作者：南開大學金融發(fā)展研究院院長、教授、博導 田利輝
黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“探索實行國家宏觀資產負債表管理。”國家宏觀資產負債表涵蓋政府、居民、企業(yè)、金融機構等機構部門的資產負債信息，是國家“家底”情況的會計報表，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具。實行國家宏觀資產負債表管理，能夠更加明晰國家資產組成以及國家經濟健康狀況，評估風險來源和沖擊強度，為制定政策方針提供基本依據。
國家宏觀資產負債表的構成
經濟治理的前提是明晰經濟狀況。GDP衡量的是國內經濟增長和變化，投資、消費、出口這“三駕馬車”實際上是微觀主體行為的結果，是研究宏觀經濟運行的核心指標。微觀主體的行為帶來國內財富的變化，反映的是流量。故而，以GDP為中心的國民經濟核算還不足以全面反映一個國家的宏觀經濟運行情況。要想真正把握宏觀經濟運行的規(guī)律和新特征，需要編制、剖析和管理國家宏觀資產負債表。
國家宏觀資產負債表是綜合反映一個國家在特定時間點上擁有的資產和負債的總量及其結構的統(tǒng)計表，是國家在某一時點上的財務狀況報表。編制國家宏觀資產負債表是全面了解我國資產負債總量與結構、研究資產負債部門分布與變化的重要依據，為我國“摸清家底”提供參考，對宏觀管理十分重要。
國家宏觀資產負債表不是一張單一的報表，而是一個橫向分部門、縱向分層級，以及相關補充報表和注釋組成的報表體系。橫向上，國家宏觀資產負債表是由不同經濟部門的資產負債表匯總而成的，涵蓋了政府、住戶、企業(yè)、金融機構等部門的資產與負債規(guī)模和結構?？v向上，宏觀資產負債表既可以是一個國家整體的資產負債表，也可以是某一省、自治區(qū)、直轄市，或某一地級市、縣（區(qū)）的資產負債表。從某一角度、某一范圍對國家經濟狀況進行分析的報表，比如主權資產負債表、對外資產負債表等，也都屬于國家宏觀資產負債表的范疇。
國家宏觀資產負債表是國家財務狀況階段性的靜態(tài)體現(xiàn)，能夠反映有關主體在某一特定日期所擁有或控制的經濟資源、所承擔的現(xiàn)時義務和所有者對凈資產的要求權。其功用除了摸清家底、內部治理、防范風險、明晰方向外，也可讓人們在短時間內了解國家或相關部門及區(qū)域的實力狀況。
利用“資產=負債+所有者權益”的會計平衡原則，該表將合乎會計原則的資產、負債、股東權益交易科目分為“資產”和“負債及股東權益”兩大區(qū)塊，在經過分錄、轉賬、分類賬、試算、調整等會計程序后，以特定日期的靜態(tài)企業(yè)情況為基準，濃縮成一張報表。
國家宏觀資產負債表的資產部分反映了國家在某一特定日期所擁有的經濟資源，這些資源預期能夠為國家?guī)砦磥淼慕洕?。國家宏觀資產負債表的資產核算范圍涵蓋境內的幾乎全部資產，包括金融資產、不動產、道路橋梁、礦產資源，甚至是人力資本等，核算范圍遠超出微觀經濟體。資產有多種分類方式，如可分為有形資產和無形資產、流動資產和非流動資產、金融資產和非金融資產。國家宏觀資產負債表一般包括金融資產和非金融資產。對于國家等宏觀會計主體來說，金融資產指各經濟部門、經濟主體之間交易產生的資產，包括存款等貨幣資金、應收款項、貸款、股權投資、債權投資等；非金融資產只包括與經濟交易無關可以獨立存在的實物資產，如存貨、固定資產、建筑物，以及無形資產如專利權、采礦權等。
國家宏觀資產負債表的負債部分反映了有關主體在某一特定日期所擁有的債務。負債也有多種分類方法，最常見的是按照需要歸還的時間要求，分為流動負債和長期負債，流動負債一般用于滿足短期的流動資金需求，長期負債一般用于長期投資及固定資產更新等。按照債權人的身份和特征，可以分為對國家(政府)的負債，如應交稅費；對金融機構和投資者的負債，如短期借款和應付債券；對企業(yè)員工的負債，如應付薪酬；對外國政府或國際組織的負債，等等。還可以按照債務人的身份和特征進行分類，例如國債、地方債、企業(yè)債、商業(yè)往來、民間借貸等。以政府資產負債表為例，其在包括現(xiàn)實負債和直接負債的同時，還包括隱性負債和間接負債。從政府的角度來看，負債更多強調的是政府的“義務”，這就需要經濟資源來保障支付。也就是說，政府的負債是政府需要履行的責任。
宏觀資產負債表需要切實反映國民經濟核算體系（SNA）中的資產負債，報告國民經濟總體、地區(qū)或部門在一定時點上擁有各類資產和凈值的狀況。宏觀資產負債核算是以國民經濟總體或一定區(qū)域或機構部門為核算主體，以其擁有的經濟資產存量及其變化為對象的核算客體，綜合反映其經濟運行的結果及經濟實力。這可以明晰國民經濟運行的起點和終結的存量規(guī)模與結構，進而與國內生產總值核算、投入產出核算、資金流量核算、國際收支核算等流量核算一起，反映社會再生產過程中的生產、分配、消費、積累，以及這些活動對國民資產的影響。這對于制定經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、宏觀調控政策，以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。
國家宏觀資產負債表是國家經濟治理的基石，是供給側結構性改革的依據，是高質量發(fā)展的抓手
編制和管理好國家宏觀資產負債表，可以有效防范房地產、地方政府債務、地方金融機構等重點領域風險問題。
助力防范房地產領域風險。房地產是國民經濟的支柱行業(yè)，事關經濟穩(wěn)定、民生就業(yè)和金融風險等問題。房地產需要穩(wěn)定發(fā)展，但是確實不應出現(xiàn)價格飆升，進而影響民生發(fā)展，甚至形成泡沫經濟。房地產問題的應對和解決需要因城施策、精準施策、一城一策。這就需要明確各個城市、各個地方的賬本子，房地產存量和未完成增量、明晰土地價值和使用情況、居民財富構成和機構資產狀況等。僅進行某地的國內經濟核算的匯報，難以讓國家明了地方房地產政策是否正確、精準和有效。故而，我國需要編制宏觀資產負債表，開展各地的宏觀資產負債分析，進而評價、監(jiān)督和推動各地施行特色化房地產政策，實現(xiàn)差異化發(fā)展。
有序應對“地方債”問題。“地方債”是有財政收入的地方政府及地方公共機構發(fā)行的債券，需要地方政府根據信用原則來還本付息。我國的地方債是作為地方政府籌措財政收入的一種形式而發(fā)行的，其收入列入地方政府預算，由地方政府安排調度。鑒于地方債為地方發(fā)展籌資融資的定位，倘若沒有存量的基礎和約束，則容易造成各地爭相發(fā)行債券的局面。同時，地方債是由政府信用背書，這意味著起決定性作用的市場往往會對地方債照單全收，而難以實現(xiàn)市場化的遴選甄別和優(yōu)化配置。這會導致我國地方債務高企，形成影響可持續(xù)發(fā)展的風險。
如果出現(xiàn)政府信用的市場失靈問題，往往要依靠行政手段來約束地方債的發(fā)行和籌措。地方債的發(fā)行限制不應是各地總量規(guī)模上的限制，而應該根據各地政府所管轄的實際資產進行比例上的約束。比例的約束也不應該絕對化，而需要根據能否按時還本付息的現(xiàn)金流管理能力來進行地方債發(fā)行與否的決策管理。能否按時還本付息，是負債所形成的資產能否形成現(xiàn)金流和形成現(xiàn)金流的規(guī)模所決定的。然而，地方GDP的核算難以反映各地負債所形成資產的現(xiàn)金流產生能力。我們需要編制宏觀資產負債表，明確各地的資產規(guī)模和資產質量，從而有效地實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的地方債管理工作。
更好防范地方金融系統(tǒng)風險。多數(shù)中小金融機構的實際控制人、經營區(qū)域和客戶往往是地域性的，其風險也往往局限在某些地方。這就是說，中小金融機構往往具有地方屬性，需要地方政府在中央有關部門領導下開展中小金融機構風險防范和化解。這需要明確地方的經濟實力。經濟實力不是每年的GDP表現(xiàn)，而是長期的財富積累。也就是說，只有編制各地的宏觀資產負債表，才能更好了解各地的經濟現(xiàn)狀，進而有效防范系統(tǒng)性金融風險。同時，宏觀資產負債表能夠清晰地報告金融資產和非金融資產的細目規(guī)模，進而可以更好地了解各地金融化問題，推動金融服務實體經濟。
此外，編制國家宏觀資產負債表能夠明確反映我國經濟資產總量，也能夠從中知悉國家對外的債權和債務。這有助于準確把握國家經濟的健康狀況。在發(fā)生國際經濟危機沖擊之時，能夠更好進行應對和化解。
實行國家宏觀資產負債表管理的預期成效
深化供給側結構性改革。推進中國式現(xiàn)代化需要深化供給側結構性改革，開展國家資產債務表管理工作是深化供給側結構性改革的必由之路。供給側改革是結構性改革，目的在于實現(xiàn)要素的最優(yōu)配置，需要用增量改革促存量調整，在增加投資過程中優(yōu)化投資結構、產業(yè)結構，進而開源疏流提升經濟增長的質量和數(shù)量。供給側結構性改革是資產端改革，目的在于矯正要素配置扭曲，將負債和所有者權益組成的資產優(yōu)化配置，通過調整實現(xiàn)發(fā)展，在調整資產結構的過程中提升效率，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。有效地推動供給側結構性改革亟需明確供給側的狀況、我國分布在各地的國家資產情況，以及廣義政府、企業(yè)、金融機構和居民各部門資產的結構。只有了解國家宏觀資產情況，才能明晰供給側狀況，進而深化供給側改革。
就供給側發(fā)展而言，隨著老齡化社會的到來，我國需要明確各地的設施設備及各處各部門資產和負債情形，才能夠更好地開展退休調整和養(yǎng)老工作，落實好尊老愛老服務。同時，也可以根據發(fā)展需要和經濟承受能力，有效鼓勵獎勵生育，從而實現(xiàn)中國勞動力的可持續(xù)發(fā)展。
供給側結構性改革不僅是勞動力要素的變化和優(yōu)化，而且是資本要素的壯大和配置。土地是重要的資本要素。我國房地產、農村土地等改革如何推進，不僅需要土地的區(qū)位和用途的規(guī)劃，更加需要明確土地的價值和權屬分布。而且，資本的發(fā)展需要金融的力量。金融資產的現(xiàn)有存量和分布結構也是重要的基礎性信息。宏觀資產負債表能夠相對清晰地反映各部門各地方的地產、房產和金融資產，這也是供給側資本要素改革的重要基礎。
面對新一輪科技革命和產業(yè)變革，我國需要乘勢趕上，讓“中國制造”發(fā)展成為“中國智造”和“中國創(chuàng)造”。這意味著，供給側結構性改革不僅要強調資本、勞動力的必要性，更要強調創(chuàng)新創(chuàng)造的重要性。創(chuàng)新創(chuàng)造的關鍵是人才。人力資本是不少國家開展宏觀資產負債表管理的重要內容。國家宏觀資產負債報表工作會在探索實行中不斷推進，逐步納入人力資本的編制和管理，進而推動我國從“人口紅利”發(fā)展為“人才紅利”。
在供給側結構性改革不斷深化的同時，我國亟需理順央地經濟關系，開展財稅改革。然而，全國各地情況各有特色，經濟發(fā)展階段存在著顯著差異。這意味著，我國國稅、地稅和轉移支付不能進行簡單的比例切分，而應根據各地所支配的資產和負債情況進行中央和地方之間的財政分配。編制和管理國家宏觀資產負債表是我國財稅改革的重要基礎。
推進我國經濟社會高質量發(fā)展。當前我國經濟已進入高質量發(fā)展階段，高質量發(fā)展需要經濟結構的優(yōu)化、資源效率的提升，需要把增量結構調整和存量結構調整有機結合起來。這意味著，需要明晰我國的資產存量情況和需要管理宏觀資產負債表。
高質量發(fā)展不僅需要把實施擴大內需戰(zhàn)略同深化供給側結構性改革有機結合起來，而且需要完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，推進經濟質的有效提升和量的合理增長。高質量發(fā)展有助于解決我國經濟發(fā)展不充分不平衡的問題。經濟增長不充分往往是存在卡點堵點，這需要統(tǒng)計核算生產要素、生產部門或者生產區(qū)域現(xiàn)有狀況和發(fā)展問題，找到卡點堵點所在。經濟增長不平衡需要區(qū)域之間和部門之間進行存量和增量的比較，找到協(xié)調發(fā)展和融合發(fā)展的路徑。這兩項工作都需要宏觀資產負債表的編制和管理。
高質量發(fā)展是突破式、跨越式和前沿式的發(fā)展，需要大力發(fā)展新質生產力。探索實行國家宏觀資產負債表管理可促進各類先進生產要素向發(fā)展新質生產力集聚，大幅提升全要素生產率。宏觀資產負債表可以揭示經濟總體和各機構部門的資產配置情況，為優(yōu)化資源配置提供重要的基礎信息，促進資本和勞動等生產要素向新質生產力領域流動。新質生產力發(fā)展需要政策支持。宏觀資產負債表為政府提供了一個全面的工具，用以評估和制定經濟政策，確保政策的科學性和有效性，推動培育和支持新質生產力的發(fā)展。
高質量發(fā)展是協(xié)調、融合和和諧發(fā)展，需要我們推進普惠事業(yè)，實現(xiàn)共同富裕。宏觀資產負債表能夠幫助政府全面把握國家經濟狀況，為政策制定提供依據，這有助于推動經濟的穩(wěn)定增長，為實現(xiàn)普惠發(fā)展和共同富裕打下堅實基礎。特別是通過宏觀資產負債表的管理，可以加強對地方政府債務的監(jiān)管，控制地方債務的無序擴張，這對于維護經濟安全和穩(wěn)定，推進共同富裕具有重要意義。宏觀資產負債表也是實現(xiàn)科學宏觀調控的重要工具，有助于政府更好地進行逆周期調節(jié)，保持經濟平穩(wěn)健康發(fā)展，這是實現(xiàn)共同富裕的關鍵條件。而且，宏觀資產負債表的管理有助于優(yōu)化社會資源配置，提高金融服務的普及性和可得性，特別是小微企業(yè)、“三農”等重點領域，有助于實現(xiàn)普惠發(fā)展。宏觀資產負債表的管理和政策引導也有望促進金融資源向農村地區(qū)傾斜，支持鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和基礎設施建設，這是實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。此外，宏觀資產負債表為多部門政策協(xié)同提供了重要依據，通過加強組織協(xié)調和政策引導，可以更有效地推進普惠金融和共同富裕的目標。
高質量發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展，需要愛護環(huán)境，推動綠色低碳發(fā)展。中國碳達峰、碳減排承諾的落實需要經濟整體結構的優(yōu)化和資源效率的提升，需要通過宏觀資產負債表來明晰國家和各地各部門的資產和負債狀況。實際上，宏觀資產負債表的管理是國家綠色發(fā)展體系構建的重要基礎。只有明晰資產負債存量情況，才能有效地提供低成本資金支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保和碳減排技術等重點領域的發(fā)展。在國際層面上，宏觀資產負債表的管理有助于展示一個國家對環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的承諾，促進國際社會對我國經濟的信心，加強綠色金融領域的國際交流與合作。
實行國家宏觀資產負債表管理的原則和重點
實行國家宏觀資產負債表管理工作，應堅持準確、漸進和特色的原則，工作重點應主要放在采樣先行、行政統(tǒng)籌、中國適用和管理推行四個方面。同時，在制定國家宏觀資產負債表時，應高度重視報表編制的高質量和報表使用的有效性，切實發(fā)揮其推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極作用。
? 編制國家宏觀資產負債表應堅持真實準確與審慎核算相統(tǒng)一、整體推進與分步實施相結合、國際標準與中國實際相協(xié)調的原則。
第一，編制國家宏觀資產負債表務求真實準確，否則可能誤導政府決策。故而，報表編制務必審慎，要按照可確認、可計量、可交易、可核實的原則進行核算，確保數(shù)據的真實性和準確性。需明確資產負債表應包含的科目及其定義，如文物資產、國防資產、地下資源等是否納入資產范疇，以及如何納入，負債方面尤其是或有負債的認定。宏觀經濟管理部門需加強對全國和地方資產負債表的研究，注重資產負債表流量指標與存量指標的銜接，為宏觀經濟運行的監(jiān)測、預警及決策提供參考。
第二，國家宏觀資產負債表編制工作需要整體推進，形成系統(tǒng)性工作體系，建立系統(tǒng)全面的資產負債統(tǒng)計數(shù)據庫，提高資產負債表編制的時效性，并構建國家宏觀資產負債表編制的理論體系。需要注意的是，編制具體工作是一個漸進的過程?？梢詫A資料狀況好、核算方法成熟的項目先行核算，對核算方法不夠完善、基礎數(shù)據較難以支撐的項目，待條件成熟后再逐步納入核算范圍。工作也可先從遴選三、四個區(qū)域進行試驗式編制，然后再逐步推廣到全國。
第三，國家宏觀資產負債表編制工作可參考國際標準和經驗，在參考中完善。編制工作應當結合中國的實際情況進行應有的調整，確保資產負債表的適用性和有效性，基于中國國情構建具有中國特色的國家宏觀資產負債表編制和管理體系。
? 探索實行國家宏觀資產負債表管理需要著重把握從采樣到總體、從研究到行政、從國際經驗到中國特色、從報表編制到資產管理四個方面。
第一，我國歷史上尚未實行過國家資產負債報表管理，但是正如前文所述，國家宏觀資產負債表內容豐富、體系龐大，是多個部門和各個地區(qū)報表的綜合和整合。故而，在報表編制和管理工作中，不妨在東部、中部、西部和東北地區(qū)遴選四個樣本省市先行采樣，開展試驗性的編制工作。在此過程中，開展評審評判，直至相關工作得以相對完善，然后再向全國推廣，進行總體的編制工作。
第二，國家宏觀資產負債表的編制需要深入研究，但是要適時從研究部門轉到行政部門予以推進。研究部門可以提出國家宏觀資產負債表的理論、框架和工作建言，但是行政部門需要及時介入，推動這一工作的按時落實，確保數(shù)據收集整理的真實和全面。國家宏觀資產負債表的管理工作更應該由有關行政部門擔綱領責，確保工作得到有效落實。
第三，國家宏觀資產負債表的編制和管理工作應認真借鑒國際經驗，但是務必要與中國國情相結合，形成適用中國實際的國際資產負債表編制和管理方案。實際上，有關研究工作應該從考察、梳理和綜合各國國家宏觀資產負債表編制和管理工作入手，然后開展相關的研究和研討，并結合中國國情，提出中國國家宏觀資產負債表管理方案。國家宏觀資產負債表的行政管理應在黨的領導下基于國家治理現(xiàn)代化的設計藍圖予以及時地推進和施行。
第四，國家宏觀資產負債表的編制需要各方面各領域的投入，故而應當在真實準確的基礎上和高質量編制的前提下，予以全面有效的應用。我國相關部門可以據此開展立法工作，確保使用預期中高質量的國家宏觀資產負債表對各地域、各部門的資金、資產、資源進行優(yōu)化配置，對相關人員進行優(yōu)化調整，進而深入推進我國供給側結構性改革，推進中國式現(xiàn)代化。
【注：本文系國家社會科學基金重大項目“中國特色社會主義金融學的理論創(chuàng)新和實踐探索”(項目編號：17ZDA071)成果】
