,基本和韓國(guó)一個(gè)水平。上海當(dāng)時(shí)就是都市圈的中心,到現(xiàn)在還是。對(duì)于現(xiàn)代化的都市圈來(lái)講,這樣的歷史教訓(xùn)比比皆是。
同城化的核心要回歸到以人為本的新型城鎮(zhèn)化的價(jià)值本位
基于此,我們從國(guó)家層面所理解的同城化和實(shí)際實(shí)現(xiàn)的層面相比,還有很大差距。比如,在談同城化時(shí)要求“以省為代表統(tǒng)籌”,但都市圈都是跨省的;少數(shù)沒有跨省的也面臨省級(jí)沒有辦法協(xié)調(diào)的問題,比如副省級(jí)城市的問題。
因此,第一要建立更高規(guī)格的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,加強(qiáng)跨地區(qū)乃至跨省份的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。讓中心城市作為“老大哥”來(lái)“分餅”“切蛋糕”,結(jié)果就是現(xiàn)在這樣的“一核”獨(dú)大。所以,要提高統(tǒng)籌層級(jí),在更高層面上統(tǒng)籌,避免城市相互“挖墻腳”“以鄰為壑”。
第二要重構(gòu)都市圈內(nèi)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)考核的“指揮棒”,扭轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀。在考核評(píng)估方面,考評(píng)的單位也要放大,不能一個(gè)城市、一個(gè)縣地考核。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn),現(xiàn)在所謂“功能區(qū)規(guī)劃”,雖然有規(guī)劃,但最后考核時(shí),還是看那幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo),如GDP、財(cái)政收入、人口等,而不是看你對(duì)周邊城市有什么貢獻(xiàn),和周邊城市有沒有形成緊實(shí)的合作。
也就是說(shuō),我們想促進(jìn)同城化,但做的動(dòng)作是反著來(lái)的。所以,非常關(guān)鍵的是要關(guān)注這些地方官員的“指揮棒”在哪里,激勵(lì)結(jié)構(gòu)在哪里。要從這個(gè)痛點(diǎn)出發(fā),去推動(dòng)城市化發(fā)展和都市圈推進(jìn)。
第三,創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)協(xié)作、利益共享、指標(biāo)轉(zhuǎn)移等激勵(lì)機(jī)制,便利人才、企業(yè)跨區(qū)域流動(dòng)。二十屆三中全會(huì)提到,規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度,嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為。這個(gè)政策其實(shí)是非常值得關(guān)注的,這意味著之前發(fā)達(dá)地區(qū)招商引資的時(shí)候出臺(tái)了很多優(yōu)惠政策,但現(xiàn)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)不可以“抄作業(yè)”了。
類似這樣的問題,在人口、企業(yè)跨區(qū)域流動(dòng)中非常明顯。比如,我調(diào)研一些企業(yè)發(fā)現(xiàn),所有搬遷政策都規(guī)定是可行的,但企業(yè)發(fā)現(xiàn)真正搬的時(shí)候卻搬不走。最后企業(yè)只能妥協(xié),把殼留在這里,企業(yè)搬走,這樣相關(guān)的財(cái)政稅收指標(biāo)可以跨地區(qū)共享。人才流動(dòng)也同樣如此。比如,某省經(jīng)常強(qiáng)調(diào)人才的“柔性引進(jìn)”,就是人為我所用,但人我不要,因?yàn)槿艘膊粫?huì)來(lái)。所以,我們?cè)谕七M(jìn)同城化時(shí),還有很多根本問題沒有解決。
總結(jié)來(lái)看,同城化的核心是打破行政區(qū)隔,回歸到以人為本的新型城鎮(zhèn)化的價(jià)值本位。但是,討論這個(gè)問題時(shí),要特別關(guān)注同城化、都市圈的發(fā)展背后的激勵(lì)機(jī)制,探討如何通過制度建設(shè)和創(chuàng)新來(lái)做對(duì)激勵(lì),讓自利的城市可以利他和合作。
我們要有城市的“問題化”思維,一些深層次、難以短期改變的問題,值得我們更多地關(guān)注。城市化要更加體現(xiàn)政策的價(jià)值,要對(duì)更多基本問題有方向性的判斷,并基于此提出解決方案。
最后,討論城市時(shí)有兩個(gè)視角,一個(gè)是國(guó)家的視角,一個(gè)是人民的視角。政府關(guān)注的是一種高度簡(jiǎn)單化的整齊劃一的計(jì)劃秩序,而自然秩序應(yīng)有的樣子卻并不重要,甚至成為政府加以規(guī)訓(xùn)的對(duì)象。我們更多要看的還是人民是怎么思考的。當(dāng)人民的視角和國(guó)家的視角出現(xiàn)沖突時(shí),我們?nèi)绾握{(diào)和、理解它,讓城市秩序不是簡(jiǎn)單化的,而是歸于自然的,才能達(dá)到我們期待的效果。