【摘要】生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，自然保護地體系是生態(tài)文明建設的核心載體，對實現(xiàn)美麗中國目標具有重要意義。當前，我國現(xiàn)存部分相關法律法規(guī)在一定程度上跟不上自然保護地體系建設的時代步伐，因此，推進自然保護地立法成為生態(tài)文明體制改革的迫切需要。將自然保護地相關國家政策規(guī)劃轉換成國家法律體系，需要依循自然保護地建設的客觀規(guī)律和政策法律化的邏輯。應基于對生態(tài)系統(tǒng)保護級別和生態(tài)價值保護強度的劃分，進行《自然保護地法》《國家公園法》的立法探索，修訂完善《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》以及相關法律規(guī)范，逐步形成綜合性立法體系。
【關鍵詞】自然保護地 生態(tài)保護優(yōu)先 生態(tài)系統(tǒng)保護 生態(tài)空間治理
【中圖分類號】X171.4 【文獻標識碼】A
2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出要“逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)”，“加快推進自然保護地相關法律法規(guī)和制度建設，加大法律法規(guī)立改廢釋工作力度”。①黨的二十大報告強調：“提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性。以國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、自然保護地等為重點，加快實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程。推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設。”②2023年12月，《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》發(fā)布，明確要求“全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，完成全國自然保護地整合優(yōu)化”，“到2035年，國家公園體系基本建成，生態(tài)系統(tǒng)格局更加穩(wěn)定，展現(xiàn)美麗山川勃勃生機”。③不可否認，我國現(xiàn)存部分相關法律法規(guī)在一定程度上跟不上自然保護地體系建設的時代步伐，因此，推進自然保護地立法成為生態(tài)文明體制改革的迫切需要。將自然保護地相關國家政策規(guī)劃轉換成國家法律體系，需要依循自然保護地建設的客觀規(guī)律和政策法律化的邏輯，實現(xiàn)從政策目標向法律體系的轉化。
生態(tài)保護優(yōu)先：自然保護地立法的價值邏輯
自然保護地生態(tài)保護優(yōu)先根源于憲法的價值期待?！吨腥A人民共和國憲法》第九條明確規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。”第二十六條明確規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”《中華人民共和國環(huán)境保護法》第一條明確指出：“為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”自然保護地立法應時刻觀照《中華人民共和國憲法》對生態(tài)保護的價值期待，形成具體適用的法律規(guī)范。
中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，意味著我國要探索以綠色優(yōu)先、生態(tài)發(fā)展為導向的高質量發(fā)展之路，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。一是自然保護地體系建設為推動人與自然和諧共生提供了基本場域。生態(tài)文明的入憲奠定了自然保護地立法的憲法依據，自然保護地立法由此形成了以生態(tài)保護優(yōu)先為原則的規(guī)范基礎。二是保護生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經濟是有機統(tǒng)一的，二者的宗旨均是改善提升人們的生存環(huán)境和生活質量。二者均源于人的正當性需求，即追求更高的生活質量是人的本性需求和社會需要；二者均源于人的合理性需求，即由道德的合理性上升為法律的正當性。立法的動機是滿足人們一定的社會需要，自然保護地立法應統(tǒng)籌好生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展的關系，實現(xiàn)二者的協(xié)調發(fā)展。
《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護法》等法律法規(guī)的頒布，意味著以生態(tài)保護優(yōu)先為核心價值、以國家生態(tài)安全為保護目標、以生態(tài)系統(tǒng)為保護客體、以保護和利用行為為調整對象的生態(tài)環(huán)境保護法律體系初步形成④?！吨笇б庖姟钒凑兆匀槐Ｗo地的生態(tài)系統(tǒng)重要程度及其生態(tài)價值形成“國家公園—自然保護區(qū)—自然公園”依次遞減的類型化結構，表明生態(tài)保護優(yōu)先在自然保護地立法中的重要作用。一是生態(tài)保護優(yōu)先的核心內涵是優(yōu)先保護人享有優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的權利。二是自然保護地立法是對生態(tài)保護優(yōu)先原則的功能拓展。一方面，自然保護地對生態(tài)系統(tǒng)保護價值位序的區(qū)分能夠更加有效地實現(xiàn)立法目標。另一方面，自然保護地對生態(tài)系統(tǒng)保護級別的區(qū)分，能夠動態(tài)地調整影響生態(tài)系統(tǒng)保護的環(huán)境行為，實現(xiàn)生態(tài)保護目標?？梢哉f，自然保護地是落實生態(tài)保護優(yōu)先原則的最優(yōu)載體。
生態(tài)系統(tǒng)保護：自然保護地立法的目標邏輯
國家通過系列頂層設計將最具保護價值的生態(tài)系統(tǒng)作為構建自然保護地體系的核心內容，凸顯了我國自然保護地建設的生態(tài)系統(tǒng)觀。在構建國土空間開發(fā)保護新格局下，我國從自然資源、生態(tài)環(huán)境和經濟社會發(fā)展的多維視角，將生態(tài)系統(tǒng)保護從“自然空間”升級為人類的“經濟社會空間”。生態(tài)系統(tǒng)保護需納入法律體系予以法理審視和規(guī)則提煉，方能實現(xiàn)自然保護地相關政策與法律的調適。故而，自然保護地立法中的“生態(tài)系統(tǒng)”是一個滿足國家對自然保護地高質量發(fā)展要求，以自然保護地生態(tài)、環(huán)境與資源為綜合性客體的功能集合體。其根本目的是以適宜的生態(tài)環(huán)境條件和自然資源的供給能力滿足公眾的優(yōu)美環(huán)境需要，不但具有內在的物理、化學、生物的自然屬性，更具有滿足人類生存、生活、生產需求的社會屬性。因此，自然保護地立法應強調生態(tài)系統(tǒng)“自然+社會”的二元屬性，形成相互嵌套的“自然—社會”共同體。一是山水林田湖草沙是一個生命共同體，強調各環(huán)境要素共同構成具有環(huán)境空間整體特征的生態(tài)系統(tǒng)；二是人與自然是生命共同體，揭示立法保護的自然保護地是“自然”與“人”耦合而成的大尺度生態(tài)空間。⑤自然保護地法律規(guī)則的設計應充分協(xié)調“人”的社會需要與“自然”的立法保護之間的關系，遵循科學分類、差別保護的原則，制定以分類定保護級別、以分區(qū)定利用規(guī)則的制度體系，實現(xiàn)自然保護地生態(tài)系統(tǒng)保護目標的差異化和體系化。
生態(tài)保護優(yōu)先原則的確立表明，自然保護地類型的劃分應建立在生態(tài)價值高低及生態(tài)系統(tǒng)保護級別的基礎上，平衡保護和利用之間的關系。一方面，不同類型的自然保護地的生態(tài)價值高低決定了生態(tài)系統(tǒng)保護級別，即國家公園保護“國家代表性”的自然生態(tài)系統(tǒng)，自然保護區(qū)保護“典型”的自然生態(tài)系統(tǒng)，自然公園保護“重要”的自然生態(tài)系統(tǒng)，從而構成“國家代表性—典型—重要”依次遞減的保護級別體系。另一方面，生態(tài)系統(tǒng)的保護級別構成了自然保護地的立法目標，即國家公園是對最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性嚴格保護；自然保護區(qū)是對具有重要科學研究價值的生態(tài)系統(tǒng)重點保護；自然公園則需進一步細化保護目標，具化為森林公園、國家地質公園、濕地公園和海洋公園等，保護某一要素類型公園的自然特征和原貌，從而形成“嚴格保護+重點保護+細化保護”的層次化保護目標體系。這種生態(tài)系統(tǒng)保護級別與保護目標的細分構成了自然保護地立法的基石。
從人與自然關系的視角審視自然生態(tài)系統(tǒng)與人類社會系統(tǒng)的邏輯關系：人的環(huán)境行為影響并改變生態(tài)系統(tǒng)的結構與功能，生態(tài)系統(tǒng)與其要素的相互作用則能夠滿足人的生態(tài)需求。在法律關系中，生態(tài)系統(tǒng)保護主要以其生態(tài)功能在社會關系范疇內通過作為主體的人對作為客體的生態(tài)系統(tǒng)的社會利用而展現(xiàn)出來。因此，自然保護地立法保護的生態(tài)系統(tǒng)不是一個實存性的“本體物”，而是保護其生態(tài)功能。
生態(tài)空間治理：自然保護地立法的功能邏輯
《指導意見》將自然保護地定性為“長期保護的陸域或海域”，闡釋了自然保護地在類型劃分、保護目標和保護對象上的生態(tài)空間屬性。這一生態(tài)空間既包含由大氣、水、土壤、生物等不同要素及其相互關系組成的自然實體空間，體現(xiàn)“自然功能”屬性；也包含以環(huán)境要素及其構成的自然生態(tài)系統(tǒng)為“原料”，所承載的人類社會活動和多重社會關系的社會空間，體現(xiàn)“社會功能”屬性。“自然+社會”的二元屬性要求自然保護地立法應遵循自然生態(tài)規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律相統(tǒng)一、生態(tài)保護與社會發(fā)展相平衡的思路，將自然保護地的生態(tài)系統(tǒng)納入社會屬性考量范圍之內，重新思考和定位人與自然的關系。
我國自然保護地體系以生態(tài)系統(tǒng)保護強度及生態(tài)價值重要程度為類型劃分的基點，奠定了自然保護地生態(tài)空間治理的邏輯基礎。以特定地理單元為載體的自然保護地在一定程度上構成了人類社會空間活動的基本場域，糅合了生態(tài)、資源與社會等多領域問題，存在著立體化的空間治理需求。這對自然保護地體系建設完善提出了要求，既要合理設定《國家公園管理暫行辦法》《國家級自然公園管理辦法（試行）》《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》等法律規(guī)范的功能定位，明確國家公園、自然保護區(qū)和自然公園在空間功能方面的關系；又要制定差異化的保護制度體系，包括內在價值邏輯的統(tǒng)一性和外在結構邏輯的協(xié)調性，以使立法與政策之間實現(xiàn)目標一致、邏輯協(xié)調、內在聯(lián)動。
自然保護地生態(tài)空間治理是一種內嵌于中國特色自然保護地政策與法律中的環(huán)境治理模式，凸顯了“山水林田湖草沙是一個生命共同體”的系統(tǒng)觀和自然保護地在維護國家生態(tài)安全、推動國土空間可持續(xù)發(fā)展中的重要作用。這要求自然保護地立法需在協(xié)調其承載的生態(tài)、環(huán)境和資源功能基礎上，統(tǒng)籌生態(tài)空間與社會空間的法律關系：既發(fā)揮生態(tài)保護功能，為生態(tài)系統(tǒng)運行和生物多樣性提供保障；又發(fā)揮環(huán)境支持功能，為公眾提供優(yōu)美適宜的生活空間；同時發(fā)揮資源配置和供給功能，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展。自然保護地立法的邏輯基點并非是在生態(tài)保護與社會發(fā)展之間作排他性的選擇，而是基于其“自然+社會”二元屬性，構建不同類型保護地的共通性、區(qū)別性和協(xié)調性的新型法律規(guī)范體系。自然保護地立法應綜合統(tǒng)籌自然空間與社會空間交叉融合形成的各種法律關系，為生態(tài)系統(tǒng)保護構建可操作的法律規(guī)則體系，推動建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。
總之，當前我國自然保護地體系建設的目標愈發(fā)清晰，即通過對生態(tài)系統(tǒng)保護級別和生態(tài)價值保護強度的劃分，進行《自然保護地法》《國家公園法》的立法探索，修訂完善《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》以及相關法律規(guī)范，逐步形成“基本法+主干法+支撐法”的綜合性立法體系⑥。
（作者為寧波大學東海研究院研究員）
【注：本文系司法部國家法治與法學理論研究項目“基于自然保護地體系建設的國家公園立法模式研究”（項目編號：19SFB3052）和國家社科基金后期資助項目“自然保護地立法體系化研究”（項目編號：21FFXB016）階段性成果】
【注釋】
①《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)〈關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見〉》，中國政府網，2019年6月26日。
②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。
③《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》，中國政府網，2023年12月27日。
④杜群：《環(huán)境法體系化中的我國保護地體系》，《中國社會科學》，2022年第2期。
⑤汪勁：《〈青藏高原生態(tài)保護法〉：科學立法的成功典范》，《環(huán)境保護》，2023年第16期。
⑥呂忠梅：《自然保護地立法基本構想及其展開》，《甘肅政法大學學報》，2021年第3期。
責編/孫渴 美編/楊玲玲
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