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《公平競爭審查條例》實施

除壁壘,護公平 助力全國統(tǒng)一大市場

【法眼觀】

招投標過程中優(yōu)先考慮特定企業(yè)、對部分企業(yè)準入設(shè)置高門檻、針對特定經(jīng)營主體給予優(yōu)惠政策……近年來,一些地方存在不同程度的地方保護、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘問題,“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”等隱形壁壘尚未完全打破,影響著市場公平競爭環(huán)境的形成與完善。

8月1日,《公平競爭審查條例》(以下簡稱《條例》)正式實施,對此類問題予以進一步規(guī)制。

公平競爭是市場經(jīng)濟的基本原則,也是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的客觀要求。黨的二十屆三中全會強調(diào),加強公平競爭審查剛性約束,強化反壟斷和反不正當競爭,清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法?!稐l例》首次以行政法規(guī)的形式對公平競爭審查的對象、標準、機制、監(jiān)督保障等作了全面、系統(tǒng)、詳細的規(guī)定,填補了公平競爭審查制度的立法空白。

所謂公平競爭審查,是指對于政策制定機關(guān)制定的市場準入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標等涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施,應(yīng)當從公平競爭的角度進行審查。經(jīng)審查如認為具有排除、限制競爭效果的,則不予出臺,或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺;沒有進行公平競爭審查的,不得出臺。

實施與完善法治化、規(guī)范化的公平競爭審查制度,對于依法規(guī)范行政權(quán)力、保障經(jīng)營者公平參與市場競爭,意義重大。

規(guī)范“有形之手”,全面升級公平競爭審查制度

日前,在一項工程招投標中,某縣民政局因?qū)Ω倶巳颂岢鱿拗菩詶l款,構(gòu)成對中小企業(yè)實行差別待遇或者歧視待遇,被要求糾正。原來,該民政局在建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)中心時,要求競標人滿足“近三年承擔(dān)過1個及以上類似項目業(yè)績”的資格要求,即合同金額100萬元及以上的房屋建筑施工業(yè)績,省市場監(jiān)管局認為這項要求構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為。

可以看到,公平競爭是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求,也是營商環(huán)境評價的重要指標。公平競爭法律制度,作為市場經(jīng)濟的一項重要的基礎(chǔ)性制度,關(guān)系市場在資源配置中決定性作用的充分、有效發(fā)揮,其重要性不言而喻。

2016年6月,《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》的發(fā)布,標志著公平競爭審查制度正式確立。國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷總監(jiān)許新建表示,公平競爭審查制度實施8年來,對于促進有效市場和有為政府的更好結(jié)合,推動國內(nèi)市場高效暢通,發(fā)揮了重要作用。截至目前,全國累計審查的政策措施161.8萬件,清理存量文件447萬件,廢止和修訂了排除、限制競爭的政策措施9.3萬件,一批妨礙經(jīng)營主體公平準入、影響經(jīng)營主體公平競爭、限制商品要素自由流動的政策措施得到了有力糾正。

隨著經(jīng)濟發(fā)展、市場完善和我國反壟斷法、公平競爭審查制度實施的不斷深入,我國先后出臺《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為規(guī)定》《公平競爭審查制度實施細則》等規(guī)范性文件。

2022年,反壟斷法將“公平競爭審查制度”正式寫入其中,但這僅是一種原則性確認,此次出臺的《條例》在總結(jié)近年來審查實踐和試點探索的基礎(chǔ)上,完善了具體的制度內(nèi)容。

《條例》首次將起草階段的法律、地方性法規(guī)納入公平競爭審查范圍,并進一步優(yōu)化了市場準入和退出、商品要素自由流動、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本和影響生產(chǎn)經(jīng)營行為四個方面19項不得包含的政策措施,嚴格限定了例外情形的適用條件。

國家市場監(jiān)督管理總局法規(guī)司司長彭新民介紹,《條例》對公平競爭審查制度作了一次全面升級,標志著我國已經(jīng)基本形成了具有中國特色、以反壟斷法為核心、內(nèi)容比較完備、制度比較健全的反壟斷法律體系。

“《條例》的出臺使得公平競爭審查制度的法治化又向前邁出堅實一步。”武漢大學(xué)競爭法與競爭政策研究中心主任孫晉表示,這是一個關(guān)鍵的優(yōu)化機制,將政府干預(yù)經(jīng)濟的政策措施都納入該審查框架之中,讓政府這只“有形的手”尊重公平競爭的市場規(guī)律,尊重市場對資源配置的決定性作用,從而能夠更好發(fā)揮政府作用。

破除地方保護,讓公平不停留于“書面”

某地政府的一份含有“區(qū)內(nèi)行政事業(yè)單位和國企在同等條件下優(yōu)先使用本地企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)”的公告引起當?shù)仄髽I(yè)熱議,當?shù)厥袌霰O(jiān)管部門在專項督查中發(fā)現(xiàn)該公告違反了公平競爭審查規(guī)定,督促相關(guān)部門抓緊修訂。

“我國建立公平競爭審查制度的目的就是要防止出臺排除、限制競爭的政策措施,為各類經(jīng)營主體公平競爭營造一個良好的環(huán)境。”國家市場監(jiān)督管理總局競爭政策協(xié)調(diào)司司長周智高表示。

除壁壘,護公平,不少地方此前已有行動,比如浙江省提出工程建設(shè)項目招投標領(lǐng)域?qū)m椪?、嚴格落實公平競爭審查制度、嚴格實?ldquo;非禁即入”等措施。浙江省市場監(jiān)管局反壟斷處相關(guān)負責(zé)人指出,營造好的營商環(huán)境,政府要有所為,有所不為。對企業(yè)的具體經(jīng)營行為,政府不能強行干預(yù),但在清理、廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策方面,政府要發(fā)揮主體責(zé)任。

在這方面,《條例》明晰了各方職責(zé)。司法部立法二局負責(zé)人郭啟文表示,根據(jù)《條例》,國務(wù)院建立公平競爭審查協(xié)調(diào)機制,國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門負責(zé)指導(dǎo)實施公平競爭審查制度;縣級以上地方人民政府市場監(jiān)督管理部門負責(zé)在本行政區(qū)域組織實施公平競爭審查制度。

除了排除、限制競爭外,實踐中,一些地方政府為規(guī)模較大的企業(yè)提供特殊獎補,實際也可能會使得部分企業(yè)獲得不正當競爭優(yōu)勢。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授孟雁北認為,由于不同地方之間存在客觀競爭,一些地方政府在制定相關(guān)經(jīng)濟發(fā)展政策時,傾向于將稅收優(yōu)惠政策、補貼等給予本地企業(yè)和項目,進而在不同行政區(qū)劃之間設(shè)置了市場壁壘,阻礙了全國統(tǒng)一大市場的形成,成為公平競爭的障礙。

針對這些問題,《條例》要求,沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準,不得給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠,實施選擇性、差異化財政獎勵或者補貼,也不得在要素獲取、行政事業(yè)性收費等方面給予特定經(jīng)營者優(yōu)惠。

“目前各地直接出臺、涉及稅收優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)獎補政策已比較少了,但仍有存在爭議的地方。”浙江理工大學(xué)法政學(xué)院教授王健認為,如果是普惠性而非選擇性的獎補政策,地方是可以出臺的,比如對地方要優(yōu)先發(fā)展的新能源產(chǎn)業(yè)、軟件產(chǎn)業(yè)、算力產(chǎn)業(yè)予以補貼。但如果具體政策措施規(guī)定對符合一定要求的企業(yè)予以一定獎補,這是否違反《條例》還要具體問題具體分析。

強化剛性約束,避免制度空轉(zhuǎn)

審查機制的設(shè)置實際上關(guān)系公平競爭審查制度最后能否落到實處。

值得注意的是,《條例》主要延續(xù)了政策措施起草單位的自我審查模式。擬由部門出臺的政策措施,由起草單位或牽頭起草單位開展公平競爭審查;擬由人民政府出臺或提請人大及其常委會審議的政策措施,由市場監(jiān)督管理部門會同起草單位開展審查。在自我審查模式下,如何將公平競爭審查制度落到實處,以避免制度空轉(zhuǎn)?

“我們國家公平競爭審查制度的覆蓋范圍很廣,涉及的政策措施數(shù)量龐大。在這種情況下,由起草單位在起草階段進行自我審查,具有現(xiàn)實可行性,也有利于發(fā)揮起草單位的積極性和主動性,保障政策措施的及時性。”周智高表示,同時也要防止起草單位在審查過程中走形式,避免公平競爭審查制度空轉(zhuǎn),削弱政策實施效果。

周智高表示,為確保審查結(jié)論的客觀和準確,《條例》要求,在進行公平競爭審查時,應(yīng)當聽取有關(guān)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會、商會等利害關(guān)系人的意見,如果涉及社會公共利益,還要聽取社會公眾的意見。在審查結(jié)束后,起草單位還要作出明確的審查結(jié)論;如果是適用例外規(guī)定的,要在審查結(jié)論中進行詳細說明。

“為保障公平競爭審查制度的實施,《條例》規(guī)定了抽查、舉報、督查、約談等一系列監(jiān)督保障措施,進一步增強公平競爭審查制度的剛性約束。”郭啟文表示。

“比如,《條例》要求市場監(jiān)管部門建立公平競爭審查抽查機制,組織對有關(guān)政策措施進行抽查,如果發(fā)現(xiàn)違反《條例》要求的政策措施要督促整改;明確國務(wù)院會定期對縣級以上人民政府有關(guān)工作情況開展督查。”周智高表示,如果起草單位未按照《條例》規(guī)定開展公平競爭審查,經(jīng)市場監(jiān)管部門督促仍未整改的,上一級市場監(jiān)管部門可以對其負責(zé)人進行約談。

孫晉認為,“約談”雖然屬于“軟法”,但在實踐當中威懾力很大。王健也表示,《條例》規(guī)定“約談”制度會進一步強化公平競爭審查制度的剛性約束。

《條例》要求,縣級以上人民政府要把公平競爭審查工作情況納入法治政府建設(shè)、優(yōu)化營商環(huán)境等考核評價體系。

“這是一種更直接、更透明的考核方式,也符合法治政府建設(shè)要求。將公平競爭審查工作情況納入地方考核評價體系,有利于地方政府優(yōu)化統(tǒng)籌協(xié)同機制,確保相關(guān)預(yù)算投入,促進該項工作得以更高效地開展。”華東政法大學(xué)競爭法研究中心執(zhí)行主任鐘剛說。

(本報記者 王金虎 本報通訊員 陳旸)

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