黨的二十屆三中全會《決定》指出，黨的十一屆三中全會和黨的十八屆三中全會是劃時代的，強調(diào)邁向二〇三五年既要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，還要更好發(fā)揮政府作用。“實現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’”，給未來如何進(jìn)一步改革土地資源配置制度指明了方向。
構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，是未來土地制度改革的重中之重，是解決發(fā)展不平衡不充分的關(guān)鍵。實際上，早在十八屆三中全會中就明確了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，隨后對土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等農(nóng)村“三塊地”進(jìn)行了改革，改革的成果在2019年土地管理法修改中得以體現(xiàn)。
面對推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，二十屆三中全會對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提出了更高的目標(biāo)。一方面，我們必須充分理解“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”，從而優(yōu)化土地管理，健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項目合理用地，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間?？紤]到生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是連接制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的紐帶，是制造業(yè)升級的持續(xù)動力，需要對重點領(lǐng)域生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)提供基礎(chǔ)設(shè)施和用地保障，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級。因此需要優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設(shè)用地二級市場，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，解決發(fā)展不充分問題。另一方面，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，發(fā)揮我國土地公有制的優(yōu)勢，加大保障性住房建設(shè)和供給，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，同時保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法。運用“千萬工程”經(jīng)驗，健全推動鄉(xiāng)村全面振興長效機制，解決發(fā)展不平衡問題。
空間治理，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，而土地是空間治理的載體。然而正是土地的空間屬性，在現(xiàn)實的資源配置中可能出現(xiàn)市場失靈。因此無論是強化國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用，還是構(gòu)建優(yōu)勢互補的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系，都需要一個有為的政府，彌補市場失靈。永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線是土地空間治理的兩個核心。人多地少是中國的基本國情，實現(xiàn)國家糧食安全需要落實耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體的保護。因此不僅需要改革完善耕地占補平衡制度，完善補充耕地質(zhì)量驗收機制，更需要完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、驗收、管護機制，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。與此同時，需要構(gòu)建多元化食物供給體系，健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系，并健全和落實種糧農(nóng)民的收益保障機制。中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，需要建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。從可持續(xù)發(fā)展的視角來看，生態(tài)保護紅線在未來將越來越重要。不僅需要健全山水林田湖草沙生命共同體的一體化保護和系統(tǒng)治理機制，建設(shè)多元化生態(tài)保護修復(fù)投入機制，同時更需要深化自然資源有償使用制度改革，健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”。
作者：吳宇哲 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、浙江大學(xué)土地科學(xué)與不動產(chǎn)研究所所長