作者：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng) 劉尚希
一、理論和實(shí)踐結(jié)合視角下的財(cái)稅改革分析
財(cái)稅改革作為社會(huì)高度關(guān)注的重要議題，其核心在于央地財(cái)政關(guān)系的改革。財(cái)稅體制改革包括央地財(cái)政關(guān)系改革、預(yù)算制度改革、稅收制度改革三部分內(nèi)容，其中，央地財(cái)政關(guān)系在整個(gè)財(cái)稅體制中占據(jù)樞紐地位。實(shí)際上，央地財(cái)政關(guān)系改革對(duì)預(yù)算制度改革、稅收制度改革具有顯著的牽引與支撐作用，三者呈現(xiàn)出“一體兩翼”的關(guān)系。這種關(guān)系模式可以類(lèi)比為一架飛機(jī)，央地財(cái)政關(guān)系相當(dāng)于飛機(jī)的主體部分——機(jī)身，而預(yù)算制度與稅收制度則分別對(duì)應(yīng)飛機(jī)的兩個(gè)機(jī)翼，三者有機(jī)構(gòu)成了財(cái)稅體制。因此，財(cái)稅體制改革并非孤立進(jìn)行的各項(xiàng)改革的簡(jiǎn)單相加，而是一個(gè)需要有機(jī)聯(lián)動(dòng)、整體設(shè)計(jì)與協(xié)調(diào)實(shí)施的綜合過(guò)程。央地財(cái)政關(guān)系、預(yù)算制度、稅收制度之間的改革必須相互協(xié)調(diào)，才能確保改革能夠取得良好效果，并實(shí)現(xiàn)預(yù)期的改革目標(biāo)。
在財(cái)稅體制改革的布局當(dāng)中，央地財(cái)政關(guān)系改革無(wú)疑扮演著牽引者的角色，作為首要改革任務(wù)，其旨在帶動(dòng)預(yù)算制度與稅收制度的改革。將央地財(cái)政關(guān)系改革視為財(cái)稅改革的核心與起點(diǎn)，這一定位涉及到深層的分析判斷。
財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。在此框架下，央地財(cái)政關(guān)系在國(guó)家治理中占據(jù)支柱性地位，支撐著國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的整體框架。央地財(cái)政關(guān)系不僅是財(cái)力的分配問(wèn)題，還涉及到國(guó)家治理的多重關(guān)系，包括行政、法律以及政治關(guān)系，其妥善處理對(duì)于國(guó)家治理是至關(guān)重要的，如果這個(gè)問(wèn)題處理不好，將會(huì)制約其他問(wèn)題的有效解決。
央地財(cái)政關(guān)系對(duì)于處理政府與市場(chǎng)的財(cái)政關(guān)系、處理政府與社會(huì)的財(cái)政關(guān)系也起到了決定性的作用。在一般理論邏輯和傳統(tǒng)觀念影響下，人們傾向于先處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上在公共部門(mén)內(nèi)部?jī)?yōu)化央地關(guān)系。但從現(xiàn)實(shí)上升到理論層面，央地財(cái)政關(guān)系對(duì)政府與市場(chǎng)的財(cái)政關(guān)系、政府與社會(huì)的財(cái)政關(guān)系具有前置性的影響。央地財(cái)政關(guān)系的失衡會(huì)直接影響市場(chǎng)的營(yíng)商環(huán)境，當(dāng)前地方財(cái)政困境已對(duì)營(yíng)商環(huán)境造成了一定影響。所以地方營(yíng)商環(huán)境、政府與市場(chǎng)的關(guān)系與地方的財(cái)政狀況呈正相關(guān)，也就是與央地財(cái)政關(guān)系呈正相關(guān)。妥善處理政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系，首要任務(wù)是處理好央地財(cái)政關(guān)系，這項(xiàng)改革具有樞紐性的作用，可以牽引其他方面的改革。
二、中央與地方財(cái)政關(guān)系的問(wèn)題透視
央地財(cái)政關(guān)系的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下三個(gè)不等式。
1.地方的財(cái)政支出大于全國(guó)的財(cái)政收入
也就是說(shuō)全國(guó)的財(cái)政收入難以完全覆蓋地方支出。2023年數(shù)據(jù)表明，單純依靠加大財(cái)力下沉已無(wú)法有效緩解地方財(cái)政困難。全國(guó)財(cái)政收入已完全分配給地方，但地方財(cái)政仍面臨資金不足的問(wèn)題，這一結(jié)論在一般公共預(yù)算和“兩本預(yù)算”中均成立。
2.地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模已經(jīng)大于中央本級(jí)收入
2023年中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已經(jīng)超出中央本級(jí)收入大概2000億，中央財(cái)政依靠赤字和舉債維持運(yùn)轉(zhuǎn)，中央本級(jí)收入已經(jīng)全部分配給了地方。此不等式反映出，要加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的力度，中央需要擴(kuò)大赤字和債務(wù)規(guī)模。這種做法在短期內(nèi)或許可行，但不能作為長(zhǎng)期制度性安排。從改革角度看，繼續(xù)加大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模作為一種新的制度安排，顯然是不可持續(xù)的。
3.地方的債務(wù)大于中央的債務(wù)
地方的顯性債務(wù)與隱性債務(wù)（包括投融資平臺(tái)債務(wù)）之和大于中央債務(wù)，地方還本付息壓力日益增大。從地方支出來(lái)看，地方利息支出規(guī)模大于中央利息支出規(guī)模，而且地方利息支出增長(zhǎng)的速度隨著債務(wù)存量上升在提速。此不等式表明，地方財(cái)政面臨剛性的債務(wù)壓力，若無(wú)法按時(shí)還本付息，將出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，表明這種央地債務(wù)結(jié)構(gòu)已不可持續(xù)。
綜上所述，三個(gè)不等式實(shí)際上共同揭示了當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系的不可持續(xù)性，這是當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系的問(wèn)題所在。
當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系面臨的更本質(zhì)更深刻的問(wèn)題在于其內(nèi)生的不確定性，事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力分配不是確定的，總是在不斷變化。地方的事權(quán)與支出責(zé)任隨著國(guó)家應(yīng)對(duì)各種公共風(fēng)險(xiǎn)而不斷變化，導(dǎo)致地方難以準(zhǔn)確預(yù)估未來(lái)的支出需求。同時(shí)中央與地方收入的劃分也處于動(dòng)態(tài)調(diào)整中，為了應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)的沖擊、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中央會(huì)實(shí)施相機(jī)抉擇的宏觀調(diào)控，這些措施（如減稅降費(fèi)）也會(huì)不斷地隱性調(diào)整和改變中央與地方收入的劃分。支出側(cè)是高度不確定的，由于上級(jí)政府政策制定的靈活性，地方難以準(zhǔn)確預(yù)估未來(lái)的支出責(zé)任。這導(dǎo)致地方在預(yù)算編制時(shí)面臨高度不確定性。收入側(cè)也是不確定的，地方財(cái)政收入面臨著諸多不確定性因素。特別是當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整，導(dǎo)致地方原本依賴的土地出讓金收入大幅下降，有的縣甚至歸零，這種收入的不確定性進(jìn)一步加劇了地方預(yù)算編制的難度。在高度不確定性的情況下，預(yù)算編制極為困難。即使預(yù)算編制完成，由于上級(jí)政策調(diào)整和收入變化的不確定性，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中也難以準(zhǔn)確預(yù)估支出和收入，這導(dǎo)致地方預(yù)算難以真正有效地執(zhí)行。
這種情況下引發(fā)的問(wèn)題就是地方預(yù)算軟化，此問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為頻發(fā)，并為各種融資提供了條件。當(dāng)前地方非法融資舉債屢禁不止的原因，實(shí)際上在于央地在事權(quán)、財(cái)權(quán)、支出責(zé)任以及收入劃分上存在不確定性。在這種情況下，地方為應(yīng)對(duì)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)、承擔(dān)地方職責(zé)，并滿足考核要求，不得不采取舉債融資或拖欠。因此，地方舉債行為變得多樣化且普遍。
銀行貸款難度增加、融資平臺(tái)失效，都使地方舉債日益困難。中央分配的一般債和專(zhuān)項(xiàng)債指標(biāo)都會(huì)被地方充分使用，然而，當(dāng)這些資金仍不足以滿足需求時(shí)，地方可能采取直接拖欠的方式，包括拖欠企業(yè)甚至人員款項(xiàng)，這種拖欠有時(shí)不易察覺(jué)，這也成為引發(fā)三角債的重要因素之一。當(dāng)前應(yīng)付款在經(jīng)濟(jì)中呈整體上升趨勢(shì)，這跟地方財(cái)政是相關(guān)的。此外，各種監(jiān)督、督查以及整改要求都需要投入資金，并且這方面的要求不受地方財(cái)政狀況約束。
地方為了增加財(cái)力會(huì)采取多種措施，包括增加非稅收入，這對(duì)盤(pán)活地方資源、資產(chǎn)、資金具有積極作用，但同時(shí)也有反作用力。地方為了籌集資金，存在亂罰款、亂攤派的現(xiàn)象，這對(duì)地方營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化和提升造成了阻礙。所以央地財(cái)政關(guān)系存在的本質(zhì)問(wèn)題在于高度不確定性、不可預(yù)見(jiàn)性，解決這一問(wèn)題是當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系改革的最大挑戰(zhàn)。
當(dāng)前，全球都在關(guān)注“不確定性”，社會(huì)學(xué)家指出人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，面對(duì)各種各樣可以預(yù)見(jiàn)和不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。在中央決策、地方執(zhí)行的治理機(jī)制下，為應(yīng)對(duì)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，中央做出決策主要依靠地方實(shí)施，在這種情況下，央地財(cái)政關(guān)系內(nèi)在不確定性越來(lái)越大，成為根本問(wèn)題。
對(duì)于內(nèi)生不確定性的問(wèn)題，以及由此給地方帶來(lái)的不可預(yù)期責(zé)任，特別是支出責(zé)任，需要轉(zhuǎn)變?yōu)榭深A(yù)期狀態(tài)。過(guò)去主要聚焦經(jīng)濟(jì)建設(shè)，如今則需要完成包括生態(tài)環(huán)保、民生、社會(huì)治理等在內(nèi)的多元的任務(wù)與目標(biāo)，地方政府的能力面臨著極大的挑戰(zhàn)，在這種情況下，就很容易出現(xiàn)地方“小馬拉大車(chē)”力不從心的問(wèn)題。
三、央地財(cái)政關(guān)系改革的思路建議
為了解決以上問(wèn)題，首先事權(quán)、支出責(zé)任要上移。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，“提高中央財(cái)政支出比例”。目前中央本級(jí)支出僅僅約為14%，成為內(nèi)生不確定性的根源。如果事權(quán)與支出責(zé)任上移，內(nèi)生不確定性可以有效降低，地方事權(quán)、支出責(zé)任可預(yù)期性就可以大大提高，地方在治理方面就不會(huì)出現(xiàn)“小馬拉大車(chē)”的情況，也就不會(huì)過(guò)度承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)前，財(cái)力下移實(shí)際上無(wú)法解決地方治理能力不足的問(wèn)題。
以往常常從財(cái)政角度去理解，認(rèn)為地方困難與治理能力弱是財(cái)力不足的問(wèn)題，只要下移財(cái)力，就能解決問(wèn)題、增強(qiáng)治理能力，完成好上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù)，這顯然是一個(gè)誤解。如果這個(gè)誤解繼續(xù)延續(xù)，地方治理上“小馬拉大車(chē)”的狀況就會(huì)愈發(fā)嚴(yán)重。特別在不確定性、風(fēng)險(xiǎn)事件越來(lái)越多的情況下，各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)方面要考慮各自能力的邊界上限。原則上應(yīng)根據(jù)各級(jí)政府有效對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的能力來(lái)分配任務(wù)，如果任務(wù)超出能力，表面上責(zé)任雖然清楚，但可能在實(shí)際操作中引發(fā)更大的風(fēng)險(xiǎn)。所以應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險(xiǎn)分配的原則，即誰(shuí)最能有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)任務(wù)即由誰(shuí)承擔(dān)。
相較于工業(yè)社會(huì)，在當(dāng)前高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，事權(quán)劃分要遵循新的原則，首要的是按能分配風(fēng)險(xiǎn)的原則。事權(quán)以及支出責(zé)任的上移是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題衍生、倒逼出來(lái)的結(jié)果，其本質(zhì)在于地方治理效能下降、風(fēng)險(xiǎn)上升，迫使事權(quán)與支出責(zé)任上移，從而提高中央支出的比例。
還有一個(gè)重要的維度需要考慮，即進(jìn)入新發(fā)展階段，轄區(qū)之間外部性問(wèn)題與人口流動(dòng)越來(lái)越多。社會(huì)由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變，人口轄區(qū)之間的流動(dòng)，特別是農(nóng)村人口向城市流動(dòng)、農(nóng)民市民化等問(wèn)題，需要更高層級(jí)的政府承擔(dān)更多責(zé)任，包括事權(quán)和支出責(zé)任。這些問(wèn)題如果交給地方、交給基層政府碎片化處理，不僅無(wú)法解決，還會(huì)帶來(lái)極高的成本。具體而言，人口凈流出的地方出現(xiàn)公共服務(wù)過(guò)剩；但人口凈流入的地方公共服務(wù)是不足的，并且面臨巨大的財(cái)政壓力，這些地區(qū)轉(zhuǎn)移支付相對(duì)較少，主要依賴自身財(cái)政收入，因此承擔(dān)的公共服務(wù)壓力較大。推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，需要直接關(guān)注并調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系。
進(jìn)入新發(fā)展階段，面對(duì)轄區(qū)外部性問(wèn)題增多、人口老齡化、人口流動(dòng)、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化等情況，需要事權(quán)上移、支出責(zé)任上移，提高中央支出的比重，才能真正化解當(dāng)前內(nèi)生不確定性引發(fā)的治理風(fēng)險(xiǎn)。因此，當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系改革應(yīng)聚焦于制定具體方案來(lái)提高中央支出比重。1994年實(shí)施分稅制改革時(shí)，改革任務(wù)非常明確，就是提高“兩個(gè)比重”（財(cái)政收入占國(guó)民收入比重、中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重）。目前的體制設(shè)計(jì)應(yīng)明確從收入側(cè)轉(zhuǎn)向支出側(cè)，提升中央本級(jí)支出比重。具體而言，中央本級(jí)支出比重應(yīng)提高到分稅制改革之前的比重水平，至少要提高到30%-40%。如果在2029年能提高到40%，央地財(cái)政關(guān)系內(nèi)在確定性就可以顯著提高，進(jìn)而在無(wú)形中有效解決當(dāng)前面臨的很多衍生性問(wèn)題。
提高中央本級(jí)支出并不是簡(jiǎn)單的記賬方式改變，這涉及到中央各個(gè)部門(mén)的責(zé)權(quán)利的調(diào)整，牽涉到行政體制改革。顯然，這項(xiàng)改革不是僅通過(guò)財(cái)政部門(mén)的協(xié)調(diào)就可以推動(dòng)的，需要中央層面牽頭負(fù)責(zé)，改革實(shí)施才會(huì)比較順暢。
【以上觀點(diǎn)整理自劉尚希在CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題研討會(huì)（第91期）上的發(fā)言，轉(zhuǎn)載時(shí)略有刪減】
