摘 要:提高效率是國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。國有企業(yè)效率內(nèi)置有直接與間接、微觀與宏觀雙重維度，其中公益性職能的溢出效應(yīng)無法體現(xiàn)在微觀效率當中，以單一微觀效率指標評價國企效率將造成總效率低估。實現(xiàn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當以直接-間接“雙效率”提升為著力點，既要堅守國有企業(yè)的本質(zhì)規(guī)定，更加高效地執(zhí)行其社會職能，也要重視微觀效率的基礎(chǔ)性作用，真正做到以效率變革促進質(zhì)量變革。
關(guān)鍵詞:國有企業(yè) 市場化改革 效率 高質(zhì)量發(fā)展
【中圖分類號】F276.1 【文獻標識碼】A
習近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》一文中強調(diào)：“國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量，必須做強做優(yōu)做大。”改革開放四十余年來，經(jīng)過放權(quán)讓利、制度創(chuàng)新、國資監(jiān)管、分類施措等多輪改革，國有企業(yè)在提高自身活力和效率、推動國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、形成更加成熟與更加定型的中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度和國資監(jiān)管體制等方面取得明顯成效，從總體上實現(xiàn)了系統(tǒng)性重塑與整體性重構(gòu)。根據(jù)國資委公布的數(shù)據(jù)，2012—2021年，中央企業(yè)資產(chǎn)總額從31.4萬億增長至75.6萬億，年均增速10.3%，2023年達86.6萬億；營業(yè)收入從22.3萬億增長至36.3萬億，年均增速5.5%，2023年為39.8萬億，國有企業(yè)以自身發(fā)展帶動了國民經(jīng)濟高速發(fā)展。2022年國企改革三年行動方案的全面完成，標志著國有企業(yè)發(fā)展邁上新臺階。黨的二十屆三中全會《決定》指出：“深化國資國企改革，完善管理監(jiān)督體制機制，增強各有關(guān)管理部門戰(zhàn)略協(xié)同，推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，增強核心功能，提升核心競爭力。”如今，隨著新一輪國企深化改革進入深水區(qū)與攻堅期，應(yīng)立足發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，揭示新特點、新規(guī)律，以前沿思路和創(chuàng)新舉措接續(xù)推進國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
提高效率是國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義
經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展離不開包括企業(yè)在內(nèi)的各個微觀主體的高質(zhì)量發(fā)展。所謂企業(yè)發(fā)展質(zhì)量，就是“企業(yè)發(fā)展的優(yōu)劣程度”，具體而言包含資源能力突出、產(chǎn)品服務(wù)一流、透明開放運營、管理機制有效、綜合績效卓越、社會聲譽良好等七大特質(zhì)。其中綜合績效卓越放到國有企業(yè)層面，就是指國有企業(yè)擁有高水平經(jīng)濟績效和社會績效，能夠以最少的全要素投入創(chuàng)造最大的綜合績效產(chǎn)出，具有一流的全要素綜合績效產(chǎn)出率[1]。
國有企業(yè)的效率困境及其成因
在經(jīng)濟學(xué)研究中，效率通常指生產(chǎn)率，即生產(chǎn)過程中投入品轉(zhuǎn)化成產(chǎn)出品的效率[2]，而企業(yè)所有者一般更關(guān)心一定資金投入能夠獲取多少回報，因此較為直觀的企業(yè)“微觀效率”指標包括技術(shù)效率如全要素生產(chǎn)率和財務(wù)效率如凈資產(chǎn)收益率（股東權(quán)益收益率）等。
一方面，企業(yè)凈資產(chǎn)收益率水平更易評價。從國內(nèi)來看，2022年，央國企凈利潤在A股上市公司凈利潤占比達70%，但央企控股上市公司平均凈資產(chǎn)收益率僅為5.6%，低于A股總體的8.53%。從世界范圍來看，在2022年《財富》世界500強企業(yè)中，中國國有企業(yè)上榜86家，其平均銷售收益率4.3%、總資產(chǎn)收益率0.95%、凈資產(chǎn)收益率7.8%，而美國124家上榜企業(yè)的三項指標分別為11%、3.21%和21.9%。另一方面，不同學(xué)者測算的全要素生產(chǎn)率不盡相同，但大量研究指出，國有企業(yè)的全要素生產(chǎn)率同不少企業(yè)相比，差距較為明顯[3]。
由其性質(zhì)所決定，我國國有企業(yè)既不是單一追求利潤最大化的一般企業(yè)，也不是純粹執(zhí)行公共職能的政府機構(gòu)，而是具有盈利性與公益性雙重職能的生產(chǎn)經(jīng)營組織。如果將商業(yè)類與公益類國有企業(yè)分開來看，我國國有企業(yè)總體呈現(xiàn)為盈利性職能與公益性職能重心漸變的連續(xù)譜系[4]。這意味著國有企業(yè)效率內(nèi)置有直接與間接、微觀與宏觀雙重維度，其中公益性職能的溢出效應(yīng)無法體現(xiàn)在微觀效率當中，以單一微觀效率指標評價國企效率將造成總效率低估。然而大量研究表明，國有企業(yè)的正外部性未能完全彌補其在盈利職能維度的效率缺失，這既說明國有企業(yè)微觀效率缺口較大。
國有企業(yè)效率不足可歸結(jié)為三類原因：其一是公司治理低效，即國有企業(yè)委托代理鏈條過長、激勵約束機制不健全；其二是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，即國有股一股獨大造成所有者缺位、權(quán)責利不對等、長期激勵不足；其三是行政與市場“雙失靈”，這一點構(gòu)成問題的關(guān)鍵。前兩個問題能夠通過企業(yè)制度改革、完善公司治理、混合所有制改革來加以緩解，而后一問題則內(nèi)生于國有企業(yè)本身，難以通過改革來解決[5]。事實上，國有企業(yè)的性質(zhì)決定其必然要承擔起多元職能，這種多元職能使國有企業(yè)更傾向于一個混合體。一方面，市場在外部性問題下的普遍失靈使其無法引導(dǎo)國企向公益性職能配置足量資源，并且由于信息不完全，在政府不給予明確任務(wù)指向時，國有企業(yè)難以主動在適宜時機承擔起恰當?shù)纳鐣毮堋Ａ硪环矫?，實踐已充分證明，由行政完全代替市場來執(zhí)行盈利性職能將因交易成本過高等問題而出現(xiàn)嚴重的效率損失。行政與市場“雙機制”共同配置資源是國有企業(yè)的內(nèi)在規(guī)定，國有企業(yè)效率不足的問題不在于“雙機制”本身，而在于行政機制邊界不清晰導(dǎo)致的政企不分。在理想情況下，兩套機制獨立配置資源以完成各自職能并不會造成效率損失。但由于現(xiàn)實中存在壟斷與外部性等問題，企業(yè)財務(wù)績效無法作為考核和監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營的充分信息指標，以至所有者無法通過將企業(yè)財務(wù)績效與社會平均水平加以比較來掌握關(guān)于企業(yè)經(jīng)營的充分信息，直接干預(yù)可能無法完全避免[6]。行政機制邊界較“軟”，以致兩套資源配置機制相互掣肘時，會造成行政與市場“雙失靈”和盈利性與公益性職能的“雙效率損失”，在一定程度上制約了國有企業(yè)的效率表現(xiàn)。
實現(xiàn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)以“雙效率”提升為著力點
事實上，并非所有研究都持國企低效率觀點，但從統(tǒng)計結(jié)果來看，國企效率的確存在提升空間[7]。問題在于，如果國有企業(yè)的效率損失內(nèi)生于其多重職能使命，那么要達到國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標，是應(yīng)該取消國企的公益職能還是提高國有企業(yè)效率？對于后者，是應(yīng)主抓國企宏觀效率而放寬微觀效率要求還是應(yīng)堅持“雙效率”并重？
對于第一個問題，首先國有企業(yè)是集體主義與人本主義、工具理性與價值理性的有機統(tǒng)一，承擔公益職能是國有企業(yè)的本質(zhì)規(guī)定[8]。在李斯特主義與凱恩斯主義中，國有企業(yè)是促進國家經(jīng)濟發(fā)展的杠桿與工具，其任務(wù)在于補足市場“看不見的手”的短板，以“第二只手”助力實現(xiàn)社會福利最大化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。在馬克思主義者看來，國有企業(yè)是實現(xiàn)社會主義與共產(chǎn)主義的物質(zhì)基礎(chǔ)，其任務(wù)在于推動實現(xiàn)共同富裕，消滅剝削和兩極分化，使人獲得自由而全面的發(fā)展。由是觀之，國有企業(yè)具有二重性：一是基于市場天生缺陷而引出的國家利益與集體利益的實現(xiàn)工具；二是基于共產(chǎn)主義理想而引出的公有制實現(xiàn)形式和人類解放的物質(zhì)載體。而一旦剝離國企的公益性職能，除去分配原則差異，國有企業(yè)與民營企業(yè)再無不同，這顯然背離了我國國有企業(yè)的定位與使命。其次，提高效率是國有企業(yè)盈利性職能的內(nèi)在要求。國有企業(yè)的運行與發(fā)展應(yīng)當堅持解放和發(fā)展生產(chǎn)力原則，亦即國有企業(yè)效率要不斷提高[9]。馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中指出：“無產(chǎn)階級將利用自己的政治統(tǒng)治，一步一步地奪取資產(chǎn)階級的全部資本，把一切生產(chǎn)工具集中在國家即組織成為統(tǒng)治階級的無產(chǎn)階級手里，并且盡可能快地增加生產(chǎn)力的總量。”由于勞動生產(chǎn)率是生產(chǎn)力的表現(xiàn)形式[10]，可以說提高效率的任務(wù)從來都是與公有制、國有企業(yè)相伴生的，社會主義始終要以“最小最大”為紅線[11]，實現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化。
對于第二個問題，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》指出，對于主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)（下稱“商業(yè)一類國企”），重點考核經(jīng)營業(yè)績指標、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力；對于主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)（下稱“商業(yè)二類國企”），在考核經(jīng)營業(yè)績指標和國有資產(chǎn)保值增值情況的同時，加強對服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)的考核；對于公益類國企，重點考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營運效率和保障能力，根據(jù)企業(yè)不同特點有區(qū)別地考核經(jīng)營業(yè)績指標和國有資產(chǎn)保值增值情況?？傊?，應(yīng)當根據(jù)國企所承擔盈利職能與公益職能的重心漸變調(diào)節(jié)微觀效率與宏觀效率管理的重心。對商業(yè)一類國企而言，市場機制總體有效，微觀效率基本能夠反映其總體效率水平；對商業(yè)二類國企而言，微觀效率構(gòu)成宏觀效率的物質(zhì)基礎(chǔ)，微觀效率低下則喻示其既沒有能力也沒有精力承擔起產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈“鏈長”、宏觀經(jīng)濟“穩(wěn)定器”“調(diào)節(jié)器”“壓艙石”“排頭兵”等公益性職能，從而導(dǎo)致宏觀效率低下；對公益類國企而言，過低的微觀效率仍表明其投入-產(chǎn)出比過低，甚至可能對經(jīng)濟社會具有拖累效應(yīng)，抵消其宏觀效率。
綜上所述，實現(xiàn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當以直接-間接“雙效率”提升為著力點，既要堅守國有企業(yè)的本質(zhì)規(guī)定，更加高效地執(zhí)行其社會職能，也要重視微觀效率的基礎(chǔ)性作用，真正做到以效率變革促進質(zhì)量變革。
市場化改革是國有企業(yè)效率提升的重要途徑
國有企業(yè)市場化改革的效率提升機制
理論和實踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式。有學(xué)者的研究顯示，從1997到2007年，市場化改革的推進對我國經(jīng)濟增長的年均貢獻達到1.45個百分點，對宏觀全要素生產(chǎn)率提高的貢獻度達到39%，并且在中國的現(xiàn)實條件下，宏觀全要素生產(chǎn)率主要來源于兩個方面，一是企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的進步，二是資源配置效率的改善與微觀效率的提高，可見市場化改革能夠顯著提高企業(yè)效率[12]。
具體而言，國有企業(yè)市場化改革的目標是讓市場機制在國有企業(yè)微觀運行中發(fā)揮決定性作用，促使國有企業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰、政企分開、自負盈虧、平等競爭，成為真正的經(jīng)濟主體。首先在產(chǎn)權(quán)理論中，產(chǎn)權(quán)清晰是市場配置資源的前提，因而是經(jīng)濟效率的必要條件與充分條件[13]。產(chǎn)權(quán)界定模糊不僅會引發(fā)嚴重的內(nèi)部人控制，最終控制權(quán)也將成為廉價投票權(quán)，以致設(shè)租、尋租滋生，資源配置低效[14]。第二，政企分開是國企市場化改革的要義，其包含兩重內(nèi)涵，一是減少上級政府部門對國有企業(yè)的行政干預(yù)，使企業(yè)相對獨立且擁有充分的自主經(jīng)營權(quán)；二是國企內(nèi)部市場機制邊界逐步擴張，行政機制邊界相應(yīng)縮小，即國企運營邏輯更加符合企業(yè)的一般特征。對于前者，政企分開使國企不再以偏離自身發(fā)展的政府目標代替自身的最優(yōu)目標[15]；對于后者，國企將提升代理人綜合績效與經(jīng)濟目標的關(guān)聯(lián)程度，提升國企的微觀效率[16]。第三，真正的經(jīng)濟主體應(yīng)當自負盈虧，打破預(yù)算軟約束。有學(xué)者認為，政策性負擔是造成企業(yè)預(yù)算軟約束的根本原因[17]。由于信息不對稱，委托人——政府難以確定政策性負擔的真實成本，從而無法避免代理人將其他經(jīng)營性虧損計入政策性負擔的機會主義行為，此時政府兜底與代理人責任轉(zhuǎn)移沖銷了市場競爭對國企效率提升的內(nèi)在激勵。因此市場化改革即市場機制的動力激發(fā)與效率釋放功能的復(fù)歸需要使國有企業(yè)成為自負盈虧的經(jīng)濟主體。第四，真正的經(jīng)濟主體應(yīng)當平等參與競爭，貫徹競爭中性原則。市場競爭有效的前提是各類企業(yè)面對相同的規(guī)則約束，國有企業(yè)不能因其公有制屬性而相對民營企業(yè)擁有“不當競爭優(yōu)勢”和“不當競爭劣勢”[18]。要毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，促進各種所有制經(jīng)濟優(yōu)勢互補、共同發(fā)展。
兩類市場化改革與國有企業(yè)效率提升
客觀來說，行政機制與市場機制都是配置資源的方式，本無優(yōu)劣之分，問題在于如何駕馭兩類機制，實現(xiàn)國有企業(yè)的效率提升與高質(zhì)量發(fā)展。隨著社會經(jīng)濟條件變化，我國開始將市場化改革作為提高國企效率的突破點。但起初國有企業(yè)的經(jīng)濟主體地位尚未確立，加之社會主義市場經(jīng)濟體制未盡成熟，國有企業(yè)面臨較大的競爭壓力從而導(dǎo)致改革的內(nèi)生動力普遍不足，市場化改革的推進無法大面積采用市場導(dǎo)向的“自下而上”模式，而只能采用行政導(dǎo)向的“自上而下”模式，即政府預(yù)先布置一個市場化改革任務(wù)，爾后國有企業(yè)各自推進。
然而，真正決定是否推進市場化改革、如何開展市場化改革以及改革到什么程度的，應(yīng)當是其職能的完成度即綜合效率水平。市場化改革的本意，就是在國有企業(yè)原有的單一行政機制中引入市場機制，使兩類機制各有分工：其中行政機制調(diào)節(jié)國企的公益性職能，市場機制則調(diào)節(jié)國企的盈利性職能，兩類機制的邊界按照國企職能的變動與兩類機制的效率變化動態(tài)調(diào)整，并且改革因企制宜，充分考慮個體異質(zhì)性。因此在理論上，推行市場化改革的最優(yōu)方案就是堅持市場導(dǎo)向，即采用“自下而上”式改革，此時改革動力與相關(guān)信息高度適配。相比之下，作為次優(yōu)方案的“自上而下”式改革則容易出現(xiàn)充分掌握自身信息的國企缺乏改革動力、擁有推行改革動力的政府缺乏相關(guān)信息的局面，可能引致行政機制退出不及時的市場化不足、行政機制急于退出的市場化過度、行政機制與市場機制邊界模糊、改革“一刀切”等問題。
“自上而下”式改革是特定歷史時期的占優(yōu)方案，是漸進式改革與市場機制漸進成熟的必然產(chǎn)物。在傳統(tǒng)“利己”經(jīng)濟人市場中，企業(yè)只錨定利潤最大化或市值最大化目標，而由于公益性職能與最大化目標相沖突，依托市場機制“自下而上”地推行市場化改革必將導(dǎo)致公益性職能大量退出及宏觀效率下降，即便可以在國企經(jīng)理人業(yè)績考核體系中納入社會性職能維度，根據(jù)多任務(wù)委托代理理論，國企執(zhí)行社會性職能的激勵也必然不足。因為與盈利性職能相比，國企在公益性職能中的努力更難觀察、績效更難測度?？梢娫谔囟v史條件下，“自下而上”的市場化改革方案并不占優(yōu)。
隨著市場化改革的不斷推進，國有企業(yè)的經(jīng)濟主體地位正式確立，市場機制漸趨成熟。更為重要的是，社會價值觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，“利己”經(jīng)濟人市場開始向“利己-利他”經(jīng)濟人市場過渡，市場對企業(yè)價值的評價不再專注企業(yè)微觀效率，而轉(zhuǎn)為關(guān)注與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的環(huán)境影響、社會責任與公司治理三重維度，即企業(yè)“ESG”表現(xiàn)。企業(yè)市值最大化目標的實現(xiàn)機制相應(yīng)從利潤最大化轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟、社會、環(huán)境綜合績效的最大化。本質(zhì)上，這一轉(zhuǎn)變是市場回歸理性與配置資源更加有效的過程，有助于化解市場機制與企業(yè)宏觀效率的沖突，原本作為外部性的社會、環(huán)境績效被內(nèi)部化，使市場可以對企業(yè)綜合效率表現(xiàn)進行評價；原本國企內(nèi)部行政機制與市場機制之間的分工格局被打破，關(guān)注企業(yè)綜合效率的市場機制能夠同時對國有企業(yè)的盈利性、公益性職能發(fā)揮激勵與約束作用。“自下而上”式改革開始形成其現(xiàn)實條件。
以世界一流企業(yè)為目標、以市場化為導(dǎo)向深化國有企業(yè)改革
建設(shè)更多世界一流企業(yè)
世界一流企業(yè)是國家經(jīng)濟實力、科技實力和國際競爭力的重要體現(xiàn)，是引領(lǐng)全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵力量。所謂世界一流企業(yè)，是在關(guān)鍵經(jīng)濟領(lǐng)域具有長期領(lǐng)先的市場競爭力、綜合實力和行業(yè)影響力，并獲得全球一致認可的企業(yè)。深化國有企業(yè)改革應(yīng)著眼于培育和建設(shè)世界一流企業(yè)，隨著國有企業(yè)“走出去”參與全球競爭的步伐不斷加快，推進國有企業(yè)改革與市場化、全球化方向相匹配，將有利于減少改革阻力和增強國有企業(yè)的國際競爭力。一方面，我國國企雖然已大量躋身于世界500強行列，但卻普遍存在大而不強問題，在經(jīng)營效率與發(fā)展質(zhì)量上與世界一流企業(yè)存在差距，因此我國國企需要以世界一流企業(yè)為參照系，取長補短，提質(zhì)增效。另一方面，在全球市場舞臺上，所有企業(yè)都是平等的競爭主體，國有企業(yè)只有嚴格按照市場競爭規(guī)則，克服自身原有的各種組織制度弊病，提高效率并打造出獨有的競爭優(yōu)勢，才有可能躋身世界一流企業(yè)之列，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。由此，建設(shè)世界一流企業(yè)與國有企業(yè)的市場化改革高度統(tǒng)一，在世界市場中公平競爭是國有企業(yè)市場化改革的內(nèi)在要求，而市場化改革又是國有企業(yè)成長為世界一流企業(yè)的核心途徑。
多措并舉推進國有企業(yè)市場化改革
從參與人來看，國有企業(yè)的市場化改革涉及國有企業(yè)與政府兩端。一方面，當前我國國有企業(yè)已基本完成公司制改制，并建立起現(xiàn)代企業(yè)制度與“國資委-國有資本投資、運營公司-國有企業(yè)”三級管理體制，產(chǎn)權(quán)模糊問題得到初步解決。但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)權(quán)流動性不足與高度行政化仍然是制約國企效率提升和高質(zhì)量發(fā)展的堵點，由此，在國企側(cè)協(xié)同推進混合所有制改革與公司治理改革便成為提高國企效率的重要途徑。對于前者，應(yīng)充分總結(jié)股份制改革、開放性市場化雙向聯(lián)合重組、股權(quán)激勵、員工持股計劃、多元資本共同投資等各類方案的利弊特征及其適應(yīng)條件，探索混改創(chuàng)新形式，堅持改革一企一策、改革程序公正規(guī)范、改革方案依法依規(guī)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓公開公允、內(nèi)部分配公正透明[19]。對于后者，應(yīng)著力打破國有企業(yè)組織僵化困境，形成權(quán)變性與靈活性互為支撐的組織調(diào)整機制，主動適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟時代的組織網(wǎng)絡(luò)化、扁平化、團隊化變革趨勢。同時創(chuàng)新黨建與公司治理高水平融合機制，以多元模式實現(xiàn)“雙向進入、交叉任職”的國企領(lǐng)導(dǎo)體制。
另一方面，在政企分開原則指導(dǎo)下，我國中央政府與國有企業(yè)關(guān)系已相對超脫，但地方政府與國有企業(yè)關(guān)系仍舊緊密。因此，應(yīng)持續(xù)推進國有經(jīng)濟管理體制改革。其一，政府要加快完成治理理念與治理模式轉(zhuǎn)變，進一步由“管企業(yè)、管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”，主抓國有資產(chǎn)保值增值、國有資產(chǎn)進出、國有資產(chǎn)盤活，減政放權(quán)，提高國企運營獨立性，以“負面清單”思想代替“行政審批”思想，同時推行國有企業(yè)高級管理人員的市場化選聘、考核與薪酬制度，確保權(quán)、責、利相統(tǒng)一，政府主管關(guān)鍵事項、落實問責機制、緊抓國資監(jiān)管；其二，政府應(yīng)不斷推進由“強行政型治理、弱經(jīng)濟型治理”向“弱行政型治理、強經(jīng)濟型治理”的轉(zhuǎn)型，簡化國有企業(yè)運作形式，經(jīng)濟政策逐步由原來以區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ)，由差異化、選擇性政策向普惠化、功能性政策轉(zhuǎn)變，以政策中性實踐貫徹競爭中性原則[20]。同時減少地方政府行政干預(yù)，確保行政部門在監(jiān)管國企和私企時保持公允，加強對國企承擔特定職能成本的核定能力，并對國企承擔公共服務(wù)義務(wù)給出足額透明補償，在機制層面破除國企預(yù)算軟約束。
推動改革由“行政導(dǎo)向”原則向“市場導(dǎo)向”原則轉(zhuǎn)變
國有企業(yè)改革的市場導(dǎo)向原則是指在國企經(jīng)濟主體地位基本確立且市場機制完備、有效的前提下，由市場自發(fā)引導(dǎo)國企改革，使國企具有內(nèi)生改革動力并呈現(xiàn)出“自下而上”的改革圖景。此時若假定激勵相容，則國企內(nèi)部行政多一點還是市場多一點，完全由企業(yè)自主決定，怎么改、改多少完全依賴國企主觀能動性，國企的綜合績效與國企估值直接掛鉤，國企綜合績效又直接反映其高質(zhì)量發(fā)展水平，原本行政導(dǎo)向的信息與動力錯配問題被解決，改革受到地方政府目標影響問題得到克服。在某種意義上，國企改革的內(nèi)生動力也是其高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力，任何企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展都無法長期依賴外生動力輸入，因此國有企業(yè)改革應(yīng)當全面轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向原則。
首先，有效的市場機制是貫徹市場導(dǎo)向原則的前提。與發(fā)達國家相比，我國的市場建設(shè)起步較晚，市場尚未充分貫徹ESG理念，以ESG為著力點推行市場導(dǎo)向原則，還需著眼于以下方面。第一，優(yōu)化ESG評級體系。從國外來看，不同機構(gòu)的ESG評級體系存在較大差異，且不同體系的評級結(jié)果相關(guān)性不足。國內(nèi)機構(gòu)在構(gòu)建和完善ESG評級體系的過程中，應(yīng)充分借鑒國際成熟框架，并根據(jù)國內(nèi)市場與國有企業(yè)特征在指標設(shè)計中進行相應(yīng)改進，提高評級體系的協(xié)同度。第二，加快推進國有企業(yè)ESG實踐。當前我國ESG機制尚未建立，相關(guān)政策、制度供給尚不健全，ESG缺乏統(tǒng)籌推動及專項引導(dǎo)，以致ESG披露形式多樣，質(zhì)量參差不齊。因此應(yīng)加快建立統(tǒng)一的信息披露標準，出臺相關(guān)政策法規(guī)體系，形成有利于國有企業(yè)踐行ESG的制度環(huán)境。
其次，以激勵相容為目標完善激勵-約束機制。市場機制下國有企業(yè)追求自主高質(zhì)量發(fā)展的首要前提就是激勵相容，這關(guān)涉國有企業(yè)出資人與國有企業(yè)經(jīng)營決策者之間的委托-代理關(guān)系。第一，健全國企激勵機制。實現(xiàn)新型市場化應(yīng)當將國企市值管理納入績效考核體系，探索在國有企業(yè)考核的“一利五率”外增加市盈率、市凈率等指標，并合理調(diào)節(jié)已有公益性職能考核體系所占權(quán)重，暢通國企盈利性與公益性職能表現(xiàn)→市場評價→國企經(jīng)營決策者績效的傳導(dǎo)路徑。第二，健全國企約束機制。在賦予國企自主權(quán)的同時應(yīng)當在制度層面為國企行為設(shè)定明確邊界，使國有企業(yè)有所為有所不為，防范國有企業(yè)在資本市場違規(guī)操作。同時應(yīng)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保中央精神落實、上級部署落實、中心工作落實，以黨的領(lǐng)導(dǎo)鞏固國企運行的人民利益方向。
最后，穩(wěn)步推進改革模式轉(zhuǎn)換。第一，探索市場導(dǎo)向式改革應(yīng)堅持試點先行。當前國內(nèi)資本市場有效性尚待檢驗，因此應(yīng)堅持前瞻理論與審慎實踐并行，既在理論上探討新型市場化改革的實現(xiàn)方式，同時選擇與市場機制更為契合的商業(yè)類國企為試點，持續(xù)跟進、動態(tài)調(diào)整。第二，探索市場導(dǎo)向式改革應(yīng)堅持分類推進。并非所有國企都適合大范圍引入市場機制。雖然ESG的引入使市場開始關(guān)注企業(yè)非財務(wù)績效，但盈利能力仍然是市場的第一考量，對于公益性職能占比較高的國有企業(yè)，過度引入市場機制必然導(dǎo)致公益性職能被盈利性職能擠出。因此應(yīng)明確市場導(dǎo)向原則的適用邊界，尤其是市場評價與行政評價的權(quán)重對比以及市場評價的業(yè)績考核權(quán)重，不同類別國企應(yīng)當有所差異。
【本文系2023年度吉林省社科基金重大項目“中央企業(yè)在中國式現(xiàn)代化進程中推進吉林全面振興取得新突破研究”（項目編號：2023ZD2）和2022年度吉林大學(xué)哲學(xué)社會科學(xué)研究創(chuàng)新團隊項目“中國式現(xiàn)代化道路中的國有企業(yè)角色與作用研究”（項目編號：2022CXTD26）的階段性成果之一。
課題組負責人：吉林大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟研究中心主任 宋冬林
執(zhí)筆人：吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟研究中心助理研究員 孫尚斌】
注釋略