【摘要】我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》帶有明顯階段性特征。隨著我國(guó)醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面改革深入推進(jìn)，該法確立的部分制度與社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)際情況已不相適應(yīng)，主要表現(xiàn)為內(nèi)部制度結(jié)構(gòu)不合理與外部制度協(xié)作欠佳，權(quán)責(zé)義條款偏少和程序性規(guī)定缺失。未來(lái)應(yīng)當(dāng)明確社會(huì)保險(xiǎn)行政領(lǐng)域管理法和促進(jìn)法的定位，在險(xiǎn)種合并實(shí)施與增設(shè)、大病保險(xiǎn)經(jīng)辦、靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)人員參保繳費(fèi)、促進(jìn)長(zhǎng)效參保繳費(fèi)、醫(yī)保個(gè)人賬戶設(shè)置、醫(yī)保和工傷保險(xiǎn)基金先行支付、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)待遇結(jié)構(gòu)調(diào)整、明確社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議司法管轄范圍八個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行修改，同時(shí)加強(qiáng)法律責(zé)任條款的設(shè)計(jì)，做好與其他相關(guān)法律的分工和銜接。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)保險(xiǎn)法 社會(huì)保障法律體系 全民社保 管理法 促進(jìn)法
【中圖分類(lèi)號(hào)】D922.182.3/F842.61 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.007
婁宇，中國(guó)政法大學(xué)社會(huì)法研究所所長(zhǎng)、民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)閯趧?dòng)法和社會(huì)保障法、保險(xiǎn)法。主要論文有《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)從業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的構(gòu)建》《論作為社會(huì)保險(xiǎn)法基本原則的“精算平衡”和“預(yù)算平衡”》《論我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律地位》等。
黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指出，“法治是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保障”，“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”。[1]社會(huì)保險(xiǎn)是我國(guó)社會(huì)保障制度體系中最基本、最核心的組成部分，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《社會(huì)保險(xiǎn)法》）作為我國(guó)社會(huì)保障法律體系中最重要的一部立法，自2011年實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)走過(guò)了13年的歷程。“十二五”規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障領(lǐng)域的新事物和新現(xiàn)象層出不窮。一方面，該法通過(guò)授權(quán)條款設(shè)置的一些制度業(yè)已成熟，需要在法律中予以明確；另一方面，該法確立的一些制度呈現(xiàn)已不再適應(yīng)當(dāng)前實(shí)踐需求，亟需修訂或廢止。2023年9月11日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃正式公布，“《社會(huì)保險(xiǎn)法》修改”被列為第二類(lèi)項(xiàng)目，即“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案”。有鑒于此，本文擬在對(duì)該法功能進(jìn)行重新定位的基礎(chǔ)上，將修改內(nèi)容歸納為適時(shí)反映制度建設(shè)的新成果、積極順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、優(yōu)化制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)和與外部制度的分工銜接、加強(qiáng)權(quán)責(zé)義條款設(shè)計(jì)與明確司法管轄四個(gè)方面，每個(gè)方面內(nèi)部再論證若干個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題的修改方案，通過(guò)“點(diǎn)”與“面”相結(jié)合，力求為目前正在進(jìn)行的法律修改工作提供理論支持。
社會(huì)保險(xiǎn)行政領(lǐng)域的管理法和促進(jìn)法
經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的法律主要涉及私人自治和國(guó)家管制兩大核心內(nèi)容，根據(jù)二者的變量關(guān)系，我們可以從功能的角度將法律劃分為管理法、促進(jìn)法、權(quán)利法、保護(hù)法四個(gè)類(lèi)型。管理法通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)禁止和限制特定行為，實(shí)現(xiàn)塑造和維護(hù)社會(huì)秩序的目標(biāo)，此類(lèi)型以行政強(qiáng)制類(lèi)法律為代表，如《中華人民共和國(guó)藥品管理法》等；促進(jìn)法以鼓勵(lì)、倡導(dǎo)性措施引導(dǎo)市場(chǎng)主體主動(dòng)作為，但不設(shè)定嚴(yán)格的法律責(zé)任，這類(lèi)法律以各類(lèi)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和特定權(quán)利促進(jìn)法為代表，如《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》等；權(quán)利法以尊重市場(chǎng)主體的意思自治和契約自由為基本原則，主要內(nèi)容涉及私權(quán)的賦予和確認(rèn)，以各類(lèi)民商事法律為代表，如《中華人民共和國(guó)民法典》等；保護(hù)法旨在改變市場(chǎng)主體的不平衡狀態(tài)，以否定契約自由和法定的傾斜性保護(hù)措施為主要內(nèi)容，如《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《勞動(dòng)合同法》）等。[2]在制定法律時(shí)，明確其功能定位是首要任務(wù)。任何一部法律的編纂均需要在明確其功能定位的前提下，選擇合適的調(diào)整規(guī)制方法和相應(yīng)的立法表述。值得注意的是，一部法律未必只承擔(dān)一種立法功能，其條文也可能采用多種調(diào)整規(guī)制方法。在立法實(shí)踐中，聚焦某一個(gè)領(lǐng)域的法律會(huì)根據(jù)其目標(biāo)性功能、立法階段和制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況，選擇最合適的立法方式。因此，確定法律的功能定位對(duì)于立法過(guò)程至關(guān)重要。
黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了立法工作的多樣性，包括制定、修改、廢止、解釋和編纂法律，從之前的以創(chuàng)制為主轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌創(chuàng)制與清理、編纂與解釋和廢止法律等，從而實(shí)現(xiàn)法律資源的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)已經(jīng)通過(guò)《社會(huì)保險(xiǎn)法》創(chuàng)設(shè)了社會(huì)保障法律體系的基本框架，為后續(xù)的制度發(fā)展和完善奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，我國(guó)在立法規(guī)劃中也采取了修改這一方式，以保持基本制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性。在這個(gè)意義上，《社會(huì)保險(xiǎn)法》在編纂之初確定的立法功能，應(yīng)當(dāng)在修改工作中始終得到堅(jiān)持和貫徹。
20世紀(jì)90年代，隨著國(guó)有企業(yè)改革和勞動(dòng)保障制度改革，我國(guó)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度開(kāi)始從以企業(yè)為單位的勞動(dòng)保險(xiǎn)向社會(huì)化經(jīng)辦的社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型。雖然在政策性規(guī)范文件的推動(dòng)下改革卓有成效，但由于缺乏立法層面上的明確目標(biāo)和整體規(guī)劃，且政策本身欠缺法律的強(qiáng)制執(zhí)行效力，后期的社會(huì)保險(xiǎn)制度在實(shí)踐中遭遇了較大阻力。主要問(wèn)題包括非國(guó)有制企業(yè)參保率偏低，甚至一些參保的國(guó)有企業(yè)也未能按時(shí)足額繳費(fèi)，社保覆蓋面難以擴(kuò)大，基金收入受到影響。[3]隨著2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療、2007年城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和2009年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度的陸續(xù)推進(jìn)，費(fèi)用征收和經(jīng)辦管理的壓力不斷增大，各地出現(xiàn)了多種模式，碎片化問(wèn)題日益嚴(yán)重，迫切需要通過(guò)法律來(lái)構(gòu)建統(tǒng)一的經(jīng)辦和管理制度。[4]此外，部分地區(qū)存在對(duì)中央政策理解不準(zhǔn)確、不到位的情況。[5]因此，盡管許多社會(huì)保險(xiǎn)制度仍處于試點(diǎn)運(yùn)行階段，但如果任由其發(fā)展，可能會(huì)形成各種各樣的路徑依賴(lài)，阻礙制度的整合與發(fā)展。我國(guó)立法機(jī)關(guān)突破重重阻力，通過(guò)四審五稿，最終在全國(guó)人大常委會(huì)上以高票通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》。
從上述立法背景可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基本功能在于通過(guò)立法手段，確立與改革開(kāi)放，特別是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的成果，并為未來(lái)的制度發(fā)展提供法治保障。當(dāng)然，很多制度還處于持續(xù)探索之中，設(shè)置過(guò)于嚴(yán)苛的權(quán)利義務(wù)條款可能會(huì)阻礙制度進(jìn)一步進(jìn)展。因此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》一方面包含了較多的授權(quán)性條款，另一方面也包含了一些促進(jìn)性條款，以鼓勵(lì)行政權(quán)力和社會(huì)力量的廣泛參與。盡管《社會(huì)保險(xiǎn)法》在某些結(jié)構(gòu)性制度的確立和執(zhí)行效果上可能存在不足，并且一些學(xué)者對(duì)此提出了批評(píng)，[6]但是僅就功能層面而言，其立法目標(biāo)十分清晰：作為社會(huì)法領(lǐng)域的一項(xiàng)基本法，它旨在全面而系統(tǒng)地規(guī)劃社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行，確保社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能夠有效發(fā)揮功能性目標(biāo)。社會(huì)保險(xiǎn)是國(guó)家通過(guò)立法建立基金，為社會(huì)成員或勞動(dòng)者在因年老、疾病、工傷、生育等原因喪失勞動(dòng)能力或失業(yè)時(shí)提供物質(zhì)幫助的制度，我國(guó)為提高制度實(shí)施的公信力和執(zhí)行力，還將公共行政管理作為主要推進(jìn)手段。同時(shí)，該法的促進(jìn)法功能也是不言而喻的。它鼓勵(lì)用人單位、職工和商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等根據(jù)自身情況廣泛參與補(bǔ)充性保險(xiǎn)制度建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)“保基本”“多層次”的社會(huì)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的主要功能是確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利。該法第一條所述的“規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，維護(hù)公民參加社會(huì)保險(xiǎn)和享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益”已經(jīng)明確了這一點(diǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利需要通過(guò)國(guó)家積極作為從而得到保障，在很大程度上依賴(lài)國(guó)家在財(cái)政和物質(zhì)等資源上的投入，因此需要在立法上體現(xiàn)公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的主體、客體、內(nèi)容和行使途徑等，[7]也就是說(shuō)，權(quán)利法才是，或者說(shuō)至少也應(yīng)當(dāng)是該法的功能性定位。然而，目前的法律條文多聚焦行政機(jī)關(guān)和經(jīng)辦機(jī)關(guān)的職權(quán)管理，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的行使與保障、行政相對(duì)人的義務(wù)履行及行政法律責(zé)任，在一定程度上違背了《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法初衷。
筆者基本認(rèn)同這一觀點(diǎn)，但對(duì)該法法律條文多為管理性?xún)?nèi)容，無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)維護(hù)公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的說(shuō)法持有保留意見(jiàn)。首先，管理法是從功能層面而非目的層面對(duì)法律進(jìn)行的定位。在后者的意義上，任何法律都是為了實(shí)現(xiàn)主體的權(quán)利和利益，只是采用的功能性手段不同?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)在立法目的中闡明了這一問(wèn)題，而懲戒性的管理措施、引導(dǎo)鼓勵(lì)的促進(jìn)措施，乃至直接確認(rèn)權(quán)利和傾斜性保護(hù)的措施，都可以起到保障權(quán)益的作用，應(yīng)依據(jù)法律領(lǐng)域合理采用其中一種或者幾種。其次，法律賦權(quán)的方式是多元化的。有的法律直接規(guī)定權(quán)利，一般采用“何類(lèi)主體有權(quán)要求何類(lèi)主體作為或者不作為”的立法表述，有的則通過(guò)間接規(guī)定義務(wù)推定權(quán)利的內(nèi)容，[8]如《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)，負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)登記、個(gè)人權(quán)益記錄和社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付等工作。在人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》中，這些義務(wù)被細(xì)化為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向參保人披露權(quán)益記錄，同時(shí)依法保密信息等，這些條款都可以作為公民行使權(quán)利的依據(jù)。再次，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系是一種類(lèi)民事法律關(guān)系，具有權(quán)利義務(wù)對(duì)等的性質(zhì)。與社會(huì)救助、社會(huì)福利等主要依靠各級(jí)政府財(cái)政支出的非繳費(fèi)社會(huì)保障項(xiàng)目不同，社會(huì)保險(xiǎn)主要依靠各類(lèi)協(xié)議明確參保方、待遇給付方和經(jīng)辦方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在立法中確定相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在程序性上的管理職能和權(quán)限即可，而過(guò)多地規(guī)定公民向政府機(jī)構(gòu)主張的權(quán)利可能會(huì)違背社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)化經(jīng)辦原則。最后，我國(guó)的立法修法體制也決定了授權(quán)性條款的必要性。社會(huì)保險(xiǎn)制度改革和創(chuàng)新的成果日新月異，但法律需要保持穩(wěn)定性。通過(guò)授權(quán)性條款將成熟的試點(diǎn)方案確定下來(lái)，適時(shí)上升為國(guó)家法律是一種有效的策略。當(dāng)然，授權(quán)條款的基本原則和內(nèi)容應(yīng)盡可能明確，避免“一攬子”授權(quán)和“放任式”授權(quán)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》在這方面還有改進(jìn)的空間。
綜上，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)明確了其作為管理法和促進(jìn)法的基本功能性定位，這一定位在本次法律修改中也應(yīng)當(dāng)一以貫之。在各項(xiàng)條款的著眼點(diǎn)和編纂風(fēng)格上，可以繼續(xù)沿用目前的參保人等行政相對(duì)人的義務(wù)，以及社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職權(quán)表述方式。但同時(shí)也應(yīng)有意識(shí)地強(qiáng)化該法作為公民行使社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利依據(jù)的目標(biāo)，確保法律內(nèi)容服務(wù)于國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部行政權(quán)力分工和銜接。
適時(shí)反映制度建設(shè)的新成果
在《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)了單位化的勞動(dòng)保險(xiǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型。該法的立法目的之一就是通過(guò)法律形式鞏固改革開(kāi)放以來(lái)取得的社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)成就。“十二五”時(shí)期，我國(guó)把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)。當(dāng)前，我國(guó)已建立起一個(gè)多層次的醫(yī)療保障制度，基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋超13億人口，且待遇水平逐年提高。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，并正逐步向全國(guó)統(tǒng)籌過(guò)渡，居民醫(yī)療保險(xiǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，職工和居民兩大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的銜接通道進(jìn)一步打通。同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)改革也在同步進(jìn)行，與職工社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了并軌。此外，隨著社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大和基金管理的鏈條拉長(zhǎng)、環(huán)節(jié)增多，國(guó)家也在加快社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督制度建設(shè)。2016年11月，國(guó)際社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)授予中國(guó)政府“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”，以表彰我國(guó)近年來(lái)在社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)方面取得的突出成就。這是繼我國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療制度被世界銀行和世界衛(wèi)生組織譽(yù)為“發(fā)展中國(guó)家解決衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的唯一典范”之后，在社會(huì)保障制度建設(shè)方面獲得的又一項(xiàng)國(guó)際認(rèn)可。
盡管我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)取得了令人鼓舞的成就，但《社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)施也面臨一些挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，很多在該法制定時(shí)確立的制度已經(jīng)不復(fù)存在或被合并實(shí)施；其次，該法確定的一些基本制度已經(jīng)被試點(diǎn)方案修正，并在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一推廣；最后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一些制度創(chuàng)新了結(jié)構(gòu)性措施，在舊法中卻沒(méi)有體現(xiàn)。這些缺陷都對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的時(shí)效性和權(quán)威性造成了負(fù)面影響。
因此，需要調(diào)整相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種名稱(chēng)的表述?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》制定的社會(huì)背景是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘造成了資源配置上的差異。該法雖然在職工保險(xiǎn)中不再區(qū)分城鄉(xiāng)戶籍，將之前政策性文件中采用的“城鎮(zhèn)職工”稱(chēng)謂更改為“職工”，以勞動(dòng)關(guān)系作為強(qiáng)制參保職工保險(xiǎn)的唯一條件，[9]但是仍然延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期業(yè)已建立的城市人口和農(nóng)村人口分立的社會(huì)保險(xiǎn)制度。隨著我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理體制的逐步理順和行政管理職能的逐漸統(tǒng)一，自2014年起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步整合，自2016年起城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)也實(shí)現(xiàn)了整合。因此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》中第二十、二十二和第二十四條需要相應(yīng)刪除。類(lèi)似地，自2019年起，生育保險(xiǎn)已經(jīng)和醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施，以提升管理效率和優(yōu)化參保流程，因此，第六章的4個(gè)法條應(yīng)當(dāng)合并至第三章的基本醫(yī)療保險(xiǎn)中。此外，第十條第三款規(guī)定的公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定，后者主要包含科、教、文、衛(wèi)為代表的公益性事業(yè)單位的職工，自2015年起機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立了與企業(yè)職工相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，因此這一條款可以與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施。這些改革已被我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)踐證明了合理性和有效性，因此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)直接修改和合并相關(guān)條款，以適時(shí)反映時(shí)代變化趨勢(shì)。
2012年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，旨在利用醫(yī)保基金結(jié)余解決“因病返貧”的問(wèn)題，減輕城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，并通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制的方法提高經(jīng)辦效率，節(jié)約財(cái)政資金，這一項(xiàng)改革措施進(jìn)一步完善了城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，有效提高了重特大疾病保障水平。然而，這一制度在籌資渠道、給付方式、經(jīng)辦方式等方面與現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》存在不匹配之處。在籌資渠道方面，大病保險(xiǎn)使用城鄉(xiāng)居民醫(yī)保基金的結(jié)余進(jìn)行運(yùn)作。按照該法第六十五條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金通過(guò)預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡。如果存在較多結(jié)余，應(yīng)考慮降低費(fèi)率而非創(chuàng)建新的社會(huì)保險(xiǎn)制度。在給付方式方面，世界衛(wèi)生組織將醫(yī)療費(fèi)占家庭收入40%以上的情況作為重特大疾病的標(biāo)準(zhǔn)，這是一個(gè)以家庭收入為計(jì)算基數(shù)的個(gè)性化標(biāo)準(zhǔn)，而大病保險(xiǎn)不考慮家庭收入，是一項(xiàng)普惠型的社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，旨在重點(diǎn)解決“因病致貧”和“因病返貧”問(wèn)題，可以視為提升居民醫(yī)保待遇水平的新舉措。在經(jīng)辦方式方面，大病保險(xiǎn)從基金中提取費(fèi)用，向商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)辦服務(wù)，并允許“保本微利”。這雖然提高了效率，但與《社會(huì)保險(xiǎn)法》第七十二條規(guī)定的“社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)和經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)生的基本運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用，由同級(jí)財(cái)政按照國(guó)家規(guī)定予以保障”相違背。[10]
同樣地，其他險(xiǎn)種也暴露出了類(lèi)似的問(wèn)題。隨著平臺(tái)用工興起，大量新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者面臨著職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)。然而，由于無(wú)法認(rèn)定他們與平臺(tái)企業(yè)或相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的勞動(dòng)關(guān)系，這些勞動(dòng)者往往無(wú)法參保工傷保險(xiǎn)，而現(xiàn)有的商業(yè)保險(xiǎn)又無(wú)法提供與工傷保險(xiǎn)相當(dāng)?shù)拇觥榱私鉀Q這一問(wèn)題，我國(guó)自2022年7月起在部分省份推行新就業(yè)形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障制度的試點(diǎn)方案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新職傷”）。這一方案采用了與新業(yè)態(tài)勞動(dòng)特征相適應(yīng)的由平臺(tái)按單繳費(fèi)的方式，其職業(yè)傷害認(rèn)定和待遇與工傷保險(xiǎn)相當(dāng)，“新職傷”作為我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度體系的組成部分，其性質(zhì)也是社會(huì)保險(xiǎn)。為了節(jié)約經(jīng)辦費(fèi)用和提升經(jīng)辦質(zhì)量，“新職傷”也采用了向商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)辦服務(wù)的做法，這與《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的公共機(jī)構(gòu)經(jīng)辦原則不符，此外，“保本微利”的基金經(jīng)營(yíng)法則還可能加重平臺(tái)的投保義務(wù)。[11]
城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)和“新職傷”出現(xiàn)合法性危機(jī)的根源在于社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平之間的矛盾?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第三條確定了社會(huì)保險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的基本原則。近年來(lái)，隨著我國(guó)居民可支配收入的快速增長(zhǎng)，居民醫(yī)保繳費(fèi)水平和政府財(cái)政補(bǔ)貼水平提高，待遇水平也相應(yīng)得到了明顯提升。作為我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度體系的組成部分，“新職傷”根據(jù)平臺(tái)用工特點(diǎn)創(chuàng)新了參保和繳費(fèi)方式，并根據(jù)平臺(tái)工作的特征重新設(shè)計(jì)了認(rèn)定條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)民生保障事業(yè)取得偉大成就的同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面和基金規(guī)模的加速擴(kuò)張對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)造成了巨大壓力，為了保障服務(wù)質(zhì)量，這些制度不得不采取一些突破現(xiàn)行法律規(guī)定的做法，以應(yīng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦體制面臨的挑戰(zhàn)。
社會(huì)保障是一種人為創(chuàng)設(shè)的經(jīng)濟(jì)制度，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下自發(fā)生成的民商事法律制度不同，這類(lèi)制度遵循“立法先行”的基本原則，即必須通過(guò)法律來(lái)創(chuàng)設(shè)并在法治的保障之下運(yùn)作。這里的“法”是廣義的，包括具有立法權(quán)限的機(jī)關(guān)制定的、帶有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的規(guī)范性文件，這些都可以作為建立社會(huì)保障制度的依據(jù)。按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》第二十四條和第二十六條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)規(guī)定居民保險(xiǎn)的管理辦法，居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的待遇標(biāo)準(zhǔn)依照國(guó)家規(guī)定執(zhí)行。然而，該法并未涵蓋職工工傷保險(xiǎn)之外的保險(xiǎn)類(lèi)型，也沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的經(jīng)辦、認(rèn)定和待遇條件或進(jìn)行相應(yīng)的授權(quán)。
面對(duì)法律實(shí)踐與立法規(guī)定之間的矛盾，我們應(yīng)當(dāng)選擇修改法律以賦予這些新制度合法性。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們需要積極順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新趨勢(shì)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）的相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)踐來(lái)修改目前的法律條文。一方面，《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)在工傷保險(xiǎn)章節(jié)中增加對(duì)“新職傷”的授權(quán)條款，明確其法律屬性，并授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)當(dāng)前和未來(lái)的試點(diǎn)方案制定規(guī)范性文件。另一方面，該法應(yīng)堅(jiān)持經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)和經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)生的基本運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用由同級(jí)財(cái)政予以保障的基本原則，同時(shí)規(guī)定新增社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的經(jīng)辦費(fèi)用可以從相關(guān)基金中按照合理比例提取，并允許商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照“保本微利”的原則進(jìn)行經(jīng)辦管理。此外，應(yīng)定期比較政府經(jīng)辦和商業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦的成本，在保障制度順利運(yùn)行的前提下，選擇成本效益更高的方案。
積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)
“十三五”時(shí)期，我國(guó)勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)了一系列新現(xiàn)象，原有的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系面臨新的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為人口老齡化趨勢(shì)加劇、就業(yè)形式日益多元化，且以新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者為代表的靈活就業(yè)人員數(shù)量增長(zhǎng)迅速、人口流動(dòng)速度和規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》制定之初，我國(guó)雖然存在人口結(jié)構(gòu)和就業(yè)形式的變化，但整體上尚未達(dá)到需要在社會(huì)保險(xiǎn)制度體系中專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)人口變遷相關(guān)制度的程度，職工社保和居民社保體系基本能夠滿足靈活就業(yè)人員的參保需求。
然而，近十年來(lái)，一方面，人口結(jié)構(gòu)的重大變化要求現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系作出相應(yīng)的調(diào)整，尤其是作為地區(qū)性試點(diǎn)方案的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)需要上升為國(guó)家法律制度。另一方面，《勞動(dòng)合同法》列舉的勞務(wù)派遣和非全日制用工兩種靈活就業(yè)方式已經(jīng)無(wú)法全面涵蓋平臺(tái)用工帶來(lái)的新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者，相應(yīng)的社保體系亟需作出相應(yīng)調(diào)整以適應(yīng)這些變化。此外，異地就業(yè)導(dǎo)致的異地參保問(wèn)題也亟待解決。如果說(shuō)城鄉(xiāng)居民社保合并、機(jī)關(guān)事業(yè)單位社保并軌、城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)和“新職傷”等改革措施已被社保制度實(shí)踐證明行之有效，需要《社會(huì)保險(xiǎn)法》順應(yīng)制度發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，那么這些經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的新現(xiàn)象則要求立法者發(fā)揮能動(dòng)性，積極探索應(yīng)對(duì)策略，并制定既符合法理又具有可操作性的法律條文。
人口老齡化趨勢(shì)要求將長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度納入法律框架。2022年國(guó)家衛(wèi)健委在新聞發(fā)布會(huì)上指出，到2035年左右，60歲及以上老年人口將突破4億，在總?cè)丝谥械恼急葘⒊^(guò)30%，屆時(shí)我國(guó)將進(jìn)入重度老齡化階段。社會(huì)保險(xiǎn)的重要功能之一是支持和擴(kuò)展家庭，雖然社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種的待遇都能體現(xiàn)家庭成員間的相互扶持，如養(yǎng)老保險(xiǎn)為被保險(xiǎn)人遺屬發(fā)放的撫恤金和養(yǎng)老金，以及醫(yī)療保險(xiǎn)中個(gè)人賬戶的家庭共濟(jì)，等等，但長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)在家庭內(nèi)部提供的照護(hù)津貼和保障最能體現(xiàn)家庭功能，這是因?yàn)槭軒?lái)的照護(hù)需求是長(zhǎng)期且復(fù)雜的，需要家庭成員相互扶持帶來(lái)的撫慰?jī)r(jià)值。[12]因此，社會(huì)保險(xiǎn)立法領(lǐng)域的突出需求是建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，并支持家庭發(fā)揮在照護(hù)老年人方面的作用。
自2016年起，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)方案已在多個(gè)省市實(shí)施，經(jīng)過(guò)近幾年的實(shí)踐檢驗(yàn)，基本在制度層面形成共識(shí)，即該險(xiǎn)種的主要功能是為長(zhǎng)期失能人群尤其是老年人提供照料和醫(yī)療護(hù)理，并通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)制分擔(dān)護(hù)理依賴(lài)需求給被護(hù)理人及其家庭成員帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。[13]未來(lái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)章節(jié)，全面系統(tǒng)地規(guī)定失能風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期性所決定的終身參保繳費(fèi)制度，以及基于不同年齡段和風(fēng)險(xiǎn)程度而設(shè)計(jì)的差異化參保繳費(fèi)制度。例如，政府應(yīng)對(duì)新增險(xiǎn)種的經(jīng)辦力量有限決定的經(jīng)辦方式多元化制度，護(hù)理需求的類(lèi)型決定的服務(wù)給付為主、金錢(qián)給付為輔的待遇制度，以及保障失能人群及其家庭原則決定的居家護(hù)理為主、為承擔(dān)護(hù)理責(zé)任的家庭成員提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和對(duì)應(yīng)的護(hù)理假制度。[14]確立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的法律地位，目的在于為未來(lái)制度建設(shè)的推進(jìn)提供堅(jiān)強(qiáng)法律保障。
就業(yè)方式多元化也要求改革現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)制度。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，目前我國(guó)靈活就業(yè)人員規(guī)模已達(dá)2億人。據(jù)某研究院預(yù)測(cè)，2036年我國(guó)靈活就業(yè)者可達(dá)到4億人的規(guī)模。而與傳統(tǒng)的勞務(wù)派遣、全日制用工不同，新型靈活就業(yè)是隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、算法大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的人工智能等技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)生的就業(yè)類(lèi)型。平臺(tái)企業(yè)對(duì)此類(lèi)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者進(jìn)行一定程度的用工管理，如制定服務(wù)規(guī)則、價(jià)格和規(guī)章制度等，但完整的工作過(guò)程被拆分成一個(gè)又一個(gè)獨(dú)立的工作單，平臺(tái)對(duì)考勤制度沒(méi)有嚴(yán)格要求，只設(shè)定正向的接單獎(jiǎng)勵(lì)，勞動(dòng)者無(wú)需復(fù)雜的程序即可被錄用并自愿上線接單。這種就業(yè)形態(tài)是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施完備、新技術(shù)廣泛應(yīng)用與人口紅利的特殊國(guó)情相互結(jié)合的產(chǎn)物，給原有的社會(huì)保險(xiǎn)體系帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，且在國(guó)際上缺乏可直接借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
在平臺(tái)靈活就業(yè)人員參保方面，需要精準(zhǔn)識(shí)別相關(guān)勞動(dòng)者的法律身份，并依據(jù)平臺(tái)特殊的用工管理模式，對(duì)現(xiàn)行立法進(jìn)行相應(yīng)改革。2021年7月，人力資源和社會(huì)保障部等八部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將平臺(tái)用工劃分為傳統(tǒng)的勞動(dòng)關(guān)系、民事勞務(wù)關(guān)系、不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形但企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行勞動(dòng)管理（以下簡(jiǎn)稱(chēng)不完全勞動(dòng)關(guān)系）三種法律關(guān)系類(lèi)型，并要求各地區(qū)完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)政策，放開(kāi)在就業(yè)地參保的戶籍限制。2023年4月，人力資源社會(huì)保障部、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布了《勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議典型案例》，通過(guò)以案說(shuō)法的方式界定了三種法律關(guān)系的從屬性特征，以及不完全勞動(dòng)關(guān)系對(duì)應(yīng)的勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)類(lèi)型，這些案例對(duì)于新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革具有重要的啟示作用。不完全勞動(dòng)關(guān)系是指平臺(tái)企業(yè)通過(guò)人工智能驅(qū)動(dòng)的算法對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行派單和管理，但不限制勞動(dòng)者的接單時(shí)間和接單量，由勞動(dòng)者自行決定用工關(guān)系。盡管平臺(tái)掌握必要的數(shù)據(jù)信息，勞動(dòng)者通過(guò)平臺(tái)接單獲得收入，且累計(jì)工作時(shí)間可達(dá)到全日制用工的標(biāo)準(zhǔn)，但平臺(tái)企業(yè)未將勞動(dòng)者納入業(yè)務(wù)組織管理，也未要求勞動(dòng)者承擔(dān)組織成員義務(wù)。此類(lèi)新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者雖然沒(méi)有與平臺(tái)形成標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)關(guān)系，但是他們?nèi)詰?yīng)享有一定的勞動(dòng)權(quán)益。社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)源于團(tuán)結(jié)連帶和互助共濟(jì)的理念，基于行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)一致性的原理而建立。工業(yè)社會(huì)早期的用工形式有限，社會(huì)保險(xiǎn)與雇主的指揮管理和長(zhǎng)期穩(wěn)定工作的勞動(dòng)關(guān)系緊密相關(guān)，但在新就業(yè)形態(tài)中也可能具有類(lèi)似的特征。因此，我們應(yīng)當(dāng)積極探索相關(guān)勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)參保繳費(fèi)的辦法，并形成相應(yīng)的法律制度。[15]與現(xiàn)行法律一致，我們可以要求符合全日制用工標(biāo)準(zhǔn)的新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者參保職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。[16]
異地就業(yè)、居住增多和居民保險(xiǎn)參保不連續(xù)的現(xiàn)象要求改革現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)參保和經(jīng)辦體制。一方面，隨著近年來(lái)交通設(shè)施的改善，以及人口流動(dòng)的速度和規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，基于戶籍的居民社會(huì)保險(xiǎn)和靈活就業(yè)人員自愿參保的職工社會(huì)保險(xiǎn)面臨參保地區(qū)限制的問(wèn)題，不利于異地參保和享受待遇。此外，單一的社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦體制和地區(qū)之間孤立的管理服務(wù)也無(wú)法提供充分保障。另一方面，自愿參保和以家庭參保繳費(fèi)為主要特征的居民醫(yī)療保險(xiǎn)面臨道德風(fēng)險(xiǎn)和“低健康風(fēng)險(xiǎn)者不參保”的逆選擇現(xiàn)象，不利于構(gòu)建長(zhǎng)效參保機(jī)制。為了解決這些問(wèn)題，2023年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》，針對(duì)職工和居民跨地區(qū)跨領(lǐng)域就業(yè)和遷徙社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢的問(wèn)題提出新舉措。2024年7月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，創(chuàng)新了靈活就業(yè)人員和家屬異地參保的辦法，并提出了落實(shí)長(zhǎng)效參保的具體做法。
為了更好地實(shí)施這些改革措施，貫徹《社會(huì)保險(xiǎn)法》的管理法和促進(jìn)法的定位以及參保人行使權(quán)利依據(jù)的功能，我們可以嘗試將以上兩部規(guī)范性文件中業(yè)已形成共識(shí)且具備可操作性的做法寫(xiě)入法律。具體包括：在轉(zhuǎn)移接續(xù)方面，參保職工個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)時(shí)，社保關(guān)系應(yīng)隨同轉(zhuǎn)移，各地區(qū)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)依托公共服務(wù)平臺(tái)、醫(yī)療保障信息平臺(tái)等，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦和待遇提供，同時(shí)參保人不得跨地區(qū)重復(fù)參保。在異地參保方面，靈活就業(yè)人員可以在所有地區(qū)自愿參保職工社會(huì)保險(xiǎn)，特大城市應(yīng)實(shí)施持居住證參保制度。外地戶籍的中小學(xué)生、學(xué)齡前兒童可以在常住地參加居民醫(yī)保，大學(xué)生則在學(xué)籍地參加居民醫(yī)保。在居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面，應(yīng)統(tǒng)一各統(tǒng)籌地區(qū)居民醫(yī)保的集中征繳期，除新生兒等特殊群體外，未在居民醫(yī)保集中參保期內(nèi)參?；蛭催B續(xù)參保的人員再次參保后，享受醫(yī)療待遇需要經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的等待期，斷保時(shí)間越長(zhǎng)，等待期也應(yīng)相應(yīng)延長(zhǎng)。連續(xù)參保和零報(bào)銷(xiāo)的參保人可以提高大病保險(xiǎn)最高支付限額，具體標(biāo)準(zhǔn)可以授權(quán)省級(jí)醫(yī)保部門(mén)制定，以適應(yīng)省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)。
優(yōu)化制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)和與外部制度的分工銜接
《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)的醫(yī)療保障事業(yè)日新月異，隨著中央和地方各級(jí)醫(yī)保行政機(jī)構(gòu)的成立和各類(lèi)醫(yī)保政策的整合，相關(guān)制度日臻成熟并逐漸形成了完整的體系。然而，其中一些制度經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)，或被證明內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在缺陷，導(dǎo)致運(yùn)行不暢，或被證明設(shè)計(jì)較為粗糙，難以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。2021年，國(guó)家醫(yī)保局公布了《醫(yī)療保障法（征求意見(jiàn)稿）》并公開(kāi)征求意見(jiàn)，2023年9月，“醫(yī)療保障法”與“社會(huì)保險(xiǎn)法（修改）”一同被列入了十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的第二類(lèi)項(xiàng)目中，居于同等重要的地位。因此，本次修法是一個(gè)系統(tǒng)檢視并優(yōu)化這些制度的良機(jī)，必須推動(dòng)這兩部法律合理分工和有效銜接。
我國(guó)現(xiàn)行的職工基本醫(yī)保基金由統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶組成。1998年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）確定了這一制度并沿用至今?；局贫劝▎挝焕U費(fèi)匯入統(tǒng)籌基金，用于支付住院費(fèi)用；個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶，用于支付住院自付部分費(fèi)用和門(mén)診費(fèi)用；個(gè)人帳戶的本金和利息歸個(gè)人所有，可以結(jié)轉(zhuǎn)使用和繼承?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》雖然沒(méi)有直接規(guī)定個(gè)人賬戶，但規(guī)定了職工醫(yī)保的參保個(gè)人和單位應(yīng)按照國(guó)家規(guī)定繳費(fèi)，以及待遇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照國(guó)家規(guī)定執(zhí)行。這一制度設(shè)計(jì)的初衷是為了實(shí)現(xiàn)參保個(gè)人在醫(yī)?；I資中的責(zé)任，并加強(qiáng)個(gè)人的健康管理功能。然而，隨著醫(yī)保實(shí)踐的推進(jìn)，個(gè)人賬戶逐漸暴露出一些問(wèn)題：大量資金沉淀在賬戶中，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)大病的能力不足；經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)群體和非健康人群賬戶的小病支付性功能也欠缺；醫(yī)療信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致了個(gè)人控費(fèi)效果不顯著以及資金監(jiān)管壓力大等。[17]
《社會(huì)保險(xiǎn)法》未寫(xiě)入醫(yī)保個(gè)人賬戶制度，為未來(lái)的改革留下了空間，這是值得肯定的。然而，面對(duì)當(dāng)前的修法機(jī)會(huì)，我們是否應(yīng)該繼續(xù)保持現(xiàn)狀，這是一個(gè)值得深思的問(wèn)題?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》通過(guò)授權(quán)條款將此問(wèn)題交由行政機(jī)關(guān)立法，將會(huì)造成制度的繼續(xù)“政策化”，在個(gè)人賬戶相關(guān)法理日益明晰的背景下，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)基本共識(shí)形成法律制度。
首先，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，《決定》不宜作為個(gè)人賬戶的法律依據(jù)。按照《立法法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)可以直接作為法院審判的法律依據(jù)。但《決定》一般用于構(gòu)建專(zhuān)項(xiàng)制度的框架結(jié)構(gòu)，具有綱領(lǐng)性政策文件的特征，在法律性質(zhì)上不屬于行政法規(guī)，只能視為國(guó)務(wù)院發(fā)布的其他規(guī)范性文件。根據(jù)審理案件的需要，其他規(guī)范性文件需要經(jīng)過(guò)合法性審查，才能作為裁判說(shuō)理的依據(jù)。鑒于《決定》早于《立法法》頒布，因此沒(méi)有經(jīng)過(guò)此審查程序，相關(guān)規(guī)定也不宜直接作為醫(yī)保個(gè)人賬戶法律性質(zhì)的依據(jù)，個(gè)人賬戶的權(quán)利歸屬還要結(jié)合參保人意愿、資金使用情況和政策導(dǎo)向等因素綜合判斷。其次，個(gè)人賬戶所有權(quán)應(yīng)當(dāng)受到一定的限制。職工基本醫(yī)保制度的法理是“公法上債之關(guān)系”，即在建立了私法上的勞動(dòng)關(guān)系的同時(shí)，也建立了公法上的行政相對(duì)方和行政主體之間的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系。作為參保人的職工應(yīng)當(dāng)與作為保險(xiǎn)人的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間建立法律關(guān)系，職工通過(guò)繳納保險(xiǎn)費(fèi)而享有保險(xiǎn)待遇給付請(qǐng)求權(quán)。[18]因此，《決定》中關(guān)于參保人擁有個(gè)人賬戶所有權(quán)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)受到來(lái)自行政管理法的約束。在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，政府通過(guò)公權(quán)力籌集資金，并將資金用于幫助那些與普通參?；颊呦啾忍幱诟尤鮿?shì)地位的高額醫(yī)藥費(fèi)用支出的群體，乃是“互助共濟(jì)”功能的體現(xiàn)。
我國(guó)醫(yī)保個(gè)人賬戶制度正在經(jīng)歷持續(xù)的改革與探索，關(guān)于支出方式和支出結(jié)構(gòu)的具體共識(shí)在短期內(nèi)可能難以達(dá)成。因此，筆者提出以下修法建議：將個(gè)人繳費(fèi)形成的個(gè)人賬戶寫(xiě)入法律，結(jié)合前述的醫(yī)療保險(xiǎn)的家庭共濟(jì)功能，將個(gè)人賬戶的支付范圍限定在參保人及其家庭成員在定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)發(fā)生的個(gè)人自付費(fèi)用上，特別是門(mén)診大病和慢性病等高額費(fèi)用支出。同時(shí)，保留《決定》中關(guān)于“結(jié)轉(zhuǎn)使用和繼承”的規(guī)定，但需要明確“個(gè)人賬戶資金不由個(gè)人自由支配”的基本規(guī)則。
在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，第三十條和第四十二條規(guī)定了醫(yī)療保險(xiǎn)基金和工傷保險(xiǎn)基金先行支付和代位求償制度，即第三人侵權(quán)造成的意外事故和工傷，第三人不負(fù)擔(dān)或無(wú)法確定第三人的，相關(guān)基金先行支付，而后向第三人追償。建立這一制度的目的是擴(kuò)大社?；鸬闹Ц斗秶瑸閰⒈Ｈ颂峁└憬莸拇龇?wù)，其制度原型來(lái)源于債法上的追償權(quán)以及財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中的代位求償權(quán)，這些民商事法律制度的主要功能是通過(guò)擴(kuò)大保險(xiǎn)的功能為投保人規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)避免第三人被不當(dāng)免責(zé)。[19]然而，實(shí)踐中卻出現(xiàn)了與立法初衷相違背的現(xiàn)象：一是該條款有時(shí)被“束之高閣”，參保人和醫(yī)療機(jī)構(gòu)為了盡快獲得社?；鸬闹Ц?，刻意隱瞞第三人侵權(quán)的事實(shí)，而由于法律沒(méi)有明確行使追償權(quán)的主體，即使上報(bào)了第三人侵權(quán)，也難以追償；二是瞞報(bào)成為欺詐騙保的高發(fā)區(qū)，一旦發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人和醫(yī)療機(jī)構(gòu)都將被追責(zé)。[20]造成這些問(wèn)題的根本原因在于現(xiàn)行的社?；鸫磺髢敊?quán)制度設(shè)計(jì)不夠精細(xì)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠完善。
《社會(huì)保險(xiǎn)法》在修改中應(yīng)當(dāng)依據(jù)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)代位求償權(quán)制度基本法理，在至少四個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化，以形成相互配套的制度體系：第一，明確參保人如實(shí)匯報(bào)、提供必要線索和不放棄向侵權(quán)人主張的義務(wù)，參保人不履行這些義務(wù)將不能獲得先行支付。第二，社?；鹬Ц吨蟠磺髢敊?quán)即成立，如第三人出于善意賠償參保人，則參保人構(gòu)成不當(dāng)?shù)美?，?yīng)當(dāng)向社?；鸱颠€已支付的待遇。如果參保人刻意隱瞞事實(shí)，則構(gòu)成欺詐騙保。如第三人和參保人蓄意為之，則構(gòu)成共同欺詐騙保。第三，第三人侵權(quán)賠償?shù)捻?xiàng)目包括診斷治療費(fèi)、醫(yī)藥費(fèi)、誤工費(fèi)、康復(fù)費(fèi)等，社?；鹬Ц兜膬H為醫(yī)保基金中列出的診療、藥品、醫(yī)療設(shè)施費(fèi)用，且參保人還需承擔(dān)一定的自付比例。參保人不可兼得兩種支付方式，同時(shí)有權(quán)獲得所有支付項(xiàng)目，在社?；鹬Ц吨?，參保人有權(quán)主張社保未涵蓋的賠償內(nèi)容，且民事侵權(quán)賠償優(yōu)先于代位求償。第四，明確社保基金代位求償?shù)闹黧w是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，因?yàn)榇藱C(jī)構(gòu)的職能是管理和使用基金，社保行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督和追責(zé)的職能。此外，鑒于第三人侵權(quán)造成的意外事故和工傷事故往往需要緊急救治，而追究侵權(quán)責(zé)任往往耗時(shí)耗力，應(yīng)當(dāng)拓寬社會(huì)保險(xiǎn)基金的支付范圍，即賦予參保人同時(shí)向第三人請(qǐng)求侵權(quán)賠償和向社會(huì)保險(xiǎn)基金請(qǐng)求支付待遇的權(quán)利，社會(huì)保險(xiǎn)基金可以就重復(fù)賠償部分要求參保人返還，由此最大限度地發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)為參保人規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的功能。
社會(huì)保險(xiǎn)旨在應(yīng)對(duì)參保人面臨的老齡化、疾病、工傷、失業(yè)和失能等風(fēng)險(xiǎn)，除了老齡化風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法預(yù)防外，其他風(fēng)險(xiǎn)都可以通過(guò)參保個(gè)人和單位積極的事先預(yù)防措施有效降低，工傷、失業(yè)、失能等風(fēng)險(xiǎn)還可通過(guò)事后的恢復(fù)措施減少負(fù)面影響。立法中應(yīng)明確各險(xiǎn)種的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和恢復(fù)正常狀態(tài)的功能，并授權(quán)中央國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)試點(diǎn)方案檢驗(yàn)這些措施的有效性，適時(shí)頒布行政法規(guī)，形成全國(guó)統(tǒng)一的制度。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，根據(jù)人社部2017年頒布的《關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)支持參保職工提升職業(yè)技能有關(guān)問(wèn)題的通知》，各地使用失業(yè)保險(xiǎn)基金用于職業(yè)培訓(xùn)和預(yù)防失業(yè)，取得了顯著成效。然而，《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》僅規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)保障失業(yè)人員基本生活和促進(jìn)就業(yè)的功能。鑒于社會(huì)保險(xiǎn)基金的法律性質(zhì)為法定的社會(huì)公共資金，[21]應(yīng)當(dāng)在立法中明確其基本用途。在工傷保險(xiǎn)方面，鑒于預(yù)防和康復(fù)在防范風(fēng)險(xiǎn)和恢復(fù)健康狀態(tài)中的重要作用，應(yīng)當(dāng)在立法中將工傷預(yù)防、診療、生活保障、撫恤、康復(fù)共同規(guī)定為制度的功能，適當(dāng)增加基金在預(yù)防和康復(fù)方面的支出比例，并完善工傷保險(xiǎn)待遇支付方式，增加長(zhǎng)期待遇，減少一次性待遇支付。具體而言，可將一次性支付限定于工亡職工的補(bǔ)助金，按傷殘等級(jí)支付一次性傷殘補(bǔ)助金并定期發(fā)放，同時(shí)參考本地社會(huì)平均工資的增長(zhǎng)情況及時(shí)調(diào)整待遇，以體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本原則。
《醫(yī)療保障法（征求意見(jiàn)稿）》將基本醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)、慈善醫(yī)療救助列為我國(guó)醫(yī)療保障法律體系的必要組成部分，并分門(mén)別類(lèi)地規(guī)定了這些制度的基本原則、籌資渠道、待遇水平、政府責(zé)任等。然而，一方面，在已有《社會(huì)保險(xiǎn)法》《中華人民共和國(guó)慈善法》，且即將頒布《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法》等法律的前提下，《醫(yī)療保障法》再度規(guī)定這些結(jié)構(gòu)性制度似乎有些多余，有浪費(fèi)立法資源之嫌；另一方面，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法邏輯是繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制度，各險(xiǎn)種能夠抽象出來(lái)基本保障、勞資共同繳費(fèi)、國(guó)家政策支持和監(jiān)管等基本原則，醫(yī)療保障體系卻是多種社會(huì)保障制度的集合體，不僅難以歸納總則，立法難度大，而且與《社會(huì)保險(xiǎn)法》的關(guān)系尚未明確。
有學(xué)者認(rèn)為，不同于養(yǎng)老保險(xiǎn)等現(xiàn)金給付型險(xiǎn)種在待遇管理和支付方式上的單一性特征，醫(yī)療保障是一個(gè)涉及福利政策、醫(yī)療、醫(yī)藥、公共衛(wèi)生等各方面因素的長(zhǎng)期性、成長(zhǎng)型、不斷變遷的法制體系，可以被視為社會(huì)保障體系中一個(gè)獨(dú)立的“子體系”。[22]筆者基本贊同這一觀點(diǎn)，結(jié)合之前提出的醫(yī)療保障法是各類(lèi)保障制度的“功能整合法”和“職能協(xié)作法”的定位，[23]建議在修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》時(shí)僅保留醫(yī)療保險(xiǎn)的基本原則，而將具體制度設(shè)計(jì)全面交由《醫(yī)療保障法》來(lái)規(guī)定。這樣的立法調(diào)整不僅可以合理劃分兩部法律的職責(zé)，還能在《醫(yī)療保障法》中更好地解決各類(lèi)制度之間的整合和協(xié)作問(wèn)題。由此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》可以作為除醫(yī)療保險(xiǎn)之外其他險(xiǎn)種的綜合式立法。這種做法在其他成文法系國(guó)家已有先例，如德國(guó)的《社會(huì)法典》，該法典的第一冊(cè)是社會(huì)保障總則，第四冊(cè)涵蓋了社會(huì)保險(xiǎn)總則，而其他分冊(cè)則詳細(xì)規(guī)定了各類(lèi)社會(huì)保障項(xiàng)目，社會(huì)保險(xiǎn)分冊(cè)適用第四冊(cè)確定的基本原則和基本制度，其他社會(huì)保障項(xiàng)目則適用第一冊(cè)。[24]這種立法模式有效地解決了法律體系中獨(dú)立且復(fù)雜的組成部分與其他部分之間結(jié)構(gòu)不平衡的問(wèn)題，避免了重復(fù)立法，同時(shí)便于司法適用。
加強(qiáng)權(quán)責(zé)義條款設(shè)計(jì)與明確司法管轄
在規(guī)范法學(xué)的視角下，法律的主要應(yīng)用場(chǎng)景是具體案件的司法裁判。因此，在構(gòu)建制度的同時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)明確各方主體的權(quán)利義務(wù)，以及違反義務(wù)之后的法律責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)建立程序?qū)用娴谋Ｕ蠙C(jī)制，為司法權(quán)力的合理介入創(chuàng)造條件。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》的編纂過(guò)程中，立法者主要考慮的是確立基本原則和基本制度，以消除改革實(shí)踐中的障礙，并防止在制度推進(jìn)過(guò)程中產(chǎn)生新的遺留問(wèn)題。例如，該法審議稿中規(guī)定“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”，這種表述實(shí)際上認(rèn)可了省級(jí)統(tǒng)籌的現(xiàn)狀，但實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)遙遙無(wú)期。在有關(guān)代表的堅(jiān)持和建議下，最終法律文本被修訂為“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”，為未來(lái)的改革提供了法律依據(jù)，盡管這一目標(biāo)可能需要較長(zhǎng)時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)。[25]但是與此同時(shí)，來(lái)自規(guī)范法學(xué)研究領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)此提出了意見(jiàn)，認(rèn)為《社會(huì)保險(xiǎn)法》存在一些問(wèn)題，如“立足于職權(quán)立法但頻繁授權(quán)立法”“奠定了各方主體法律關(guān)系框架但疏于梳理法律關(guān)系”“導(dǎo)向性明確但缺乏可操作性”等。[26]
應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，任何法律制度都是其所在國(guó)家特定時(shí)代的產(chǎn)物，與國(guó)情背景和歷史背景息息相關(guān)，立法工作也不例外。法律在規(guī)范層面上應(yīng)當(dāng)具備一些特定的功能，以區(qū)別于政策性文件，這些功能包括在實(shí)體規(guī)則上明確權(quán)利義務(wù)，以及在程序規(guī)則上確保司法操作的可行性。在這個(gè)意義上，所有法律都承擔(dān)著構(gòu)建制度和落實(shí)權(quán)利與義務(wù)的雙重職能，只是在不同的時(shí)代背景下，這兩項(xiàng)職能的比例可能有所差異。一般而言，在制度框架建立的初期，法律承擔(dān)著重要的宣誓性功能，如確立指導(dǎo)思想和制度體系中的重要組成部分，而具體的規(guī)范性法律條文，則留給行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章來(lái)細(xì)化。隨著制度的不斷推進(jìn)和日臻完善，成熟的制度設(shè)計(jì)應(yīng)及時(shí)上升為法律條文，后期相關(guān)立法應(yīng)逐漸增加規(guī)范性條款，以促成制度的最終實(shí)施。在社會(huì)保險(xiǎn)這一領(lǐng)域，受人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平乃至公共輿論等因素的影響尤為顯著，這一趨勢(shì)更為明顯。因此，適時(shí)啟動(dòng)修法程序，并在不同發(fā)展階段內(nèi)容上有所側(cè)重十分必要。從比較法的角度看，任何國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)立法都不可能從一開(kāi)始就完美無(wú)缺，也不應(yīng)該因?yàn)樽非笸昝蓝艞壛⒎ê秃罄m(xù)的修法工作。且不論英美法系國(guó)家通過(guò)“法官法”修訂制定法的具體規(guī)則，即使是嚴(yán)格遵守制定法傳統(tǒng)和被奉為社會(huì)保險(xiǎn)制度“母國(guó)”的德國(guó)，其《社會(huì)法典》也處于不斷修訂之中。以《社會(huì)法典第五冊(cè)：醫(yī)療保險(xiǎn)法》為例，自1989年頒布以來(lái)，該法已經(jīng)進(jìn)行了100多次修改，平均每年修改約4次。
在《社會(huì)保險(xiǎn)法》制定之初，考慮到我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法律體系尚處于初步構(gòu)建階段，法律中包含較多的宣誓性條款和授權(quán)性條款是可以理解的。然而，隨著時(shí)間的推移，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)體系已經(jīng)基本建立，繼續(xù)頻繁使用這類(lèi)條款就顯得不再適宜。當(dāng)前，法律應(yīng)當(dāng)更加注重明確法律主體的權(quán)利和義務(wù)，在法律責(zé)任部分進(jìn)行細(xì)化，并在司法程序保障機(jī)制上建立和完善相關(guān)規(guī)則。
對(duì)于《社會(huì)保險(xiǎn)法》中授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的條款，應(yīng)當(dāng)增設(shè)權(quán)利義務(wù)和對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。該法在多個(gè)方面作出國(guó)務(wù)院立法的授權(quán)，包括公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)、個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)參保職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)、新農(nóng)合的參保繳費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一征收的步驟和辦法、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌的步驟和辦法、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、決算草案的編制和審批、社會(huì)保險(xiǎn)基金的存入、投資運(yùn)營(yíng)辦法、被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)等十幾個(gè)事項(xiàng)。在這些事項(xiàng)中，各方法律主體尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)均在近年來(lái)的實(shí)踐探索中達(dá)成了基本共識(shí)。因此，修法時(shí)應(yīng)增加具有實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的條文，并在法律責(zé)任章節(jié)中對(duì)違反義務(wù)的后果進(jìn)行具體規(guī)定，推動(dòng)《社會(huì)保險(xiǎn)法》成為一部社會(huì)保險(xiǎn)行政領(lǐng)域的高質(zhì)量管理法。對(duì)于那些尚處于持續(xù)探索中的制度，如被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)參保和補(bǔ)貼辦法等，可以適當(dāng)保留授權(quán)性立法，但應(yīng)當(dāng)按照《立法法》的要求，對(duì)授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍和期限等作出具體規(guī)定，減少“一攬子式”授權(quán)和“無(wú)期限”授權(quán)，同時(shí)避免再授權(quán)和轉(zhuǎn)授權(quán)。
在我國(guó)的立法實(shí)踐中，“重實(shí)體、輕程序”的問(wèn)題普遍存在，而在實(shí)體規(guī)則尚不健全的現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，這一問(wèn)題尤為突出。因此，此次修法時(shí)應(yīng)完善處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的程序性規(guī)定，特別關(guān)注以下幾個(gè)方面：一是需要糾正一些地區(qū)將社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議視為職工和用人單位之間的民事?tīng)?zhēng)議的做法。明確社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系本質(zhì)上是行政機(jī)構(gòu)或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與用人單位或參保人之間的關(guān)系，而用人單位與勞動(dòng)者或參保人之間并不直接構(gòu)成社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系。因此，針對(duì)用人單位未參?；蛭醋泐~參保行為，應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議和行政訴訟作為處理方案，確立社會(huì)保險(xiǎn)“公法之債”的性質(zhì)。[27]二是社保繳費(fèi)違法行為追訴時(shí)效制度尚不完善，導(dǎo)致部分社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議久拖不決。建議參考行政爭(zhēng)議的相關(guān)法律規(guī)則，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中明確規(guī)定追訴時(shí)效制度。三是建立健全社會(huì)保險(xiǎn)行政復(fù)議和行政訴訟的程序規(guī)則。對(duì)參保人、用人單位、醫(yī)藥機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等行政相對(duì)方與社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的爭(zhēng)議解決程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。最高人民法院已經(jīng)明確醫(yī)療服務(wù)協(xié)議屬于行政協(xié)議，未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步探索行政協(xié)議中民事和行政兩種規(guī)制手段的功能，明確處理相關(guān)爭(zhēng)議的實(shí)體法和程序法依據(jù)。
結(jié)語(yǔ)
近年來(lái)，我國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就，在鞏固拓展全民參保成果方面也取得了顯著的成效。法治是確保制度長(zhǎng)期穩(wěn)定有效運(yùn)行的有力武器，而高質(zhì)量立法則是推進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化的前提條件。因此，我們應(yīng)當(dāng)秉承科學(xué)立法的理念，及時(shí)修改現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》，使其反映我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)確保法律落地落實(shí)，不辜負(fù)億萬(wàn)參保人在全民社保時(shí)代的法治期許。
（本文系司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決方案研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：20SFB2027）
注釋
[1]《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，2024年7月21日，https://www.gov.cn/zhengce/202407/content_6963770.htm?sid_for_share=80113_2。
[2]王錫鋅：《國(guó)家保護(hù)視野中的個(gè)人信息權(quán)利束》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2021年第11期。
[3]鄭尚元：《我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度歷史回眸與法制形成之展望》，《當(dāng)代法學(xué)》，2013年第2期。
[4]鄭秉文：《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2013——社保經(jīng)辦服務(wù)體系改革》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2013年，第2～15頁(yè)。
[5][25]鄭功成：《〈社會(huì)保險(xiǎn)法〉：我國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)的里程碑》，《中國(guó)勞動(dòng)》，2011年第1期。
[6][26]鄭尚元、扈春海：《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法進(jìn)路之分析——中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法體例再分析》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2010年第3期。
[7]林嘉、張世誠(chéng)主編：《社會(huì)保險(xiǎn)立法研究》，北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2011年，第9頁(yè)。
[8]婁宇：《社會(huì)保障法請(qǐng)求權(quán)體系之架構(gòu)》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2017年，第19頁(yè)。
[9][16]婁宇：《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)從業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的構(gòu)建》，《法學(xué)研究》，2020年第2期。
[10]婁宇：《大病保險(xiǎn)制度的法律定位存疑與改革思考》，《中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)》，2015年第8期。
[11]向春華：《統(tǒng)一與分化：平臺(tái)用工職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度之體系構(gòu)建》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2023年第6期。
[12]S. Muckl; M. Ogorek and S. Rixen, Sozialrecht, München: C. H. Beck, 2019, S. 77f.
[13]吳文芳、王瑞宏：《社會(huì)保險(xiǎn)法中家庭主體地位的建構(gòu)——老齡化社會(huì)家庭照護(hù)之挑戰(zhàn)與回應(yīng)》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2023年第5期。
[14]謝冰清：《中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的制度建構(gòu)邏輯與法制進(jìn)路》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2024年第3期。
[15]余少祥：《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)者保護(hù)的法理邏輯與路徑選擇》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2021年第20期。
[17]王超群、李珍：《中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的制度性缺陷與改革路徑》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第2期。
[18]王天玉：《職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的權(quán)利構(gòu)造》，《法學(xué)》，2021年第8期。
[19]林嘉：《社會(huì)保險(xiǎn)基金追償權(quán)研究》，《法學(xué)評(píng)論》，2018年第1期。
[20]應(yīng)亞珍、郝春鵬主編：《中國(guó)醫(yī)療保障基金監(jiān)督管理發(fā)展報(bào)告（2023-2024）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2024年，第84頁(yè)。
[21]熊偉、張榮芳：《財(cái)政補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)的法學(xué)透析：以二元分立為視角》，《法學(xué)研究》，2016年第1期。
[22]孫淑云：《〈醫(yī)療保障法〉之立法定位及體系建構(gòu)的邏輯理路》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2023年第5期。
[23]婁宇：《“醫(yī)療保障法”的定位是功能整合法和職能協(xié)助法》，《中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)》，2021年第9期。
[24]M. Stolleis, Geschichte des Sozialrechts in Deutschland: Ein Grundriß, Karlsruhe: UTB Verlag, 2003, S. 160.
[27]蔡維音：《全民健保之給付法律關(guān)系析論》，臺(tái)北：元照?qǐng)D書(shū)出版有限責(zé)任公司，2014 年，第105頁(yè)。
責(zé) 編∕楊 柳 美 編∕周群英
Revision Points and Aspects of Social Insurance Law
Lou Yu
Abstract: China's Social Insurance Law has obvious phased characteristics. With the deepening reform of medical insurance, pension insurance and other aspects in China, some of the systems established by this law are no longer suitable for the actual situation of social insurance, mainly due to the unreasonable internal institutional structure and poor external institutional coordination, there are few clauses on rights, responsibilities and obligations and the procedural provisions need to be improved. In the future, based on the positioning of the administrative management law and promotion law in the field of social insurance, modifications should be made in eight key points: the merger and establishment of insurance types, the handling of major illness insurance, the participation and payment of flexible employee and new forms of employee, the promotion of long-term participation and payment, the setting of personal accounts for medical insurance, the advance payment of medical insurance and work-related injury insurance funds, the adjustment of the structure of unemployment insurance and work-related injury insurance benefits, and the clarification of the jurisdiction of social insurance disputes. At the same time, the legal liability clauses should be strengthened, and the connection with other laws should be optimized.
Keywords: Social Insurance Law, social security legal system, national social security, management law, promotion law
