公共數(shù)據(jù)資源作為大數(shù)據(jù)時(shí)代的重要生產(chǎn)要素、戰(zhàn)略資源和公共財(cái)富，在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有不可替代的重要地位。深化公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用、提升公共數(shù)據(jù)資源應(yīng)用水平，是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，是增強(qiáng)我國(guó)綜合國(guó)力、構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的必然選擇。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確提出“以促進(jìn)公共數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用為主線，以提高資源開發(fā)利用水平為目標(biāo)，破除公共數(shù)據(jù)流通使用的體制性障礙、機(jī)制性梗阻，激發(fā)共享開放動(dòng)力，優(yōu)化公共數(shù)據(jù)資源配置”的總體要求?；诖耍瑧?yīng)在法治軌道上統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的效率、公平與安全，為深化公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用提供權(quán)利基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)機(jī)制與制度保障，在法治軌道上推動(dòng)深化公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。
厘清公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的權(quán)利基礎(chǔ)。作為底層架構(gòu)的權(quán)利基礎(chǔ)是推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的制度基點(diǎn)和支點(diǎn)。缺乏明確的權(quán)利依據(jù)，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用僅能止步于政策紅利帶來的反射性利益，難以上升至法律層面可得主張、可獲保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)重限制公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的可持續(xù)性與規(guī)模?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》明確提出要“推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制”，其目的即在于厘清公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的權(quán)利基礎(chǔ)與產(chǎn)權(quán)關(guān)系，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)從行政配置向市場(chǎng)化配置轉(zhuǎn)型。公共數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素，在法律性質(zhì)、形成機(jī)制、利用方式等方面與傳統(tǒng)的有形生產(chǎn)要素存在根本差異，由此形成的利益訴求和利益分配格局難以為既有財(cái)產(chǎn)權(quán)制度體系容納。對(duì)此，應(yīng)立足“根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”的原則，探索契合數(shù)據(jù)要素特征、符合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)制度，確立以“使用權(quán)”為核心的權(quán)利束體系，結(jié)合不同的公共數(shù)據(jù)使用場(chǎng)景與方式，分別確定相應(yīng)的公共數(shù)據(jù)使用權(quán)基礎(chǔ)，使公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用建立在堅(jiān)實(shí)的權(quán)利保障與明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系之上，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)使用價(jià)值復(fù)用與充分利用，提高公共數(shù)據(jù)資源配置效率和使用效益。
拓展公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。深化公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，需要制度化、規(guī)范化、多元化的開發(fā)利用機(jī)制作為支撐?！兑庖姟访鞔_提出“鼓勵(lì)探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)”。授權(quán)運(yùn)營(yíng)作為促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源合規(guī)高效流通使用的關(guān)鍵機(jī)制，承載著重要的制度使命。當(dāng)前，此種新型公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用機(jī)制的法律性質(zhì)與制度定位尚未厘清。一方面，需要理順授權(quán)運(yùn)營(yíng)與數(shù)據(jù)有條件開放的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)不同數(shù)據(jù)開發(fā)利用機(jī)制的銜接配合；另一方面，需要明確授權(quán)運(yùn)營(yíng)的條件標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)模式、定價(jià)與收費(fèi)機(jī)制等重要事項(xiàng)，確保授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐能夠沿著法治軌道穩(wěn)步開展。對(duì)此，應(yīng)在學(xué)理層面厘清公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律性質(zhì)，適時(shí)制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)法律規(guī)則，著力打造依法合規(guī)、公平透明、公益優(yōu)先、合理收益、安全可控的授權(quán)運(yùn)營(yíng)格局，推動(dòng)用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用，并通過科學(xué)、合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與程序設(shè)計(jì)，保障各類主體的平等參與和擇優(yōu)選用。在此基礎(chǔ)上，依托授權(quán)運(yùn)營(yíng)與數(shù)據(jù)開放機(jī)制的有效配合，回應(yīng)各類主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的多元使用需求，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用效率性與公平性目標(biāo)的平衡兼顧。
完善公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的制度保障。當(dāng)前，我國(guó)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用實(shí)踐不斷深化。為推動(dòng)這一領(lǐng)域探索的持續(xù)深入，必須健全公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、公共數(shù)據(jù)開發(fā)收益分配規(guī)則等配套制度，完善公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用制度體系，為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用提供法治保障。首先，建立健全公共數(shù)據(jù)資源登記管理制度。對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、公共企事業(yè)單位在依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行盤點(diǎn)登記，構(gòu)建全國(guó)一體化公共數(shù)據(jù)資源登記體系，建立健全公共數(shù)據(jù)資源目錄，依托公共數(shù)據(jù)資源目錄，提高公共數(shù)據(jù)供給質(zhì)量，強(qiáng)化統(tǒng)籌授權(quán)使用和管理。其次，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)充分開放。為充分回應(yīng)社會(huì)對(duì)公共數(shù)據(jù)的使用需求，應(yīng)確立公共數(shù)據(jù)開放負(fù)面清單制度，凡不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，且不屬于法律法規(guī)規(guī)定不得開放的公共數(shù)據(jù)，都應(yīng)逐步納入開放范圍，做到應(yīng)開放盡開放。同時(shí)，建立公共數(shù)據(jù)開放需求受理反饋機(jī)制，以實(shí)際需要為導(dǎo)向動(dòng)態(tài)調(diào)整開放范圍，不斷提高開放數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性和機(jī)器可讀性，打造利用友好型開放模式。最后，制定公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用成果和收益的歸屬與分配標(biāo)準(zhǔn)。為充分調(diào)動(dòng)各類主體開展公共數(shù)據(jù)開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用的積極性，營(yíng)造全社會(huì)廣泛參與和開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源的良好氛圍，應(yīng)盡快在制度層面明確公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用成果和收益的歸屬與分配標(biāo)準(zhǔn)，承認(rèn)并保護(hù)數(shù)據(jù)使用者對(duì)在開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)過程中形成的智力成果與數(shù)據(jù)產(chǎn)品的合法權(quán)益，鼓勵(lì)公共數(shù)據(jù)管理部門與數(shù)據(jù)使用者以數(shù)據(jù)使用協(xié)議等形式就開發(fā)利用過程中各方的權(quán)利義務(wù)以及利益分配作出約定，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)與矛盾。
明確公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的合法邊界。在法治軌道上推進(jìn)深化公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，必須明確公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的合法邊界，嚴(yán)格管控違法違規(guī)使用公共數(shù)據(jù)的行為。公共數(shù)據(jù)可能涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，在進(jìn)行開發(fā)利用時(shí)，必須注重?cái)?shù)據(jù)安全與個(gè)人權(quán)益保護(hù)。對(duì)于涉及上述內(nèi)容的公共數(shù)據(jù)，未經(jīng)脫敏、脫密或匿名化處理，原則上不得予以開放，應(yīng)嚴(yán)格管控未依法依規(guī)公開的原始公共數(shù)據(jù)直接進(jìn)入市場(chǎng)。上述公共數(shù)據(jù)只能按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的要求，以模型、核驗(yàn)等產(chǎn)品和服務(wù)形式向社會(huì)提供經(jīng)過加工處理的數(shù)據(jù)結(jié)果，從而兼顧公共數(shù)據(jù)的使用需求與安全保障。公共數(shù)據(jù)使用者在開發(fā)利用過程中，應(yīng)切實(shí)履行數(shù)據(jù)安全主體責(zé)任，采取必要技術(shù)措施與組織措施，確保數(shù)據(jù)安全，不得濫用或未經(jīng)授權(quán)超范圍使用公共數(shù)據(jù)。監(jiān)管部門應(yīng)強(qiáng)化對(duì)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用全過程的監(jiān)督管理，通過建立健全公共數(shù)據(jù)分類分級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置等監(jiān)管機(jī)制，充分評(píng)估并嚴(yán)格控制公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用安全風(fēng)險(xiǎn)，完善違規(guī)使用公共數(shù)據(jù)的法律責(zé)任體系，確保公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程始終處于安全可控的法律“紅線”之內(nèi)。
（作者：齊英程，系吉林大學(xué)法學(xué)院副教授）
