【摘要】發(fā)達國家商品房預售制及資金監(jiān)管經(jīng)驗包括建立與工程進度相匹配的住房按揭貸款發(fā)放模式；按節(jié)點向開發(fā)商劃撥預售資金；委托第三方機構監(jiān)管預售資金賬戶；建立首付款及期房保險制度；強化開發(fā)商交付主體責任，提高信息透明度降低交付風險等。通過借鑒發(fā)達國家商品房預售制及資金監(jiān)管經(jīng)驗，從統(tǒng)一立法明確職責、優(yōu)化預售資金支付模式、強化預售資金監(jiān)管及信息披露、構建首付款及期房保險制度等方面提出健全我國房地產(chǎn)資金監(jiān)管的政策建議。
【關鍵詞】房地產(chǎn) 資金監(jiān)管 預售資金 【中圖分類號】D299.23 【文獻標識碼】A
2023年10月，中央金融工作會議首次提出，“健全房地產(chǎn)企業(yè)主體監(jiān)管制度和資金監(jiān)管”，表明后續(xù)將加快房地產(chǎn)監(jiān)管制度建設。商品房預售制自引入中國內(nèi)地以來，有效解決了部分房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)資金不足的問題，加快了我國城鎮(zhèn)化建設進程，但在此輪房地產(chǎn)行業(yè)深度調(diào)整中，暴露出資金監(jiān)管不足、房企違規(guī)挪用預售資金等問題。因此，后續(xù)監(jiān)管重點或集中于預售資金、企業(yè)流動性等領域。當前市場預期偏弱下房地產(chǎn)銷售仍顯疲軟，房企信用風險底部釋放下資金壓力不減，為提升市場信心、保障“保交樓”有序推進，需要進一步夯實企業(yè)主體責任，強化預售資金監(jiān)管，推動房地產(chǎn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
房地產(chǎn)資金監(jiān)管的國際經(jīng)驗
商品房預售制度是目前房地產(chǎn)開發(fā)商項目運營的國際主流形式，但因各國國情、市場發(fā)展情況、行業(yè)內(nèi)外部環(huán)境不同導致不同國家預售制度具體運作模式存在較大差異。為防止開發(fā)商將預售資金（或定金）作為融資工具向購房者轉(zhuǎn)嫁風險，一些發(fā)達國家和地區(qū)普遍建立了較為嚴格的房地產(chǎn)資金監(jiān)管機制，按照監(jiān)管重點不同，大致可分為購房者按揭貸款發(fā)放、開發(fā)商資金提取、預售資金監(jiān)管主體、購房者資金保險、開發(fā)商交付責任五個方面，下文將分別展開介紹，為健全我國房地產(chǎn)資金監(jiān)管提供參考。
第一，階段性向購房者發(fā)放個人住房按揭貸款，避免開發(fā)風險被提前轉(zhuǎn)嫁給購房者。預售資金一般包含定金（即在合同訂立或履行之前，購房者為保證購房合同履行給付給開發(fā)商的一定款項，又稱保證金）、首付款、購房貸款以及其他形式的購房款。為避免房地產(chǎn)開發(fā)風險過早轉(zhuǎn)嫁給購房者，一些發(fā)達國家和地區(qū)采取了低定金及首付的方式，并階段性向購房者發(fā)放個人住房按揭貸款。德國對首付比例沒有規(guī)定，銀行按施工進度向購房者分多筆發(fā)放個人住房按揭貸款，在房屋交付后購房者才開始償還。新加坡購房者與開發(fā)商簽訂購房合同之后需支付房款總價的20%，其中5%為定金、15%為首付款，銀行按照施工進度向購房者發(fā)放個人住房按揭貸款，購房者還貸金額隨著已發(fā)放貸款的增加而增加，未放款部分無需償還。美國開發(fā)商一般會收取預售資金，其中定金為房款總額的1%-5%，首付比例根據(jù)申請的個人住房按揭貸款類型及信用積分不同而有所差別，在房屋交付之后購房者才可以申請商業(yè)銀行的個人住房按揭貸款并開始償還這一貸款。日本法律規(guī)定，開發(fā)商在預售時只允許收取不超過預售房屋總價款20%的資金，購房者在房屋交付后才開始償還個人住房按揭貸款。
第二，按照工程進度向開發(fā)商分期撥付資金，嚴格限制預售資金使用。根據(jù)工程進度向開發(fā)商分期撥付資金是國際市場普遍使用的做法，且設置了詳細的撥付節(jié)點和比例。德國一般分公證后、主體完工、內(nèi)部水暖電路完工、窗戶玻璃完工、室內(nèi)清潔及墻面完工、地板完工、全部完工7個節(jié)點分期向開發(fā)商撥付資金，但具體支付節(jié)點、比例因項目而異；開發(fā)商只有完成本階段的工程之后才能提取下一階段的資金，資金嚴禁用于其他用途，且必須向購房者及時公布工程建設進度。新加坡根據(jù)《房地產(chǎn)發(fā)展商管理條例》，對期房付款有統(tǒng)一規(guī)定，資金按照施工進度分階段支付，一般按照合同簽訂、完成地基、房屋框架完工、墻體完工、房頂建造完工、管道門窗完工、小區(qū)配套設施建設、確認無他人占用、確認所有項目建成9個節(jié)點，分別撥付給開發(fā)商房款的20%、10%、10%、5%、5%、5%、5%、25%、15%，在房屋交付時累計撥付給開發(fā)商的房款比例為85%。英國采取的分期撥款方式與周期相關，首先購房者需要在簽訂購買合同的21天內(nèi)將首付款支付給開發(fā)商，首付比例通常在10%-25%；在簽訂購買合同之后的6—24個月內(nèi)，購房者向開發(fā)商支付兩筆各5%-10%的房款，房屋交付后再向開發(fā)商支付剩余房款。事實上，美國、日本雖然也收取預售款，但開發(fā)商不依賴預售資金進行項目后續(xù)建設，房企在房屋交付之后才能獲得預售資金和剩余款項，類似于現(xiàn)房銷售。
第三，委托第三方機構管理預售資金，實現(xiàn)預售資金專戶專管。預售資金由第三方機構全程監(jiān)管，有助于防止被開發(fā)商挪用。美國預售資金需經(jīng)由開發(fā)商的代理律師或產(chǎn)權保險公司等第三方公證行設立的專用托管賬戶進行管理，在項目竣工交付后才會支付給開發(fā)商。在中國香港，房屋交付之前，預售資金涉及多方監(jiān)管，購房者需要與銀行、開發(fā)商簽訂資金托管合同，并由開發(fā)商聘請的律師在該銀行設立專用賬戶，律師行作為保存人持有并監(jiān)管預售資金的使用。英國期房預售資金由買賣雙方的律師負責監(jiān)管，買方律師在確認工程進度后將一定比例資金轉(zhuǎn)給賣方律師，由賣方律師確認無誤后再轉(zhuǎn)給開發(fā)商。新加坡、德國房屋預售資金則由銀行監(jiān)管，新加坡商品房預售資金需要存入銀行專門的項目資金賬戶，開發(fā)商提取資金必須用于房屋建設并提供相關證明材料，由銀行審核決定是否劃撥，德國購房者可要求銀行為開發(fā)商出具完工擔保，督促銀行對開發(fā)商加強監(jiān)管。
第四，建立購房者資金保險機制，保障購房者資金安全。一些發(fā)達國家和地區(qū)建立了相對健全的購房者資金保險制度，防止房屋爛尾導致購房者資金受損，進一步強化保障購房者權益。日本、韓國、英國、法國強制要求開發(fā)商購買期房保險，方可開啟預售。日本《宅地建筑物交易法》規(guī)定：“原則上禁止商品房預售，但如果開發(fā)商獲得政府部門的建設許可并完成期房定金保全措施，可進行商品房預售。”期房定金保全措施指開發(fā)商在預售時收取的定金超過房屋總價款的5%或1000萬日元的部分適用于保護條款，由開發(fā)商與法定金融機構簽訂預售款項的擔保合同或者保險合同，并將憑證交給購房者。韓國開發(fā)商需要獲得兩種擔保之一方可預售，分別為專門住宅保證公司或國土海洋部長官指定保險公司提供的買賣擔保、兩家以上具有法定資質(zhì)的公司提供的連帶保證，一旦開發(fā)商因破產(chǎn)等問題導致項目難以施工或者延期交付，購房者可要求擔保公司返還已繳納房款，或者要求擔保公司繼續(xù)履行買賣合同，以減輕購房者的購買風險。英國也設置了10%定金保險保護制度，當開發(fā)商出現(xiàn)經(jīng)營問題或陷入財務困境時，10%的定金由保險公司賠付。法國要求開發(fā)商購買工程質(zhì)量缺陷保險后方可開工，保險期限為10年，一旦房屋出現(xiàn)質(zhì)量問題，第一年由開發(fā)商全額負責，其余年份由保險公司提供資金用于后續(xù)維修工作。德國保險公司設計了期房保險，開發(fā)商或購房者可選擇性購買，若開發(fā)商出現(xiàn)延期交付、無法交付或房屋存在重大質(zhì)量缺陷等情況，由保險公司賠償或修復房屋。
第五，強化開發(fā)商交付主體責任，通過提高信息透明度降低交付風險。開發(fā)商作為房屋交付的主要責任人，有義務保障房屋交付質(zhì)量。保障房屋交付質(zhì)量主要有兩種方式。一是由政府或第三方機構驗收房屋，驗收合格后開發(fā)商獲得剩余房款。比如美國、英國在房屋施工完成之后，會由相關部門對房屋進行審查，驗收合格后開發(fā)商才能向購房者交付房屋并獲得剩余款項。二是開發(fā)商為購房者提供一定期限的保修義務，比如新加坡，購房者在房屋交付后享有1年的房屋保修期，一年保修期后，開發(fā)商才能收到剩余的15%房款；德國房地產(chǎn)開發(fā)商在政府監(jiān)督之下，對交付的房屋負有5年保修義務。
美國對開發(fā)商信息披露要求較高，以加強房地產(chǎn)市場信息公開和透明度，減少虛假宣傳和信息不對稱風險。在銷售房屋之前，美國開發(fā)商需要向管理部門遞交銷售計劃書，描述建設項目整體情況，充分揭示買賣雙方可能面臨的風險。相關部門會對銷售計劃書進行審查，審查通過后方可進行房屋買賣。在美國，銷售計劃書具有法律效力，購房者與開發(fā)商發(fā)生糾紛時可作為訴訟依據(jù)。英國和法國則是引入專業(yè)人士完成買賣雙方盡職調(diào)查，保障交易的公平性和安全性。英國在簽訂買賣合同時，買賣雙方需要雇傭一名律師，負責溝通期房交易中合同、房產(chǎn)、證件、資金等細節(jié)，只有在所有內(nèi)容達成一致且確認無誤后買賣雙方才會簽訂購買合同；法國則是由公證人作為第三方，檢驗買賣雙方信息的真實性，以及雙方是否自愿簽訂合同且對合同內(nèi)容完全知情。
國際經(jīng)驗對健全我國房地產(chǎn)資金監(jiān)管的啟示
1994年，中國內(nèi)地通過借鑒中國香港“賣樓花”模式，建立了預售商品房制度。事實上，商品房預售制具有“雙刃劍”特征，預售制較大地提高了房企資金使用效率以及商品房開發(fā)速度和供應規(guī)模，加速了我國城鎮(zhèn)化進程；但商品房預售制也放大了購房者風險，有的地方預售資金不進監(jiān)管賬戶、違規(guī)挪用套取預售資金導致項目建設爛尾，侵害了購房者合法權益。因此，建立健全科學、精準的房地產(chǎn)資金監(jiān)管制度，不但有助于維護購房者合法權益、防范金融風險外溢，長遠看更是促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的重要保障。通過借鑒發(fā)達國家商品房預售制及資金監(jiān)管經(jīng)驗，從統(tǒng)一立法明確各方職責、優(yōu)化預售資金支付模式、強化預售資金監(jiān)管及信息披露力度、構建首付款及期房保險制度等方面提出健全我國房地產(chǎn)資金監(jiān)管的政策建議。
一是全國層面統(tǒng)一立法明確各方職責。通過國家層面出臺法律法規(guī)及相關配套機制，進一步強化保障購房者權益。當前我國房地產(chǎn)預售資金監(jiān)管的政策依據(jù)主要是綱領性、原則性文件，商品房預售資金監(jiān)管遵循“一地一策”原則，各地商品房預售資金監(jiān)管的模式并不統(tǒng)一，業(yè)務實操細則的制定權及執(zhí)行權由市縣級政府房地產(chǎn)管理部門負責。1994年，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的出臺確立了商品房預售制度；2001年修訂的《城市商品房預售管理辦法》增加了關于預售款監(jiān)管的授權性規(guī)定；2010年住房和城鄉(xiāng)建設部出臺的《關于進一步加強房地產(chǎn)市場監(jiān)管完善商品住房預售制度有關問題的通知》，要求“各地要加快完善商品住房預售資金監(jiān)管制度”；2022年年初，住房和城鄉(xiāng)建設部、中國人民銀行與原銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關于規(guī)范商品房預售資金監(jiān)管的意見》，進一步明確了預售資金主體監(jiān)管責任、監(jiān)管賬戶設立及資金管理要求。但整體而言，目前我國預售資金監(jiān)管仍缺乏全國層面的統(tǒng)一立法和保障依據(jù)，導致預售資金監(jiān)管制度實際執(zhí)行過程中存在一定阻礙。
因此，建議從國家層面出臺統(tǒng)一的房地產(chǎn)預售制及資金監(jiān)管的法律法規(guī)，進一步明確監(jiān)管模式、監(jiān)管范圍、相關主體職責邊界及違約責任等。其中，住房和城鄉(xiāng)建設部對預售資金放款享有最終審批權限并承擔相應責任；商業(yè)銀行需要嚴格按照預售資金三方監(jiān)管協(xié)議做好監(jiān)管賬戶監(jiān)控；房企是房屋開發(fā)、建設、維護等環(huán)節(jié)的“第一責任人”，明確其對房屋質(zhì)量、資金使用等的具體責任；加大對違法行為的懲罰力度，完善房地產(chǎn)監(jiān)管體制。
二是優(yōu)化預售資金支付模式以保護購房者權益。從國際經(jīng)驗看，中國內(nèi)地預售制政策起源于中國香港“賣樓花”模式，但不同于按照工程進度付款的“賣樓花”模式，預售制在中國內(nèi)地實踐過程中，購房者需要在購房時一次性付清首付款，并通過銀行貸款一次性付清剩余房款。然而，預售制下購房者權益保護制度的缺位加劇了購房者和開發(fā)商之間權責不對等和風險不對稱的矛盾，出現(xiàn)了房地產(chǎn)項目爛尾進而引發(fā)“停貸”的現(xiàn)象。
因此，建議優(yōu)化購房款支付模式，建立與項目開發(fā)工期進度相匹配的預售資金支付模式，降低購房者和開發(fā)商之間的權責不對等和風險不對稱。從國際經(jīng)驗看，美國平均首付比例在一成左右，且個人住房按揭貸款部分在房屋交付后支付，而日本交房前付款比例不超過房款的20%，即便是比例相對較高的英國，交房前付款比例在20%-45%，仍遠低于我國預售資金劃轉(zhuǎn)比例。因此，預售資金的支付需要與項目建設進度相匹配，降低房屋交付前支付比例，同時提取節(jié)點的設置需要兼顧資金運用安全和資金使用效率?？山梃b上文中提到的新加坡模式，細化設置預售資金支付節(jié)點，對期房付款流程做統(tǒng)一、明確及詳細的規(guī)定。此外，個人住房按揭貸款也需要按工期進度發(fā)放給購房者，月供規(guī)模隨著發(fā)放的貸款的增加而增加；或采取美國模式，在期房完成建設、如約交付后再向購房者發(fā)放，以充分保護購房者權益。
三是強化對預售資金賬戶的監(jiān)管力度，完善預售資金信息披露制度建設。實踐中，由于有的銀行未將個人住房按揭貸款資金轉(zhuǎn)入監(jiān)管賬戶，抑或未能盡職履責導致預售資金被違規(guī)挪用或撥付，而導致出現(xiàn)項目后期建設爛尾的情形。因此，需要進一步強化預售資金賬戶監(jiān)管力度，嚴格執(zhí)行“專戶專存、?？顚Ｓ?、全程監(jiān)管、節(jié)點控制”的原則，最大程度保障商品房交易雙方的合法權益。房地產(chǎn)管理部門需要督促指導監(jiān)管銀行落實監(jiān)察職責，對于商業(yè)銀行違反預售資金三方監(jiān)管協(xié)議違規(guī)擅自撥付資金的行為，需要依法承擔損失資金的相應賠償責任。同時，也可以借鑒國際經(jīng)驗，引入獨立于開發(fā)商的第三方資金托管機構，如律師事務所、第三方公證行、產(chǎn)權保險公司，由第三方資金托管機構設立專用賬戶來保管預售資金，以防范資金被混用或挪用。
此外，在預售資金信息披露方面，從實踐看，房地產(chǎn)主管部門和監(jiān)管銀行之間缺乏信息聯(lián)通與共享機制，加大了預售資金入賬、使用及資金流向的監(jiān)管難度；同時預售資金監(jiān)管信息對購房者等利益相關者披露不足，不利于發(fā)揮公眾監(jiān)督的有效作用。后續(xù)可通過探索建立預售資金監(jiān)管系統(tǒng)，便于主管部門實時跟進賬戶情況；利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)技術實現(xiàn)定向穿透式監(jiān)管，確保預售資金規(guī)范使用，規(guī)范房地產(chǎn)預售資金監(jiān)管；同時設立面向購房者的信息公示渠道，降低潛在風險，維護購房者合法權益。
四是構建首付款及期房保險制度防范爛尾風險。相較于現(xiàn)房銷售，預售制下商品房在尚未交付前，房企已預先獲得了全部購房款項，對于購房者而言，面臨著諸多不利風險，例如，開發(fā)商卷款跑路、預售資金被挪為他用、房企債務風險導致企業(yè)破產(chǎn)、房屋質(zhì)量缺陷、擅改規(guī)劃等問題，這些風險基本由購房者承擔，明顯違背了公平的商業(yè)原則。從國際經(jīng)驗看，通過引入商品房預售風險分擔機制，例如，構建首付款和期房保險制度，可有效實現(xiàn)風險分攤，加強對購房者權益的保護力度。
其一，探索建立定金或首付款保護制度。對于購房者預付資金，可借鑒日本模式，建立定金或首付款保護制度；日本《宅地建筑物交易法》規(guī)定了“期房定金保全措施”，在購房合同簽訂時，開發(fā)商與金融機構簽訂定金保證委托合同，當開發(fā)商出現(xiàn)財務、經(jīng)營問題，無法按時交付商品房時，購房者預付部分可由保險公司賠付，降低購房者損失。
其二，探索建立商品房爛尾保護機制。針對交付的商品房存在重大缺陷、與規(guī)劃嚴重不符甚至房屋爛尾等侵害購房者權益的情形，建立商品房爛尾保護機制，由保險公司保證開發(fā)商對房屋質(zhì)量問題全權負責、免費維修，若開發(fā)商破產(chǎn)則由保險公司負責相應賠償；此外，對房屋交付后提供一定保修期，強化開發(fā)商主體責任，督促開發(fā)商重視房屋質(zhì)量，例如，加拿大房屋維修保險包括2年全屋維修、5年建筑圍護結(jié)構維修和10年建筑承重結(jié)構維修費用等，有助于保護購房者權益。
（作者為中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政府債務研究中心聯(lián)席主任、研究員，中誠信國際信用評級有限責任公司研究院執(zhí)行院長）
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責編/謝帥 美編/楊玲玲
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