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新時代河湖保護治理的方法路徑

【摘要】推進中國式現(xiàn)代化,首先要把水資源問題考慮進去,以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)。新時代在習近平生態(tài)文明思想指導下,各地施行治水和江河兩大戰(zhàn)略,通過河湖長制和生態(tài)補償制度兩種方式,系統(tǒng)化治理河湖、全面督察河湖、數(shù)字賦能河湖三種途徑和法治河湖的制度保障,形成了中國河湖保護治理的全新模式。與此同時,需要通過加強河長制跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制、不斷提升公眾的參與程度、細化考核指標,進一步豐富和完善河湖保護治理機制。

【關鍵詞】新時代  河湖保護治理  河長制  生態(tài)補償制度    【中圖分類號】TV213    【文獻標識碼】A

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出:“推動重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。”新時代,大江大河流域重點攻堅和協(xié)同治理的關系,成為習近平生態(tài)文明思想從理論創(chuàng)新到實踐落地的重要課題。改革開放以來,中國經(jīng)濟獲得了巨大發(fā)展,與此同時,環(huán)境污染在不斷加劇。2013年,長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等國控斷面中,Ⅰ~Ⅲ類、Ⅳ~Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例分別為71.7%、19.3%和9.0%。2013年,水質(zhì)為優(yōu)良、輕度污染、中度污染和重度污染的國控重點湖泊(水庫)比例分別為60.7%、26.2%、1.6%和11.5%。10年后,2023年國控斷面中Ⅰ~Ⅲ類、Ⅳ~Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例分別為90.2%、9.4%、0.4%, 湖泊Ⅰ~Ⅲ類為73.8%,劣Ⅴ類為4.8%。

這表明,我國自然生態(tài)環(huán)境改善取得了顯著效果,發(fā)生了歷史性改變,一江春水向東流正成為現(xiàn)實。原因就在于找到了一條富有中國特色的河湖保護治理的方法和路徑,即“兩山”理念、兩個戰(zhàn)略、兩種方式、三種途徑,以及一條保障的“22231”中國河湖保護模式。“兩山”理念是綠水青山就是金山銀山理論,兩個戰(zhàn)略是治水戰(zhàn)略和江河戰(zhàn)略,兩種方式是河湖長制和生態(tài)補償制度方式,三種途徑是系統(tǒng)治理、考核督察和數(shù)字河湖路徑,一個保障是有力的法律保障。

“兩山”理念核心思想指引下的治水戰(zhàn)略和江河戰(zhàn)略

“兩山”理念。2005年8月時任浙江省委書記習近平同志在浙江湖州安吉考察時提出:“當魚和熊掌不可兼得的時候,要學會放棄,要知道選擇,發(fā)展有多種多樣,要走可持續(xù)發(fā)展的道路。”新時代以來“兩山”理念成為習近平生態(tài)文明思想的重要組成部分,成為中國江河湖海治理的指導思想。“兩山”理念是馬克思主義人和自然關系的新發(fā)展,是習近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容。2020年習近平總書記再往浙江考察時提出:“把綠水青山建得更美,把金山銀山做得更大,讓綠色成為浙江發(fā)展最動人的色彩。”

治水戰(zhàn)略。2014年3月14日,習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第五次會議上提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水思路,治水思路不僅是思路,而是中國的治水戰(zhàn)略。16字治理戰(zhàn)略簡單明了、科學嚴謹、邏輯嚴密,是指導新時期治水的科學指南、根本遵循 。習近平總書記在2023年4月10日廣東考察工作時指出:“我國缺水且水資源分布很不均衡。推進中國式現(xiàn)代化,要把水資源問題考慮進去,以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn),發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)。”習近平總書記在2021年推進南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出:“要建立水資源剛性約束制度,嚴格用水總量控制,統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水,大力推進農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)等領域節(jié)水。”

江河戰(zhàn)略。習近平總書記在2021年10月22日主持召開深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出:“這些年,我多次到沿黃河省區(qū)考察,對新形勢下解決好黃河流域生態(tài)和發(fā)展面臨的問題,進行了一些調(diào)研和思考。繼長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略之后,我們提出黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略,國家的‘江河戰(zhàn)略’就確立起來了。” 習近平總書記2023年5月16日在考察運城鹽湖時強調(diào):“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展,是黨中央從中華民族和中華文明永續(xù)發(fā)展的高度作出的重大戰(zhàn)略決策,黃河流域各省區(qū)都要堅持把保護黃河流域生態(tài)作為謀劃發(fā)展、推動高質(zhì)量發(fā)展的基準線,不利于黃河流域生態(tài)保護的事,堅決不能做。”這樣黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展,同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展一樣,是重大國家戰(zhàn)略。

習近平總書記高度重視長江經(jīng)濟帶的發(fā)展,先后四次主持長江經(jīng)濟帶座談會。2016年1月5日在重慶的推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會,2018年4月26日在武漢的深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會,2020年11月14日在南京的全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會,2023年10月12日在南昌的進一步推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展座談會。2016年座談會上,習近平總書記指出:“長江擁有獨特的生態(tài)系統(tǒng),是我國重要的生態(tài)寶庫。當前和今后相當長一個時期,要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置,共抓大保護,不搞大開發(fā)。要把實施重大生態(tài)修復工程作為推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展項目的優(yōu)先選項。”2018年座談會上,習近平總書記指出:“推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展,前提是堅持生態(tài)優(yōu)先,把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置,逐步解決長江生態(tài)環(huán)境透支問題。這就要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長江流域系統(tǒng)性著眼,統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素,實施好生態(tài)修復和環(huán)境保護工程。要堅持整體推進,增強各項措施的關聯(lián)性和耦合性,防止畸重畸輕、單兵突進、顧此失彼。”2020年座談會上,習近平總書記強調(diào):“要加強生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護修復。要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā),追根溯源、系統(tǒng)治療,防止頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。要找出問題根源,從源頭上系統(tǒng)開展生態(tài)環(huán)境修復和保護。要加強協(xié)同聯(lián)動,強化山水林田湖草等各種生態(tài)要素的協(xié)同治理,推動上中下游地區(qū)的互動協(xié)作,增強各項舉措的關聯(lián)性和耦合性。”

“河湖長制”:我國古代“以官治水”流域治理傳統(tǒng)的現(xiàn)代呈現(xiàn)

河湖長制是中國特色的河湖治理模式,最初是河長制,后來擴展到湖長制,合稱河湖長制,河湖長是由地方黨政一把手擔當,負責河湖的生態(tài)環(huán)境管理和保護。 2003年10月,浙江省湖州市長興縣率先建立河長制, 2007年江蘇無錫實施河長制,各級黨政負責人擔當64條河流的河長,新時代以來,全國范圍開始推廣河湖長制。2016年10月、2017年3月、2017年11月,習近平總書記3次主持召開會議審議推行河湖長制相關文件和落實情況。2016年11月,中辦、國辦發(fā)布《關于全面推行河長制的意見》,2017 年6月,《中華人民共和國水污染防治法》首次寫入河長制。2017年12月,中辦、國辦印發(fā)《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》,2021年,水利部印發(fā)《河長湖長履職規(guī)范(試行)》。目前,全國已經(jīng)建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河湖長制度,省、市、縣、鄉(xiāng)四級設立了河湖長30多萬名。新時代以來,河湖長制實現(xiàn)了跨區(qū)域的發(fā)展,例如,2019年6月,江蘇吳江、浙江桐鄉(xiāng)、浙江南潯三地共同創(chuàng)立了聯(lián)合河湖長制,2020年9月江蘇吳江、浙江嘉善、上海青浦發(fā)布實施《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)重點跨界水體聯(lián)保專項方案》,實行聯(lián)合河湖長制,開展聯(lián)合巡河、聯(lián)合保潔、聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法和聯(lián)合治理。2020年11月,江蘇省南京市、揚州市、鎮(zhèn)江市與安徽省馬鞍山市、宣城市、滁州市,聯(lián)合商定建立跨界河湖長工作機制。

此外,在國家層面全面推行河湖長制工作部際聯(lián)席會議制度,在流域?qū)用嫒拷⑹〖壓雍L聯(lián)席會議機制。對于河湖長制,習近平總書記強調(diào):“保護江河湖泊,事關人民群眾福祉,事關中華民族長遠發(fā)展。全面推行河長制,目的是貫徹新發(fā)展理念,以保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復水生態(tài)為主要任務,構(gòu)建責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制,為維護河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。”

“河長制”是我國古代“以官治水”的流域治理傳統(tǒng)的現(xiàn)代呈現(xiàn)。河長制一定程度上解決了“九龍治水”的低效之處,促進了全國主要流域148個重點斷面水質(zhì)的改善和提升,但東部地區(qū)優(yōu)于中西部地區(qū),南方城市優(yōu)于北方城市。一項針對長三角地區(qū)河長制的研究顯示,河長制顯著改善長三角地區(qū)的水污染,對私有企業(yè)具備更強的規(guī)制效果,主動推行河長制地區(qū)企業(yè)減排治污效果更好。

以新安江模式為代表的生態(tài)補償制度

《生態(tài)保護補償條例》指出:“生態(tài)補償是指通過財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償、市場機制補償?shù)葯C制,對按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護的單位和個人予以補償?shù)募钚灾贫劝才拧?rdquo;河湖的生態(tài)補償制度開始于2012年的新安江流域, 2012年浙江、安徽等四部門簽訂《新安江流域水環(huán)境補償協(xié)議》,以皖浙兩省跨界斷面(地理位置在街口鎮(zhèn))高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷4項指標為考核依據(jù),水質(zhì)達到標準,浙江轉(zhuǎn)移支付1億元給安徽,沒有達到標準,安徽轉(zhuǎn)移支付浙江同樣資金。2012—2014年為首輪試點,2015—2017年為第二輪試點,2018—2020年為第三輪試點,2023年6月,浙皖兩省簽署《共同建設新安江—千島湖生態(tài)保護補償樣板區(qū)協(xié)議》,開啟第四輪試點。從“試點”到“樣板”,新安江生態(tài)補償制度獲得了巨大成功,被稱為新安江模式。

此后,新安江模式迅速在全國推廣。例如,在黃河流域,2021年5月山東省與河南省簽署《山東省人民政府河南省人民政府黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》,劉莊國控斷面水質(zhì)全年均值達到Ⅲ類標準互不補償,改善一個水質(zhì)類別,山東給河南補償6000萬元,水質(zhì)惡化一個水質(zhì)類別,則河南補償山東6000萬元。在海河流域, 2017年6月,天津河北簽署《關于引灤入津上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》,中央及冀津兩地3年共安排資金15億元解決上下游水環(huán)境問題。

生態(tài)補償制度是中國特色的橫向轉(zhuǎn)移支付制度,是生態(tài)環(huán)境領域的財政轉(zhuǎn)移制度,是中國河湖治理的重大創(chuàng)新制度。生態(tài)環(huán)境補償可以采取資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)等多種方式。一項基于2006—2020年新安江流域生態(tài)補償制度的研究發(fā)現(xiàn),生態(tài)環(huán)境補償促進了整個流域水質(zhì)的改善,生態(tài)環(huán)境效果明顯。對于全國而言,基于縣域?qū)用?007—2018年全國交界斷面水質(zhì)數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn),流域生態(tài)補償政策取得了顯著的環(huán)境效益,水環(huán)境污染更嚴重、工業(yè)占比高、經(jīng)濟比較落后的地區(qū)環(huán)境效益更為顯著。

系統(tǒng)河湖、督察河湖、數(shù)字河湖和法治河湖

系統(tǒng)河湖。系統(tǒng)治理是習近平總書記治水戰(zhàn)略的重要一環(huán)。2018年以來,習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會等場合反復強調(diào):“山水林田湖草是生命共同體。生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng),是相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條。”河湖是統(tǒng)一的自然生態(tài)系統(tǒng),河湖治理涉及到水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水工程、供排水、水事務等全鏈條,因此習近平總書記強調(diào):“堅持系統(tǒng)觀念,從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā),推進山水林田湖草沙一體化保護和修復,更加注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理”“要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā),追根溯源、系統(tǒng)治療”“上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃,共同抓好大保護,協(xié)同推進大治理。”

督察河湖。河湖督察制度主要包括中央生態(tài)環(huán)境保護督察和水利部管理監(jiān)督檢查。中央生態(tài)環(huán)境保護督察是以中央政府為督察主體,以省市級黨委或政府轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量為督察客體,對其落實黨中央關于環(huán)保政策、法律法規(guī)、規(guī)章等方面情況進行的監(jiān)督與監(jiān)察,代表中央對省、區(qū)、市黨委政府落實環(huán)保責任的監(jiān)督。中央生態(tài)環(huán)境保護督察已經(jīng)進行了兩輪:2015年至2018年第一輪、2019年至2022年開始進行第二輪,2023年以來開始第三輪生態(tài)環(huán)境督察。河湖生態(tài)環(huán)境督察是中央生態(tài)環(huán)境督察的重要內(nèi)容。水利部管理監(jiān)督檢查則制度化于2019年。2019年水利部《關于印發(fā)河湖管理監(jiān)督檢查辦法(試行)的通知》要求水利部每年組織流域管理機構(gòu)開展常規(guī)性河湖管理監(jiān)督檢查,對全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)的所有設區(qū)市實現(xiàn)全覆蓋,將河湖問題分成亂占、亂采、亂堆、亂建、其他等5個方面,問題的嚴重程度分成一般、較嚴重、重大三級。督察結(jié)果與干部績效考核乃至晉升有直接關系,對地方政府官員產(chǎn)生了震懾作用,促進了環(huán)境質(zhì)量提升,特別是督察期間的環(huán)境質(zhì)量提升。

數(shù)字河湖。數(shù)字經(jīng)濟正在從根本上改變著人類生產(chǎn)生活和社會組織方式,成為重組全球要素資源,重塑全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu),改變?nèi)蚋偁幐窬值闹匾α?。習近平總書?021年10月18日在主持十九屆中央政治局第三十四次集體學習時指出:“數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有,正在成為重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、改變?nèi)蚋偁幐窬值年P鍵力量。”“發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟是把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革新機遇的戰(zhàn)略選擇。”數(shù)字化也正深刻地改變著河湖治理,是智慧河湖和幸福河湖建設的主要內(nèi)容,數(shù)字河湖利用衛(wèi)星遙感、人工智能、邊緣計算、機器學習、webGIS無人機等實現(xiàn)天空地一體化河湖感知網(wǎng),做到實時監(jiān)測、科學感知、精準預測河流及其流域,構(gòu)建數(shù)字孿生河湖和數(shù)字孿生流域, 切實做到信息可查、現(xiàn)場可視、指令可達、運行可控、精準可靠,數(shù)字河湖也大大豐富了河長制信息系統(tǒng)與河湖的治理水平。

法治河湖。中國是法治國家,法治是人類文明進步的重要標志,是治國理政的基本方式,是中國共產(chǎn)黨和中國人民的不懈追求。黨的十八大以來的十余年,是中國河湖主題法律出臺最為密集的時期。期間不僅修訂了《中華人民共和國水法》(2016年修訂)、《中華人民共和國防洪法》(2016年修訂)、 《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014年修訂)、《中華人民共和國河道管理條例》(2017年和2018年兩次修訂)等法律法規(guī),而且還制定了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》(2016年制定,2018年施行),《中華人民共和國長江保護法》(2020年通過,2021年施行)、《中華人民共和國黃河保護法》(2022年通過,2023年施行)、《生態(tài)保護補償條例》(2024年發(fā)布施行)等法律法規(guī),有力地促進了河湖治理的法治化。

進一步細化生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的考核指標,吸收更多市場主體參與生態(tài)補償

當前的河湖治理機制并非盡善盡美,需要不斷地豐富完善和發(fā)展。例如,河長制能有效解決環(huán)境污染問題,但尚未解決跨區(qū)域、上下游協(xié)同治理困境:一方面是熱火朝天的河長制,另一方面是公眾參與程度不高,這影響了河流治理的深入和持久提升。在河長制推行過程中,地方政府的環(huán)保選擇具有偏好性,比如pH和溶解氧這兩個指標并沒有改進,因此需要加強河長制跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制,不斷提升公眾的參與程度。

生態(tài)補償制度尚缺乏統(tǒng)一性、可操作性的規(guī)范和整體性、系統(tǒng)性的可持續(xù)性制度設計。生態(tài)環(huán)境補償對落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型有一定的促進作用,但這種作用需要補償資金超過某一門檻,補償?shù)目紤]因素主要是水質(zhì)標準。為此,需要進一步加強生態(tài)環(huán)境補償制度的系統(tǒng)化設計,多渠道籌措補償資金,不斷增加補償標準,進一步拓寬水質(zhì)監(jiān)測的維度和要素。更重要的是,現(xiàn)有河湖治理是以各級政府為主導、財政資金唱主角的途徑,這種途徑資金的可持續(xù)性較差,資金分配和使用效率不高,可能出現(xiàn)挪用資金現(xiàn)象,需要進一步發(fā)揮市場機制作用,建立河湖生態(tài)補償基金,不斷吸收更多市場主體參與生態(tài)補償,使得政府更有為、市場更有效。

(作者為南京大學長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院教授)

【注:本文系教育部高校人文社會科學重點研究基地重大項目“統(tǒng)一大市場建設與長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展研究”(項目編號:22JJD790033)階段性成果】

【參考文獻】

①《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》,新華社,2024年7月21日。

②盧寧:《從“兩山理論”到綠色發(fā)展:馬克思主義生產(chǎn)力理論的創(chuàng)新成果》,《浙江社會科學》,2016年第1期。

責編/孫垚    美編/王夢雅

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