摘 要:黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民。健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。”大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義，通過(guò)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展來(lái)高效配置資源是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，需要進(jìn)一步明晰大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵，洞悉大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律，科學(xué)合理制定促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的政策；樹(shù)立系統(tǒng)關(guān)聯(lián)理念，基于國(guó)家、城市群、都市圈等不同空間尺度，推進(jìn)大中小城市規(guī)模協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)和治理協(xié)同。
關(guān)鍵詞:大中小城市 城市群 一體化發(fā)展 協(xié)調(diào)發(fā)展
【中圖分類號(hào)】F29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局是黨的二十大確定的推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃確定的中國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路的重要內(nèi)涵。黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民。健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。”大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展之所以受到關(guān)注，不僅是由于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興離不開(kāi)具有競(jìng)爭(zhēng)力的城鎮(zhèn)體系的支撐，也是因?yàn)榇笾行〕鞘邪l(fā)展不協(xié)調(diào)會(huì)制約實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。城市間規(guī)模分布失調(diào)、專業(yè)化分工不足、治理協(xié)同缺失、高效的城市群和都市圈載體還未發(fā)育成熟，這樣的狀況容易降低資源配置效率。我國(guó)作為人口規(guī)模巨大和疆域廣闊的大國(guó)，通過(guò)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展來(lái)高效配置資源是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。
我國(guó)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)
人口向超大城市快速集聚和小城市發(fā)展乏力是世界上大多數(shù)國(guó)家在城鎮(zhèn)化過(guò)程中都會(huì)碰到的問(wèn)題。1960年全世界超過(guò)1000萬(wàn)人口的超大城市還只有3個(gè)，到了2010年就增加到23個(gè)[1]。超大城市人口爆炸式增長(zhǎng)引起了聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織，以及《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》《時(shí)代周刊》等國(guó)際媒體以及學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注[2]。學(xué)者及媒體普遍擔(dān)心這會(huì)導(dǎo)致城市體系的不協(xié)調(diào)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源分布不均甚至損害社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[3]。對(duì)此，已有一些文獻(xiàn)證實(shí)了大城市增長(zhǎng)更快和城市體系更加極化[4]，但另一些文獻(xiàn)則發(fā)現(xiàn)城市規(guī)模分布在總體上仍保持穩(wěn)定[5][6]。
從我國(guó)城市化實(shí)踐來(lái)看，由于擔(dān)心大中小城市發(fā)展差距的擴(kuò)大，很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)實(shí)行控制大城市規(guī)模和積極發(fā)展中小城市的城市化方針。一直到2001年“十五”計(jì)劃綱要開(kāi)始明確要“走符合我國(guó)國(guó)情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路”。我國(guó)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀到底是怎樣的呢？根據(jù)反映城市規(guī)模分布的城市位序-規(guī)模指數(shù)來(lái)看，自1950年以來(lái)我國(guó)城市規(guī)模不斷趨于均衡化，但自2000年左右以來(lái)開(kāi)始出現(xiàn)極化。更精確的數(shù)據(jù)分析顯示，該指數(shù)已經(jīng)小于1，即經(jīng)驗(yàn)上的平衡狀態(tài)，并逐漸遠(yuǎn)離1[7]。這樣的結(jié)果與當(dāng)前超大特大城市增長(zhǎng)迅速和小城市發(fā)展動(dòng)力不足的現(xiàn)實(shí)吻合。如果按照城區(qū)人口規(guī)模把城市分成大中小三類城市的話，新世紀(jì)以來(lái)的20多年里，大城市的人口和GDP總量增速要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中小城市。地價(jià)高企、交通擁堵等問(wèn)題在超大特大城市中愈演愈烈。為了應(yīng)對(duì)大城市病，超大特大城市紛紛在總體規(guī)劃中提出了建設(shè)新城的多中心空間戰(zhàn)略。例如，北京在市域內(nèi)部建設(shè)通州副中心城市，以此作為疏解非首都核心功能的手段之一。上海則在前期新城建設(shè)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)建設(shè)五大新城。
大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵
關(guān)于大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的討論多偏重于城市規(guī)模的不協(xié)調(diào)，即超大城市規(guī)模過(guò)大帶來(lái)城市病，而小城市規(guī)模過(guò)小導(dǎo)致發(fā)展不足。但規(guī)模不協(xié)調(diào)僅僅是表征，規(guī)模是以功能為支撐的，因而規(guī)模不協(xié)調(diào)背后是功能分工的失衡。功能均衡是以要素自由流動(dòng)為前提的，功能失衡反映的是體制障礙。與此同時(shí)，規(guī)模、功能、體制都必須在一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、運(yùn)行有序的高效空間體系內(nèi)才能有效落實(shí)。因而，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的第一個(gè)目標(biāo)內(nèi)涵應(yīng)該是規(guī)模協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)、治理協(xié)同和空間有序四位一體。
城市規(guī)模協(xié)調(diào)是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的重要前提
城市之間的規(guī)模關(guān)系即城市規(guī)模分布實(shí)際反映的是集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)的結(jié)果。集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)首先體現(xiàn)在個(gè)體城市規(guī)模上。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界都存在關(guān)于是以發(fā)展大城市為主還是以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主的爭(zhēng)論。前者注重集聚經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益，后者強(qiáng)調(diào)小城市的發(fā)展不足和大城市集聚不經(jīng)濟(jì)。但集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)的原理同樣適用于城市間關(guān)系，即城市規(guī)模分布的效用分析。過(guò)于集中的城市規(guī)模分布導(dǎo)致人口過(guò)于集中于大城市，在帶來(lái)集聚經(jīng)濟(jì)效益同時(shí)，也帶來(lái)交通、社會(huì)、環(huán)境問(wèn)題，影響人們的身心健康和幸福感，進(jìn)一步也會(huì)損害大城市自身經(jīng)濟(jì)效率；小城市則由于資源不足而發(fā)展受限。而人口過(guò)于分布于中小城市，則會(huì)因集聚經(jīng)濟(jì)達(dá)不到最優(yōu)門(mén)檻而損失效率。理論上應(yīng)該存在一個(gè)最優(yōu)的城市規(guī)模分布模式，做到集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)綜合效益最大化。
城市功能互補(bǔ)是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐
分工是以功能互補(bǔ)為前提的，功能互補(bǔ)決定了分工效率，密切的分工協(xié)作是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的效率來(lái)源。不同規(guī)模的城市根據(jù)自身交通區(qū)位、資源稟賦、規(guī)模特征等比較優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工和價(jià)值鏈分工。尤其是近距離的大小城市可以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；ソ韬凸δ芑ソ?。反之，如果大中小城市之間功能分工失序，同質(zhì)化明顯，則無(wú)法形成基于價(jià)值鏈、上下游行業(yè)關(guān)聯(lián)與知識(shí)關(guān)聯(lián)的專業(yè)化分工與協(xié)作，會(huì)損害分工效率和經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通。大城市“大而全”的產(chǎn)業(yè)與功能集聚，不利于自身的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與轉(zhuǎn)型發(fā)展，會(huì)進(jìn)一步加劇產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的粘性；中小城市“小而全”不利于發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢(shì)，會(huì)加劇陷入同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。
城市協(xié)同治理是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障
規(guī)模協(xié)調(diào)和分工協(xié)作依賴于要素自由流動(dòng)。在趨利機(jī)制下，勞動(dòng)力、資本、技術(shù)都會(huì)在不同城市之間流動(dòng)以實(shí)現(xiàn)收益最大化，同時(shí)實(shí)現(xiàn)要素合理配置、功能分工協(xié)作和規(guī)模協(xié)調(diào)發(fā)展。反之，當(dāng)要素不能自由流動(dòng)時(shí)，價(jià)格信號(hào)失靈，不僅損失資源配置效益，還會(huì)導(dǎo)致不同規(guī)模城市間分工協(xié)作缺失，人口流動(dòng)固化和規(guī)模失調(diào)。財(cái)政分權(quán)體制和經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向的政績(jī)考核機(jī)制會(huì)導(dǎo)致政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈，形成所謂的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。雖然能激起地方政府發(fā)展積極性，但也導(dǎo)致了行政壁壘，阻礙了要素自由流動(dòng)，是造成大中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)的深層次體制原因。同時(shí)，協(xié)同治理的缺失也使得城市之間的環(huán)境共同治理與生態(tài)共同維護(hù)難以落到實(shí)處。
城市群和都市圈是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的重要載體
大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展所依托空間是多尺度的，既可以是全國(guó)范圍，也可以是城市群和都市圈。對(duì)于大國(guó)來(lái)說(shuō)，城市群與都市圈作為大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的載體具有重要意義。城市間規(guī)模關(guān)系、功能關(guān)系和治理關(guān)系，在地理臨近空間內(nèi)更為密切。城市群和都市圈作為緊密聯(lián)系的城市區(qū)域，是城市之間集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)權(quán)衡、功能分工聯(lián)系以及協(xié)同治理的當(dāng)然載體。城市群和都市圈是當(dāng)前我國(guó)區(qū)域政策和城市化政策的發(fā)展重點(diǎn)，但不同規(guī)模城市整體組合的空間效率還有很大提升空間，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展任重道遠(yuǎn)。
除了規(guī)模協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)、治理協(xié)同和空間有序四位一體外，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的第二個(gè)內(nèi)涵是綜合效益最大化。經(jīng)濟(jì)效率、地區(qū)差距、生態(tài)環(huán)境、安全穩(wěn)定等都是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)維度，不同維度績(jī)效最優(yōu)所對(duì)應(yīng)的城市規(guī)模分布并不完全一致，最終政策選擇需要因時(shí)度勢(shì)，綜合平衡，抓住主要矛盾，獲取綜合效益最大化。
大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的第三個(gè)內(nèi)涵是多尺度空間異質(zhì)性。地理空間具有多尺度特征，國(guó)家、城市群、都市圈等不同尺度空間內(nèi)的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵和規(guī)律存在差異性，需要具體問(wèn)題具體分析。除了國(guó)家尺度外，城市群作為城市化主體形態(tài)，是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展最重要的空間組織載體，都市圈作為城市群的內(nèi)核是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的重要依托。
大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的基本規(guī)律
指導(dǎo)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展需要洞悉相關(guān)規(guī)律，為政策制定提供思路性基礎(chǔ)。以下結(jié)合相關(guān)理論和實(shí)證經(jīng)驗(yàn)分別從規(guī)模分布、功能分工和治理體制三個(gè)層面總結(jié)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的基本規(guī)律。
規(guī)模分布
當(dāng)一個(gè)國(guó)家的城市位序-規(guī)模分布指數(shù)等于1時(shí)，被稱為符合Zipf分布，并被認(rèn)為是城市規(guī)模分布的基準(zhǔn)定律。但是否是績(jī)效最優(yōu)的分布還沒(méi)有答案。我們基于全球136個(gè)主要國(guó)家的多年面板數(shù)據(jù)展開(kāi)計(jì)量分析，力求尋找經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[8]、地區(qū)公平、環(huán)境質(zhì)量最優(yōu)的城市規(guī)模分布結(jié)構(gòu)[9][10]。
在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，當(dāng)城市位序-規(guī)模分布指數(shù)等于1即符合Zipf定律時(shí)，國(guó)家人均GDP達(dá)到最高。進(jìn)一步采用人均專利和就業(yè)率反映集聚經(jīng)濟(jì)，采用交通擁堵和人均污染排放反映集聚不經(jīng)濟(jì)進(jìn)行機(jī)制分析顯示，當(dāng)城市規(guī)模分布不斷極化時(shí)，集聚不經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度會(huì)在后期超過(guò)集聚經(jīng)濟(jì)，而1是集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)凈收益達(dá)到最大值時(shí)的城市規(guī)模分布拐點(diǎn)。這意味著國(guó)家城市規(guī)模分布過(guò)于極化或者平均都會(huì)帶來(lái)效率的損失，在兩種極端發(fā)展模式之間存在一種經(jīng)濟(jì)績(jī)效最優(yōu)的城市體系。
在地區(qū)公平方面，我們研究顯示，極化的城市規(guī)模分布更有利于縮小地區(qū)間收入差距。機(jī)制分析表明，極化的城市規(guī)模分布對(duì)大、小城市收入水平的增加都有貢獻(xiàn)，但對(duì)小城市收入水平的促進(jìn)作用更強(qiáng)。根據(jù)以往文獻(xiàn)研究，這種效應(yīng)可能是因?yàn)樾〕鞘腥丝谙虼蟪鞘屑械倪^(guò)程中，小城市人均資源占有量增加帶來(lái)的人均工資水平的上漲超過(guò)了大城市因規(guī)模效應(yīng)帶來(lái)的人均工資水平的增加。
在環(huán)境質(zhì)量方面，均衡的城市規(guī)模分布更有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在人口密度較高的國(guó)家尤其如此。其原理機(jī)制在于，均衡的城市規(guī)模分布中各城市規(guī)模及發(fā)展水平相當(dāng)，多中心模式可以通過(guò)減少交通出行（跨城通勤和交通擁堵）來(lái)降低污染；對(duì)增強(qiáng)區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力期望較大，容易激發(fā)城市間形成更密切的聯(lián)系及合理的產(chǎn)業(yè)分工，降低生產(chǎn)能耗。
綜合上述經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三個(gè)維度的發(fā)現(xiàn)可以做出如下判斷：不存在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境綜合效益俱優(yōu)的城市規(guī)模分布模式，需要綜合權(quán)衡，抓住主要矛盾，根據(jù)國(guó)家發(fā)展大局的需要選擇最佳模式，做到效率、公平和環(huán)境效益的綜合平衡。
功能分工
城市規(guī)模和城市規(guī)模分布只涉及大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的外在表征，背后深層次邏輯是城市間功能關(guān)系?？紤]到城市群是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的主要載體，這里以全國(guó)19個(gè)城市群為樣本，給出城市群內(nèi)以核心城市生產(chǎn)性服務(wù)功能和外圍城市制造功能為代表的城市間價(jià)值鏈分工的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)和理論根據(jù)[11]。
城市群內(nèi)的城際功能分工有助于促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這源于集聚經(jīng)濟(jì)，可分為本地的集聚外部性和非本地網(wǎng)絡(luò)外部性。從本地集聚角度來(lái)看，城市群功能分工有利于各個(gè)城市按照比較優(yōu)勢(shì)來(lái)進(jìn)行功能專業(yè)化發(fā)展。從非本地的集聚角度來(lái)看，一方面，依托于城市群內(nèi)便捷的交通基礎(chǔ)設(shè)施和信息技術(shù)設(shè)施，城市群內(nèi)的城市都可以享受到更大地理范圍內(nèi)的專業(yè)化經(jīng)濟(jì)、多樣化經(jīng)濟(jì)和知識(shí)溢出[12]，同時(shí)又避免了本地集聚不經(jīng)濟(jì)的消極影響[13]。另一方面，城市功能分工有利于深化市場(chǎng)一體化程度，弱化中心城市和外圍城市的空間競(jìng)爭(zhēng)，減少重復(fù)建設(shè)，降低了“集聚陰影”效應(yīng)的發(fā)生概率，提高資源配置效率。
城市群內(nèi)的核心城市和外圍城市的功能分工與兩者之間的經(jīng)濟(jì)差距呈U型關(guān)系，即總體上城市群功能分工縮小了城市群經(jīng)濟(jì)差距，但長(zhǎng)期分工固化后會(huì)擴(kuò)大城市群經(jīng)濟(jì)差距。前期差距的縮小源于外圍城市受益于功能分工的程度更高，不僅改善了外圍城市處于激烈競(jìng)爭(zhēng)下的不利地位，外圍城市還可以從中心城市獲得梯度溢出的先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。在分工后期，外圍城市制造業(yè)相對(duì)容易產(chǎn)生路徑依賴和路徑鎖定，導(dǎo)致創(chuàng)新受阻以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足。而且，價(jià)值鏈分工在本質(zhì)上存在利益分配的不均，占據(jù)價(jià)值鏈高附加值區(qū)段的中心城市獲益更多。目前進(jìn)入分工后期的城市群主要是京津冀城市群、成渝城市群、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)江三角洲城市群等發(fā)達(dá)城市群。
治理機(jī)制
城市規(guī)模協(xié)調(diào)和功能分工協(xié)作以生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的市場(chǎng)機(jī)制為前提。政府如果不恰當(dāng)?shù)膶?duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，可能會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)分割，進(jìn)而造成大中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)。人為設(shè)定制度門(mén)檻阻礙了勞動(dòng)力、資本等要素的自由流動(dòng)，帶來(lái)了資源配置效率的扭曲，增加了交易成本，不僅會(huì)降低制度效率，還會(huì)導(dǎo)致大中小城市之間的功能分工體系和協(xié)調(diào)的規(guī)模分布難以形成。實(shí)踐中往往體現(xiàn)為，以轄區(qū)利益最大化為指向的產(chǎn)業(yè)政策通常會(huì)造成惡性競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)；行政等級(jí)高的大城市具有更大的資源分配決定權(quán)，對(duì)低等級(jí)中小城市發(fā)展產(chǎn)生不利影響，等等。
“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”“晉升錦標(biāo)賽”等理論是這一方面的學(xué)術(shù)總結(jié)[14][15]。實(shí)證證據(jù)也多支持市場(chǎng)分割的發(fā)散趨勢(shì)和負(fù)面效應(yīng)。城市行政邊界間存在一定程度的市場(chǎng)分割，阻礙了空間溢出效應(yīng)的發(fā)揮[16]。
構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局的對(duì)策建議
從大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵和相關(guān)規(guī)律性認(rèn)識(shí)出發(fā)，構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局需要樹(shù)立系統(tǒng)關(guān)聯(lián)理念，基于國(guó)家、城市群、都市圈等不同空間尺度，推進(jìn)大中小城市規(guī)模協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)和治理協(xié)同，通過(guò)降低大城市集聚不經(jīng)濟(jì)與增強(qiáng)中小城市的集聚能力，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)的優(yōu)化和空間公平改善；通過(guò)增強(qiáng)大城市輻射帶動(dòng)功能以及大中小城市之間的專業(yè)化分工，實(shí)現(xiàn)分工效率的提升；通過(guò)加強(qiáng)市場(chǎng)化建設(shè)與構(gòu)建城際政府間協(xié)同治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動(dòng)，為大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造體制機(jī)制基礎(chǔ)。
降低大城市集聚不經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)中小城市集聚能力
為了避免因城市規(guī)模分布過(guò)度極化帶來(lái)的綜合績(jī)效損失，應(yīng)從城市規(guī)模分布的兩端入手，采取對(duì)應(yīng)的均衡化策略，降低超大特大城市集聚不經(jīng)濟(jì)，同時(shí)增強(qiáng)中小城市的規(guī)模集聚能力。而處于中間規(guī)模的大城市尤其是人口規(guī)模在300—500萬(wàn)之間的Ⅰ型大城市，經(jīng)驗(yàn)證據(jù)顯示，往往具有相對(duì)靈活的城市規(guī)模，是輻射帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要載體，重點(diǎn)需要提高自身內(nèi)涵能級(jí)而不是規(guī)模。
超大特大城市作為輻射帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的龍頭，降低其集聚不經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)是推進(jìn)空間結(jié)構(gòu)多中心化，以提高城市承載力；同時(shí)，要有序放開(kāi)戶籍管制，更多地借助市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)杠桿自發(fā)調(diào)節(jié)人口流動(dòng)，激發(fā)城市活力。超大特大城市空間多中心化，有助于緩解大城市病，最大程度地實(shí)現(xiàn)集聚經(jīng)濟(jì)效益。理想情況下，典型多中心結(jié)構(gòu)城市的經(jīng)濟(jì)最優(yōu)城市規(guī)模是典型單中心城市的2倍，勞均經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出也在2倍以上。降低超大特大城市集聚不經(jīng)濟(jì)還需要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)承載能力，交通承載力不足已經(jīng)成為城市規(guī)模分布中首位城市規(guī)模塌陷的瓶頸[17]。有條件的中等城市和小城市發(fā)展重點(diǎn)是增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施服務(wù)水平，發(fā)展成為更大城市，提高自身集聚經(jīng)濟(jì)效益。一部分中小城市尤其是縣城，還承擔(dān)著鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合的重要任務(wù)，是接受農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的主要空間載體。
增強(qiáng)大城市輻射帶動(dòng)功能，促進(jìn)大中小城市之間的專業(yè)化分工
城市群內(nèi)部城市應(yīng)當(dāng)立足于價(jià)值鏈空間分工中的比較優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化功能定位。中心城市重點(diǎn)發(fā)揮生產(chǎn)性服務(wù)功能，從生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的專業(yè)化、多樣化發(fā)展中獲取發(fā)展動(dòng)力，起到輻射帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展的作用；同時(shí)也從周邊中小城市獲得“借用規(guī)模”效應(yīng)，擴(kuò)大市場(chǎng)支持規(guī)模，從而支撐起更高水平的功能。外圍中小城市應(yīng)借助靠近中心城市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，不僅承接來(lái)自中心城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，還通過(guò)“借用功能”效應(yīng)，借用中心城市的高端生產(chǎn)性服務(wù)功能來(lái)實(shí)現(xiàn)制造業(yè)的專業(yè)化和集群化發(fā)展。加強(qiáng)城市群的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是促進(jìn)城市群功能分工的重要支撐力量。相比于京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)，西部和中部城市群的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需加強(qiáng)，從而更好為城際功能分工奠定基礎(chǔ)。源于制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在價(jià)值鏈分工過(guò)程中的利益分配不均的問(wèn)題，發(fā)達(dá)城市群應(yīng)當(dāng)警惕過(guò)度功能分工可能帶來(lái)的城市間經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大效應(yīng)。要未雨綢繆，充分利用行政干預(yù)，建立合理高效的城市間合作共贏機(jī)制。尤其是外圍城市需要培育內(nèi)生產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新來(lái)增加制造環(huán)節(jié)的附加值，而非僅僅依賴中心城市的輻射帶動(dòng)作用。
更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，構(gòu)建城際政府間協(xié)同治理機(jī)制
從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化歷程來(lái)看，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系的形成，是一個(gè)由市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)的自然演變過(guò)程。以最為典型的美國(guó)為例，伴隨大城市病的出現(xiàn)和郊區(qū)化進(jìn)程，中小城市開(kāi)始在城鎮(zhèn)化過(guò)程中扮演重要角色，不同規(guī)模城市各負(fù)其責(zé)；同時(shí)，在高度城市化地區(qū)出現(xiàn)巨型城市區(qū)域，城市群和大都市區(qū)成為不同規(guī)模城市協(xié)調(diào)發(fā)展的主要空間載體。盡管歐洲國(guó)家最初通過(guò)規(guī)劃建設(shè)衛(wèi)星城和新城來(lái)應(yīng)對(duì)大城市病，但總體來(lái)講，仍是遵循了市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化道路。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)以及來(lái)自理論和實(shí)證的證據(jù)都啟示我們，構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局應(yīng)以市場(chǎng)化和一體化為前提，推動(dòng)不同規(guī)模城市落戶條件無(wú)差別化以及基本公共服務(wù)均等化，在要素自由流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)城際分工協(xié)作和規(guī)模協(xié)調(diào)。
當(dāng)前我國(guó)區(qū)域一體化實(shí)踐中，除了城市群之外，都市圈、大都市圈、城市聯(lián)盟等各種區(qū)域一體化共同體層出不窮。區(qū)域一體化是借助地理臨近的規(guī)律在區(qū)域?qū)用嫦刃性圏c(diǎn)推進(jìn)小范圍的一體化，為全國(guó)一體化創(chuàng)造條件、提供經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f(shuō)，區(qū)域一體化是過(guò)渡階段，終極目標(biāo)是全國(guó)一體化，這也是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的重要內(nèi)容。如果存在層次過(guò)多的“空間俱樂(lè)部”會(huì)形成事實(shí)上更多的區(qū)域分割，違背了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)初衷，不利于大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局的形成。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，只有同城化的都市區(qū)是需要著力構(gòu)建的，相當(dāng)于職住均衡的城市統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)，或者說(shuō)是功能性的城市。其他空間尺度不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)空間邊界，都是一體化潛在的專業(yè)化分工區(qū)域。
在我國(guó)國(guó)情下，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化并不意味著放棄有為政府的積極作用。當(dāng)前的城際行政壁壘是導(dǎo)致大中小城市規(guī)模不協(xié)調(diào)和缺乏專業(yè)化分工的重要原因，是大中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)的歷史原因。在功能布局依然失衡的情況下，如果簡(jiǎn)單地把一體化都推給市場(chǎng)，這種非對(duì)稱式操作會(huì)加劇扭曲，即超大特大城市人口急劇增加而小城市人口快速流失。解鈴還須系鈴人，解決這個(gè)問(wèn)題還離不開(kāi)政府積極作為和自我創(chuàng)新，在功能布局均衡化上發(fā)揮作用，并逐漸讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置主要作用。近期可通過(guò)落實(shí)省直管縣和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)權(quán)，給與中小城市更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限，長(zhǎng)期則要在市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)與以人為本的原則下，完善市場(chǎng)體制和政府協(xié)同治理體制，促進(jìn)要素和企業(yè)自由流動(dòng)。改革以轄區(qū)GDP總量為主的地方政府考核機(jī)制，增加協(xié)同發(fā)展考核權(quán)重；嘗試以都市區(qū)甚至城市群整體為績(jī)效考核單位，以促進(jìn)利益共享和成本共擔(dān)機(jī)制的形成，營(yíng)造一體化的共贏競(jìng)合格局；探索針對(duì)地方政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督反饋法律體制，保障大中小城市協(xié)調(diào)有序發(fā)展。
【本文作者為華東師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院教授、中國(guó)行政區(qū)劃研究中心主任；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23ZDA049）“的階段性研究成果；廣州市社科院王藝曉博士對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)；感謝鄭曉輝在數(shù)據(jù)計(jì)算方面的支持】
注釋略
責(zé)編：李 懿／美編：石 玉