習近平總書記強調，“要推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務”。黨的二十屆三中全會圍繞健全保障和改善民生制度體系作出重要部署，提出“完善基本公共服務制度體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設”?！?ldquo;十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》提出，擴大普惠型養(yǎng)老服務覆蓋面。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。
提供更大范圍更加精準的養(yǎng)老服務
什么是普惠型養(yǎng)老服務？為何強調擴大普惠型養(yǎng)老服務覆蓋面？
楊曉奇（中國老齡科學研究中心老齡經濟與產業(yè)研究所副所長、研究員）：黨的十八大以來，我國養(yǎng)老服務制度體系加快完善，基本養(yǎng)老服務的公平性、可及性不斷提高，多層次、多樣化養(yǎng)老服務供給格局加快形成。《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》提出，擴大普惠型養(yǎng)老服務覆蓋面。
普惠型養(yǎng)老服務，顧名思義，“普”即普遍、普及，意指覆蓋人群和服務項目的廣泛性；“惠”即實惠、優(yōu)惠，意指養(yǎng)老服務的可負擔性和可得性。發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務，就是要動員社會各方面力量，為全體老年人提供方便可及、價格可負擔、質量有保障的養(yǎng)老服務。
普惠型養(yǎng)老服務具有公平性、可得性、可及性、綜合性和可靠性等特征。具體來講，其服務對象是全體老年人，每位老年人獲得服務的機會是均等的，具有公平性；其服務價格是老年人可以承受的，具有可得性，價格水平與當?shù)鼐用窨芍涫杖?、退休金等掛鉤，一般要顯著低于當?shù)赝确账降氖袌龌B(yǎng)老服務價格；其服務供給是方便老年人獲取的，具有可及性，如建立“一刻鐘”居家養(yǎng)老服務圈等，老年人在社區(qū)就可獲得養(yǎng)老服務。此外，普惠型養(yǎng)老服務也是綜合性和質量有保障的服務，能夠滿足老年人多層次、多樣化需求。
當前，我國已進入中度老齡化社會。截至2023年底，60歲及以上老年人口2.97億人、占比21.1%，65歲及以上老年人口2.17億人、占比15.4%。隨著人口老齡化程度加深和家庭結構變化，高齡、失能、獨居、留守老年人數(shù)量持續(xù)增長，養(yǎng)老服務需求不斷上升。大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務，對更好滿足老年人健康養(yǎng)老需求，實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安具有重要意義。
在不同時期不同階段，我國發(fā)展了不同模式的養(yǎng)老服務。新中國成立初期，由于經濟發(fā)展水平不高，主要發(fā)展了補缺型養(yǎng)老服務，家庭是主導，是養(yǎng)老服務提供的主體，政府和市場是補充，基本只對特殊困難群體如“五保”人員、城市“三無”人員提供養(yǎng)老服務，具有明顯的選擇性和補救性。2007年，民政部推動包括養(yǎng)老服務在內的社會福利向適度普惠型發(fā)展，讓特殊群體得到更多實惠。與補缺型養(yǎng)老服務相比，適度普惠型養(yǎng)老服務更注重發(fā)揮政府作用，社會各方面力量協(xié)同，在更大范圍內為老年人提供更加精準的服務。進入新時代，為積極應對人口老齡化，國家大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務，構建和完善兜底性、普惠型、多樣化的養(yǎng)老服務體系，不斷滿足老年人日益增長的多層次、高品質健康養(yǎng)老需求。
近年來，我國著力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務。一是社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡不斷完善。從區(qū)縣、街道到社區(qū)，培育了一批以照護為主業(yè)、輻射社區(qū)周邊、兼顧上門服務的社區(qū)養(yǎng)老服務機構。二是標準化、品牌化經營推動價格進一步降低。普惠型養(yǎng)老服務以輕資產運營為主，推動標準化、品牌化發(fā)展，實現(xiàn)資源共享，達到規(guī)?；粩嘟档头諆r格，真正實現(xiàn)既普惠又可持續(xù)發(fā)展。三是參與主體多元化，服務質量不斷提高。普惠型養(yǎng)老服務市場是一個開放的市場，各類性質的經營主體均可參與，在公平的市場競爭規(guī)則下，持續(xù)改進提升服務質量，推進養(yǎng)老服務標準化建設。
目前，我國養(yǎng)老服務不平衡不充分問題依然存在，機構服務發(fā)展較快，居家服務供給不足；城市服務發(fā)展較快，農村服務發(fā)展滯后；高端服務發(fā)展較快，中低端服務發(fā)展較慢；富裕地區(qū)發(fā)展較快，邊遠貧困地區(qū)發(fā)展較慢。
黨的二十屆三中全會圍繞健全保障和改善民生制度體系作出重要部署，提出“完善基本公共服務制度體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設”。2024年全國民政工作會議強調，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務，加快推進養(yǎng)老服務立法，抓好示范性社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡建設，積極發(fā)展老年助餐服務，健全農村養(yǎng)老服務體系，加強養(yǎng)老護理員隊伍建設，啟動實施養(yǎng)老機構安全生產治本攻堅三年行動計劃，提升養(yǎng)老服務質量。
養(yǎng)老事業(yè)是養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的基礎，養(yǎng)老產業(yè)助推養(yǎng)老事業(yè)提質增效。大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務，是貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略、讓老年人擁有幸福美滿晚年的重要舉措。
持續(xù)提升養(yǎng)老服務公平性可及性
我國在發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務方面采取了哪些舉措，成效如何？
房連泉（中國社會科學院中國式現(xiàn)代化研究院研究員、世界社保研究中心秘書長）：黨中央高度重視健全保障和改善民生制度體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，不斷擴大普惠型養(yǎng)老服務覆蓋面。
2013年，國務院出臺《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，將“堅持保障基本”作為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的基本原則，提出“確保人人享有基本養(yǎng)老服務”。2019年，國家發(fā)展改革委等部門發(fā)布《城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動實施方案（試行）》，支持城市政府和企業(yè)合作開展面向廣大普通老年人的普惠型養(yǎng)老服務項目，按照“政府支持、社會運營、合理定價”的思路，提供方便可及、成本可負擔的養(yǎng)老服務?！?ldquo;十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》進一步對“擴大普惠型養(yǎng)老服務覆蓋面”作出部署。2023年，中辦、國辦印發(fā)《關于推進基本養(yǎng)老服務體系建設的意見》，推出國家基本養(yǎng)老服務清單，用清單化、標準化的方式將基本養(yǎng)老服務作為公共產品向全體老年人提供，成為發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務的重要抓手。
在一系列政策舉措的推動下，我國多層次養(yǎng)老服務體系不斷健全完善，基本養(yǎng)老服務的公平性和可及性持續(xù)提升。
一是社保制度覆蓋全體老年人群，兜底保障水平不斷提高。我國基本養(yǎng)老保險制度已覆蓋10.7億人口，其中領取待遇人口3.1億人，養(yǎng)老金待遇水平逐步提高。2023年全國有1395萬名老年人納入最低生活保障，368萬特困老年人納入特困救助供養(yǎng)，針對老年人的高齡津貼、養(yǎng)老服務補貼和護理補貼等項目覆蓋范圍越來越廣。長期護理保險制度試點穩(wěn)步推進，持續(xù)為廣大失能老年群體提供照護服務。全國49個試點城市長護險參保人數(shù)達1.8億人，享受待遇人數(shù)134.3萬人，定點服務機構8080家，護理服務人員30.3萬人。
二是加大普惠養(yǎng)老設施供給，機構服務能力顯著提升。截至2023年末，全國注冊登記的養(yǎng)老機構4.1萬個，養(yǎng)老服務床位820.1萬張，其中公辦性質的機構占比45%，向低收入、特困群體等提供兜底保障性養(yǎng)老服務。全國養(yǎng)老機構護理型床位占比超60%，提前實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標。組織實施居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務提升行動，推動各地著力加強社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡建設，在縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面發(fā)展具備全日托養(yǎng)、日間照料、上門服務等綜合功能的區(qū)域養(yǎng)老服務中心，城市新建居住區(qū)配套養(yǎng)老服務設施達標率83%以上。同時，農村養(yǎng)老服務設施網(wǎng)絡不斷加強，全國農村敬老院1.6萬個，床位168.1萬張，互助養(yǎng)老服務設施14.5萬個。
三是提質增量，基本養(yǎng)老服務清單制度落實落細。全國各省份均已出臺基本養(yǎng)老服務體系建設實施方案和基本養(yǎng)老服務清單，逐步形成因地制宜推進基本養(yǎng)老服務體系建設的良好局面。部分省份在國家清單16個服務項目的基礎上，將家庭照護服務、老年優(yōu)待、意外傷害保險等內容納入本地養(yǎng)老服務清單，細化和明確老年人補貼、養(yǎng)老服務設施規(guī)劃、各級財政資金補助的具體標準。各地積極開展支持經濟困難失能老年人集中照護服務，實施特殊困難老年人家庭適老化改造，推進老年助餐服務行動，健全基本養(yǎng)老服務綜合平臺試點。有序推進養(yǎng)老機構等級評定工作，健全全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務質量標準和評價體系。
四是發(fā)揮市場作用，推動基本養(yǎng)老服務提供主體多元化、提供方式多樣化。積極推動養(yǎng)老產業(yè)領域的各項體制機制改革，綜合運用規(guī)劃、土地、住房等支持政策，引導各類主體提供普惠型養(yǎng)老服務，既拓寬了投融資渠道，也帶來大量就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會。推進公辦養(yǎng)老機構改革，完善委托經營機制，引進養(yǎng)老服務領域專業(yè)能力強的運營機構早期介入、全程參與委托經營的養(yǎng)老機構項目工程建設，支持規(guī)?；⑦B鎖化運營。完善養(yǎng)老服務普惠價格形成機制，實現(xiàn)普惠服務價格水平明顯低于同等水平的市場化機構。實施普惠養(yǎng)老專項行動，發(fā)揮中央預算內投資引導和撬動作用，引導地方政府制定支持性“政策包”，帶動企業(yè)提供普惠性“服務包”，推動建設一批方便可及、價格可負擔、質量有保障的養(yǎng)老服務機構。強化中央國有經濟在養(yǎng)老服務領域有效供給，加強地方國有經濟在養(yǎng)老基礎設施領域布局。
滿足多層次高品質養(yǎng)老需求
各地在發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務方面不斷推出創(chuàng)新舉措，形成了哪些經驗做法？
王偉進（國務院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所研究室主任、研究員）：國務院日前印發(fā)《關于促進服務消費高質量發(fā)展的意見》，提出“加快健全居家社區(qū)機構相協(xié)調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系”。近年來，各地結合自身發(fā)展水平和實際養(yǎng)老需求進行了有益探索，促進了養(yǎng)老服務更大范圍覆蓋和更高質量供給，不斷滿足多層次、高品質健康養(yǎng)老需求。
一是織密織牢基本養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。我國養(yǎng)老服務設施還存在總量有限、網(wǎng)絡不夠完整、布局與老年人口分布不協(xié)調不配套、功能設計單一等問題。為提高養(yǎng)老服務的可及性，上海市普陀區(qū)通過科學論證編制了養(yǎng)老服務設施布局專項規(guī)劃，分類優(yōu)化服務網(wǎng)絡。針對設施數(shù)量不足、服務覆蓋盲區(qū)較多的街鎮(zhèn)，著力進行重點增強型引導，通過新建及存量空間挖潛方式，增加設施點位。針對設施數(shù)量和服務覆蓋情況一般、個別類型設施存在少量缺口的街鎮(zhèn)，著力進行改善提升型引導，補齊功能短板。在實際工作中，注重通過租借、合并和整體搬遷等方式將存量房資源盤活，用于發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務，打通養(yǎng)老服務的“最后一公里”，構建“一刻鐘”居家養(yǎng)老服務圈。
二是推進智能化養(yǎng)老服務生態(tài)再造和模式創(chuàng)新。當前養(yǎng)老服務市場一個比較突出的問題是服務供給與需求不銜接不匹配，這既有龍頭企業(yè)缺乏、專業(yè)化服務管理人才不足的原因，也有大數(shù)據(jù)和人工智能等新技術應用不夠等因素。北京市今年發(fā)布全國首個養(yǎng)老行業(yè)千億大模型，充分挖掘養(yǎng)老領域大數(shù)據(jù)資源，擁有超千億參數(shù)規(guī)模，目前已在街鄉(xiāng)區(qū)域養(yǎng)老服務中心、北京養(yǎng)老服務網(wǎng)、北京康養(yǎng)教培基地等多個養(yǎng)老服務場景中接入應用。比如，在養(yǎng)老綜合體場景中，數(shù)智人一體機大屏可替代現(xiàn)場服務人員進行膳食方案定制、數(shù)字課程教學、心理慰藉等，幫助養(yǎng)老服務企業(yè)降本增效。依托大模型的AI數(shù)字員工也在上述場景中接入，形成了包括養(yǎng)老管家、營養(yǎng)師、心理師、康復師等多崗位多角色的數(shù)字員工矩陣，為老年人提供個性化養(yǎng)老服務。
三是加強醫(yī)養(yǎng)結合服務政策保障。失能、半失能老人對養(yǎng)老服務的需求較高，推進醫(yī)養(yǎng)結合勢在必行。但當前基層在推進醫(yī)養(yǎng)結合過程中還存在短板弱項，比如養(yǎng)老機構內設的醫(yī)療機構服務能力普遍不強，養(yǎng)老和醫(yī)療床位轉換難，養(yǎng)老護理工作待遇低、吸引力不足。針對上述難題，福建省加強醫(yī)養(yǎng)資源統(tǒng)籌，允許養(yǎng)老服務機構建設醫(yī)療機構，在醫(yī)療機構成立養(yǎng)老服務機構，為老年人提供全方位醫(yī)療康復服務。同時，允許公辦醫(yī)療機構在養(yǎng)老服務機構內開設家庭病床、關口前移科室、醫(yī)保前伸端口，允許具備醫(yī)保住院定點資質的醫(yī)養(yǎng)結合機構參照家庭病床辦理住院治療手續(xù)，實現(xiàn)“醫(yī)養(yǎng)一張床”和醫(yī)保報銷。此外，加大醫(yī)護人員在養(yǎng)老服務機構的診療工作量計算權重，允許醫(yī)療機構辦養(yǎng)老服務機構參照民辦非盈利組織享受建設運營補助，激勵醫(yī)護人員和醫(yī)療機構參與。
四是健全普惠養(yǎng)老服務籌資機制。養(yǎng)老服務資金不足、來源單一、家庭主動購買養(yǎng)老服務意愿不強等問題直接影響?zhàn)B老服務的消費規(guī)模。浙江省采用“政府補貼、村社集體經濟投入、社會捐贈、家庭支付”等多元籌資模式，根據(jù)老年人經濟能力及身體狀況給予不同額度的補貼，提供基本性、公益性和市場化服務。同時，依托社會保障卡集成老年卡、優(yōu)撫卡功能，面向老年人推出養(yǎng)老服務“愛心卡”，提供助餐、助浴、助潔、助行、助醫(yī)等服務。
五是壯大養(yǎng)老服務供給主體。由于養(yǎng)老服務業(yè)投資大、利潤薄、回報慢、風險高，社會力量參與不足。廣東省引導地方國有資本積極培育發(fā)展以普惠型養(yǎng)老服務為主責主業(yè)的國有企業(yè)，鼓勵具備條件的地市對養(yǎng)老服務建設和運營補助等支持社會力量參與的政策進行優(yōu)化，扶持培育各類養(yǎng)老志愿服務組織，建立健全“時間儲蓄制度”。廣州市還積極探索取消養(yǎng)老機構設立許可，全面實施養(yǎng)老機構備案管理，推動本地、外地和境外投資者享受同等待遇，將新建居住區(qū)和城市更新公建配套設施委托社會機構運營，不斷壯大養(yǎng)老服務供給主體，取得了積極成效。
借鑒國際經驗優(yōu)化養(yǎng)老服務供給
劉厚蓮
我國已經進入老齡化社會。“十四五”期間我國人口進入中度老齡化階段，預計2035年前后進入重度老齡化階段。黨的二十大報告提出，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務。
據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《世界人口展望2024》，發(fā)達國家早在20世紀50年代以前就進入老齡化社會，2023年65歲及以上人口比重達20.2%，日本這一數(shù)據(jù)高達29.6%。發(fā)達國家經歷了較長的人口老齡化過程，其養(yǎng)老服務便捷可及性較強，科技助力養(yǎng)老服務水平不斷提升，對我國發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務具有借鑒意義。
一是注重探索居家、社區(qū)機構相互銜接、互為補充的養(yǎng)老模式和服務實踐。英國的居家養(yǎng)老模式主要建立在大力發(fā)展基層社區(qū)的助老服務上，并結合全科醫(yī)生就近首診治療的方式，為老年人提供全方位服務，到20世紀70年代，以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老在英國各地已相當普及。美國CCRC模式（持續(xù)照料退休社區(qū)）為處于不同年齡層次和健康狀態(tài)的老年人提供了從自理、介助到介護的一體化居住設施與服務。
二是有效應對老年人長期護理需求，減輕家庭照護壓力。日本早在2000年率先建立長期護理保險制度，主要面向65歲及以上的國民和加入醫(yī)療保險的40歲至64歲的失能人口。韓國于2007年通過“長期護理保險法”，主要面向65歲以上老年人以及65歲以下患者。美國盡管沒有專門的統(tǒng)一長期護理保險制度，但提供了具有類似功能的保險產品和服務。總體來看，發(fā)達國家在制度設計、資金籌集、服務提供等方面各有特色，充分滿足了老年人健康養(yǎng)老需求。
三是大力提升智慧養(yǎng)老服務科技含量。發(fā)達國家出臺了一系列涉老科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃，鼓勵政產學研一體化，開發(fā)智慧養(yǎng)老科技產品，發(fā)展護理機器人、智能穿戴設備、智能家居、遠程醫(yī)療和健康養(yǎng)老服務大數(shù)據(jù)系統(tǒng)等，廣泛應用于老年人健康監(jiān)測、健康風險管理和養(yǎng)老服務供給。據(jù)統(tǒng)計，目前全球6萬多種老年用品中，日本就有4萬多種，德國也研發(fā)生產了豐富的護理輔具、助行器等智能設備。
黨的十八大以來，我國推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展取得顯著成效。同時也要看到，我國老年人口眾多，養(yǎng)老服務需求總量大，多層次、多樣化、個性化的養(yǎng)老服務需求加速釋放，不同地區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展還存在不平衡不充分現(xiàn)象。需進一步優(yōu)化養(yǎng)老服務供給，擴大普惠型養(yǎng)老服務覆蓋面，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務。
第一，積極構建居家社區(qū)機構相協(xié)調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系。進一步明確社區(qū)是實現(xiàn)健康養(yǎng)老融合的關鍵樞紐，加大對社區(qū)健康養(yǎng)老的資金和政策扶持力度。通過培育扶持和引入專業(yè)化、品牌化、連鎖化社區(qū)養(yǎng)老服務機構，更精準地為老年人提供多層次、多樣化服務。加強財政、金融、土地等政策供給，降低養(yǎng)老機構經營成本。促進社區(qū)衛(wèi)生健康服務、養(yǎng)老服務等機構資源深度融合和信息共享，做實醫(yī)養(yǎng)結合，為老年人提供方便可及、連續(xù)性的健康養(yǎng)老服務。
第二，加快建立符合國情的長期護理保險制度，切實減輕老年人經濟負擔。盡快形成全國統(tǒng)一、獨立的長期護理保險制度，明確基本政策框架、籌資原則、待遇水平，優(yōu)先面向高齡、失能老年人和孤寡老人。在全國層面統(tǒng)一以政府、個人、用人單位為主的籌資政策，做好與經濟困難的高齡、失能老年人補貼制度的有效銜接。鼓勵商業(yè)保險公司進入護理保險領域，與社會保險范疇內的長期護理保險形成互補機制。以長期護理保險制度為基礎，強化市場化供給，促進兜底性、普惠型、可持續(xù)的護理服務體系發(fā)展。
第三，持續(xù)推動涉老領域科技創(chuàng)新，大力提升智慧養(yǎng)老服務質量和效率。瞄準智能傳感、人工智能等技術前沿，開展健康養(yǎng)老關鍵共性技術和重點產品聯(lián)合攻關，前瞻布局長壽醫(yī)學研究和應用。加快建設涉老領域的創(chuàng)新集群、產業(yè)集群，打造一批應用性強的涉老領域科技產品。加快居家適老化智能場景落地，建設一批智慧養(yǎng)老院，推進可穿戴設備、護理機器人等智能設備應用。建設覆蓋全體老年人的智慧健康養(yǎng)老服務平臺，提供健康養(yǎng)老決策支持和預測預警。同時，探索農村地區(qū)特色智慧養(yǎng)老模式，賦能農村養(yǎng)老服務體系建設。
（作者系中國人口與發(fā)展研究中心健康和人口發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員）
