摘 要:近年來，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和普及，治理中使用數(shù)字技術(shù)的場景日益增多，使得政府的管理效能大幅提升，為公共服務提供了極大便利，也使得形式主義獲得了“新動能”和“新載體”，變得更為復雜和隱蔽。持續(xù)整治形式主義，切實提升基層減負獲得感，要建立長效機制。一是要以人民滿意為重心優(yōu)化完善基層干部考核體系，二是要以鼓勵實干為導向優(yōu)化基層督導檢查機制，三是要以雙向互動牢固樹立基層意識，四是要以權(quán)責平衡原則梳理規(guī)范屬地管理。
關(guān)鍵詞:數(shù)字賦能 形式主義 基層治理 基層減負
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
近年來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層減負問題，為基層干部創(chuàng)造良好的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，切實推動基層治理效能的提升。盡管基層減負不斷取得進展，基層負擔也有所減輕，但是基層負擔反彈的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)了“越減越負”的現(xiàn)象，這使得基層干部一定程度上缺乏減負的獲得感，或者獲得感不夠穩(wěn)定。習近平總書記今年3月在湖南考察、4月在重慶考察時都特別了解了基層減負問題，強調(diào)要整治形式主義，切中了當前基層減負的要害。
數(shù)字技術(shù)下基層形式主義的新表現(xiàn)值得警惕
近些年來，黨中央持續(xù)推動基層減負，在不斷產(chǎn)生成效的同時，基層負擔也表現(xiàn)出一定的頑固性。一方面，在取得階段性減負進展之后，基層負擔可能會反彈；另一方面，表面上看，基層負擔的事項有所減少，但是形式主義帶來的負擔一定程度上增加，妨害了基層工作取得實效。由于一些地方基層形式主義在整治后的反彈，基層干部缺乏減負的獲得感，基層干事創(chuàng)業(yè)的氛圍還不夠濃厚。
近年來，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和普及，治理中使用數(shù)字技術(shù)的場景日益增多。政務電子化、網(wǎng)絡化和智能化已經(jīng)成為提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。數(shù)字技術(shù)的大量應用，使得政府的管理效能大幅提升，也為公共服務提供了極大便利。但與此同時，網(wǎng)絡和數(shù)字技術(shù)的發(fā)展及其在政務中的應用，也使得形式主義獲得了“新動能”和“新載體”，變得更為復雜和隱蔽，也使得整治基層形式主義本身易落入形式主義窠臼而難以產(chǎn)生實效。
當前，一些地方政府熱衷于通過網(wǎng)絡、智能手機來便利工作流程。上級部門只要開發(fā)一個程序，就可以隨時調(diào)動基層部門來完成相應的任務。這些數(shù)字平臺對于提升政務效能和治理能力現(xiàn)代化起到了非常大的推動作用，但同時，這些數(shù)字平臺對于基層工作也造成了一定的負擔。有些地方的數(shù)字政府建設缺乏統(tǒng)籌，設立的數(shù)字平臺數(shù)量繁多，很多數(shù)據(jù)都需要重復填報。尤其是，平臺本身也往往很復雜、易用性差。一些數(shù)字平臺的設立主要是為了上級部門便于調(diào)動基層、便于考核督查，要求基層填報信息和各種數(shù)據(jù)，其中不少要求脫離了基層實際，也缺乏實際意義，存在形式主義問題。
近些年的基層工作中，各類政務軟件的打卡簽到、上傳日志等任務日益繁多，各種工作微信群紛紛設立，工作通知發(fā)布更為頻密。這些要求占據(jù)基層工作人員大量時間與精力，導致不少基層干部缺乏下基層深入一線的時間，出現(xiàn)了“身在基層卻沒有時間下基層”的奇怪現(xiàn)象。經(jīng)過持續(xù)的整治，飽受基層干部詬病的政府軟件打卡、公眾號點贊轉(zhuǎn)發(fā)、網(wǎng)絡評比等形式主義做法有所收斂和減少，但并未完全銷聲匿跡，仍然在較大范圍內(nèi)存在。部分部門甚至在調(diào)度基層工作時不發(fā)正式通知，而是通過微信群或私下通知，以便在明面上減少工作量。
“痕跡主義”也是整治基層形式主義的重點。但在一些地方帶來的后果是開始由“重留痕”化為“重真實留痕”。過去，很多工作“留痕”要求上報本人在工作現(xiàn)場的照片，于是一些干部拍完照一哄而散，一些干部一次帶幾套衣服擺拍，一些干部為了留痕做重復工作影響了正常工作進度。為了解決這些問題，部分地方和部門想盡辦法保證照片真實性，采用水印相機、釘釘定位、群位置共享等方式督導干部落實工作的時間、地點。這些新興的教條的考核方式不僅影響了基層工作的靈活性和成效，還一定程度上加大了“留痕”力度，讓基層干部花費更大的精力反復證明其工作過程，事倍功半。
數(shù)字賦能本來應該使基層治理更加便捷高效，但形式主義也借助于數(shù)字技術(shù)而更加隱蔽，具有一定的頑固性，加重了基層負擔，增加了基層減負的難度，應該引起充分警惕。
基層形式主義頑固性的產(chǎn)生邏輯
一些基層干部尤其是一些主要負責人存在政績觀偏差和功利主義思維
一方面，形式主義作風來源于“唯上主義”政績觀偏差。注重政績，是從政者的正常思維。但是有些基層干部首先謀求的不是讓基層群眾滿意、為基層謀實事的政績，而是謀求讓上級看得見的、虛假的政績，因為這會使得他們在上級部門組織的考核中獲得更好的政績表現(xiàn)，增加晉升的機會。有的基層干部對于上級部門下達和布置的任務，往往一股腦照單全收，絲毫不考慮這些工作如何創(chuàng)造性地開展，也不考慮所在基層的特殊性。所以他們往往不會為基層負擔過重發(fā)聲，甚至很有可能默許形式主義的存在，以應對來自上級的層層壓力。有些基層干部思想上對基層減負沒有真正重視起來，帶著完成要求的心理來執(zhí)行這項決定。這就導致當上級部門對基層減負抓得緊的時候，基層減負的效果就會明顯一些，當過一段時間提及較少的時候，基層形式主義和基層負擔又開始慢慢回升。
另一方面，過度“留痕”背后是功利主義思維作祟。適度的、合理的“留痕”是必要的。建立健全檔案這種留痕，對于留存工作資料，便利以后繼續(xù)開展工作，都是十分必要的。而過度留痕，實際上就已經(jīng)淪為形式主義，表面上看起來是為了負責，但實際上往往只是為了表明自己已經(jīng)完成任務。這種過度留痕，有時已經(jīng)不僅是“把‘痕跡’等同于‘成績’”，甚至是為了避責。各項工作在開展前，不是想著如何做好，而是如何可以免責，讓自己置身事外；而各項工作開展以后，著急地拍照發(fā)群里，目的經(jīng)常也是為了免責，至于真干假干并不重要。例如，環(huán)境整治工作是形式主義高發(fā)區(qū)，以至于此項工作在一些基層群眾看來，成為部分基層政府領導嘩眾取寵、博取眼球的一種手段。
基層形式主義與權(quán)責不匹配、對上對下責任失衡有密切的關(guān)系
一方面，縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)下基層的權(quán)責、權(quán)能一定程度上不相匹配。這些年，我們強調(diào)了加強基層治理效能，要向基層賦權(quán)、賦能。但實踐中往往存在權(quán)和能還沒有賦或者還賦得不夠，而責任卻已經(jīng)壓到基層的現(xiàn)象。我國實行的是縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，上級所布置的任務基層要予以完成。由于國家治理的復雜性、艱巨性，基層治理需要面對的挑戰(zhàn)、需要對接的任務仍然繁重，這就使得基層要承擔的責任具有相當大的擴展性。同時，上級政府和部門的考核壓力會向基層傳導。以前，很多業(yè)務領域是垂直管理的，雖然限制了基層的權(quán)能但同時也限制了基層需要承擔的責任。而現(xiàn)在推行屬地化管理，使得基層政府的權(quán)責范圍大大擴展，而治理資源卻沒有相應地賦予基層。所以，基層以形式主義應付上級主管部門和下派任務，固然有部分干部常見的敷衍懶政傾向這個因素，但在當前形勢下權(quán)責、權(quán)能不匹配，無力實打?qū)嵉赝瓿上屡傻娜蝿者@個因素也不容忽視。有的工作盲目安排，缺乏統(tǒng)籌、貪大求全，基層執(zhí)行的時候，就靠敷衍塞責甚至投機取巧來完成任務。這也是導致基層形式主義的原因之一。
另一方面，對上對下責任認識不清。當前，一些基層干部認為，只要應付好上級，就“萬事大吉”。但上級的要求在層層通知傳達過程中出現(xiàn)任務不斷增加、考核標準不斷提高的現(xiàn)象。上面抓什么工作，基層就會對此項工作層層加碼、逐級施壓，還會存在對工作過度解讀、擴面安排的情況。這樣，在安排部署一些新工作、提出一些新要求時，不自覺就會出現(xiàn)發(fā)文多、考核細、調(diào)度多的形式主義。導致基層干部疲于應付，投在干事創(chuàng)業(yè)上的時間和精力大大減少。
在明確提出基層減負后，部分基層單位開展工作變得畏手畏腳，但為了保證上級安排工作不掉隊，開始通過“變換說辭”變相開展之前的工作。工作調(diào)度會變成問題商討會，落后檢討變成重點突破，成績落后的工作依然要檢討表態(tài)或接受上級約談，還是沒有拋開對工作的考核打分。一些村干部每天在開不完的會中來回穿梭，沒有時間處理村務。以前隨意轉(zhuǎn)發(fā)上級文件并硬性要求基層機械執(zhí)行的情況少了，但是通過微信群、政務軟件傳遞通知要求的數(shù)字化工作壓力傳導更常見了。所以就出現(xiàn)了“一邊整治舊的形式主義，一邊又再出現(xiàn)新的形式主義”。
建立整治形式主義為基層減負的長效機制
習近平總書記強調(diào)“持續(xù)深化整治形式主義為基層減負”，提出了建立長效減負機制的任務要求。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視解決形式主義突出問題為基層減負。在黨中央有力推動下，地方紛紛召開基層減負工作會議，傳達關(guān)于整治形式主義為基層減負的批示要求，研究落實工作。為此，許多地方專門成立基層減負專項工作機制辦公室，著力推進減負工作。
當前，需要建立起整治形式主義為基層減負的長效機制、常態(tài)化機制，定期或不定期地檢查督導基層減負的實效，讓基層真切感受到減負的獲得感。這就需要圍繞常態(tài)化減負進行部署，進一步摸清長期懸而未決的實踐梗阻，對存在的突出問題進行重點督促整改落實；同時暢通基層減負問題反饋渠道，把一線基層公務人員對減負工作落實的評價作為檢驗基層減負成效的重要部分。
以人民滿意為重心優(yōu)化完善基層干部考核體系
改變基層形式主義，基層干部樹立正確的政績觀是一個前提，但更根本的還是要優(yōu)化完善干部考核體系。畢竟，考核成績是干部晉升的命脈。盡管我們常說“金杯銀杯不如老百姓的口碑，金獎銀獎不如老百姓的夸獎”，但在晉升需求和考核壓力之下，基層干部還是會選擇依靠數(shù)據(jù)和指標去求得好的考核結(jié)果，為可能的晉升積累資本。尤其是，當考核機制與基層社會實際不匹配時，考核式治理會出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，進而引致形形色色的形式主義。所以，在考核中，要增加基層群眾的評價環(huán)節(jié)，并賦予相當?shù)臋?quán)重，把“老百姓的口碑”內(nèi)嵌入干部考核體系之中。
針對形式主義的“留痕”或“過度留痕”的現(xiàn)象，應該更多地依靠群眾的反饋去判斷一項工作是否得到好的落實。在辦理群眾利益相關(guān)的事項中，要求“留痕”的目的應該是保證責任落實，但是如果僅僅停留在“留痕”上，甚至只查看其“留痕”而不考察其實際效果，那反而是不負責任的。如果因為形式主義的過度留痕妨礙了責任事項的及時有效處理，那就更不應當。所以，上級部門應該多到基層去了解“群眾滿不滿意”，通過一種有效的民意反饋機制，而非在政府部門形成閉鎖的內(nèi)部反饋循環(huán)，才能使基層真正把精力放在讓群眾滿意上面。
以鼓勵實干為導向優(yōu)化基層督導檢查機制
杜絕形式主義首先要從頂層設計開始優(yōu)化，基層督導檢查機制應該突出實干導向，并給予基層更多的靈活性和自主性，嚴格限制各類督導考核、會議等，減輕各類督導的壓力和負擔，保障基層單位聚焦主責主業(yè)。
在完善問責機制時，應注意突出基層的特殊性和差異性。問責過多、過于嚴厲，不僅不能督促基層干部求真務實，反而會打擊他們的積極性。從上級部門來講，要深切地了解基層工作“上面千條線，下面一根針”這一實情，在向基層布置下達任務，尤其是在布置考核檢查任務時對基層多加體恤；抓住核心任務、核心指標，盡量減少形式化的、不切實際的任務和指標。
針對基層數(shù)字形式主義的新情勢，更要對各級政府部門辦公平臺進行監(jiān)測，比如通知要求頻率、會議頻率、發(fā)文內(nèi)容等，從根本上掌握基層減負的實效；對各類聊天軟件的工作群進行定期清理，杜絕基層常態(tài)化“5+2”“白+黑”。
以雙向互動牢固樹立基層意識
增強整治形式主義為基層減負的自覺性，僅僅靠上級分管部門是遠遠不夠的，因為他們往往會站在自己的角度看問題，希望自己部門的任務更受到基層的重視，在基層落實得更好更快。如果督導檢查演化成調(diào)動基層忙得團團轉(zhuǎn)，那只會滋長基層的避責躺平之風。這就需要通過機制設計使上級部門牢固樹立基層意識，也就是急基層之所急、供基層之所需的意識。
近年來，組織部門很重視基層工作人員的選調(diào)，很多選調(diào)生都有基層工作的經(jīng)驗，但是也有不少上級部門的工作人員缺乏基層工作經(jīng)驗，對基層工作缺乏了解。這就導致他們對基層進行調(diào)度和下發(fā)任務時不顧基層實際，對基層減負缺乏切身感受。選用提拔各級領導人員應強調(diào)有基層鎮(zhèn)街工作經(jīng)驗，了解基層的實際情況，而且只有在基層鎮(zhèn)街工作過、下過鄉(xiāng)、入過戶，才能叫基層經(jīng)驗，坐在辦公室統(tǒng)計表格是不行的。只有真正在基層工作過，才能體會到基層工作的難處，才能在下發(fā)任務的時候“接地氣”。
對此，有必要建立基層與上級部門的雙向交流機制。基層的工作人員可以定期借調(diào)到上級部門，了解上級部門的運作程序及其與更上級部門的對接關(guān)系，更重要的是上級部門工作人員要定期到基層鍛煉，切實了解基層工作的特點和基層工作人員的辛苦。比如，在安排檢查時，上級部門完全可以相互溝通協(xié)調(diào)，可以安排在同一時間下基層，一查多檢，效率更高，而不是碎片化、隨意化檢查，讓基層一直忙于迎檢?；鶎邮菄抑卫淼幕?，基層工作人員處于社會治理的第一線，上級部門應該盡可能多給予其保障，少增加其負擔。
以權(quán)責平衡原則梳理規(guī)范屬地管理
今年4月22日下午，在重慶考察的習近平總書記來到九龍坡區(qū)謝家灣街道民主村社區(qū)，詳細了解近年來社區(qū)減負效果，并為基層減負指明關(guān)鍵方法：“為基層減負要明確權(quán)責，不能什么事都壓給基層，基層該承擔哪些工作，要把職責事項搞清楚。”
屬地管理看起來是向基層賦權(quán)，但是在基層面臨繁重的治理和發(fā)展任務的情況下，不加篩選地借著向基層賦權(quán)的名義把專門的管理職能推給基層，既不利于這些管理職能的發(fā)揮，又加重了基層的負擔。如果在賦權(quán)的同時把相關(guān)的人財物同時向基層轉(zhuǎn)移還好，如果不能實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)移或者轉(zhuǎn)移得不夠，那么基層要行使下放的職權(quán)自然力不從心，疲于應付。
近年有些地方推行的“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”的實踐是很有價值的，不過在現(xiàn)實中，要落實這一機制并不容易。所以，基層減負一定要以權(quán)責平衡原則為出發(fā)點，充分考慮到基層的實際，全面梳理屬地管理的范圍，規(guī)范屬地管理的權(quán)責分配、資源分配，優(yōu)化完善基層權(quán)責體系。這樣才能切實杜絕基層“看得見、管不著”“管不著、還擔責”的現(xiàn)象，不給基層增添不合理的負擔，讓基層能夠輕裝上陣，集中精力完成基層治理與發(fā)展的緊迫任務。
參考文獻略
【本文作者為山東大學當代社會主義研究所研究員、山東大學政治學與公共管理學院教授】
責編：董惠敏／美編：王嘉騏