作為數(shù)字時(shí)代最基礎(chǔ)和最關(guān)鍵的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)治理不僅決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率和質(zhì)量，也關(guān)乎社會(huì)層面的法律和倫理準(zhǔn)則。近年來，我國(guó)數(shù)據(jù)治理體系不斷向前推進(jìn)，在數(shù)據(jù)安全保障、用戶權(quán)益保護(hù)以及數(shù)據(jù)價(jià)值釋放等方面，形成涵蓋法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等不同層級(jí)的法律框架和制度規(guī)則體系，數(shù)據(jù)治理水平快速提升。同時(shí)，由于數(shù)據(jù)具有一些不同于其他要素的顯著特征，數(shù)據(jù)治理的復(fù)雜性與多樣性大大增加。深入分析、準(zhǔn)確把握數(shù)據(jù)要素的新特征，直接決定著數(shù)據(jù)治理的科學(xué)性和有效性。
一、把握數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬的復(fù)雜性，進(jìn)一步健全數(shù)據(jù)開放原則和確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)
作為一種“無形”要素，數(shù)據(jù)生成的源頭和過程復(fù)雜多樣，既有自然資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)數(shù)據(jù)的客觀記錄，又有各類主體對(duì)原始數(shù)據(jù)的處理加工，參與主體涉及個(gè)體自然人、企業(yè)、政府部門、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等，天地人機(jī)物互聯(lián)的新時(shí)空正在成型。而且，數(shù)據(jù)可以通過電子方式迅速?gòu)?fù)制和傳播，客觀上實(shí)現(xiàn)被多人同時(shí)占有的法律效果。計(jì)算機(jī)算法對(duì)數(shù)據(jù)的復(fù)刻、集成與加工，使數(shù)據(jù)集群始終處于復(fù)雜共生、相互依存和動(dòng)態(tài)變化的狀態(tài)中，其產(chǎn)權(quán)邊界變得更加模糊，權(quán)屬關(guān)系難以清晰界定，為數(shù)據(jù)確權(quán)帶來極大挑戰(zhàn)，成為數(shù)據(jù)治理中的世界性難題。
在開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及治理實(shí)踐中，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬的復(fù)雜性，適度淡化數(shù)據(jù)所有權(quán)之爭(zhēng)，更加強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)使用的共享性，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)開源開放，釋放數(shù)據(jù)賦能提效功能。尤其是對(duì)于不涉及國(guó)家安全的公共數(shù)據(jù)，要加強(qiáng)開放共享，破解“數(shù)據(jù)孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”困境。當(dāng)前，我國(guó)地方層面已積極開展公共數(shù)據(jù)開放的法規(guī)制訂工作，下一步應(yīng)研究出臺(tái)國(guó)家層面的《公共數(shù)據(jù)開放條例》，鼓勵(lì)采用負(fù)面清單方式，劃出紅線底線，加大數(shù)據(jù)開放力度。全面推行“首席數(shù)據(jù)官”工作機(jī)制，明確數(shù)據(jù)開放評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任豁免、考核監(jiān)督等保障機(jī)制。鼓勵(lì)公共數(shù)據(jù)主體與專業(yè)數(shù)據(jù)商共建共享數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)跨層級(jí)、跨地域、跨部門、跨業(yè)務(wù)有效流通和共享利用。對(duì)于非公數(shù)據(jù)權(quán)屬的確立，要遵循數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的原則，規(guī)范“三權(quán)”市場(chǎng)流通模式及商業(yè)合同標(biāo)準(zhǔn)。加快出臺(tái)數(shù)據(jù)合規(guī)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)據(jù)參與主體各自享有數(shù)據(jù)權(quán)利的范疇，并匹配合理的數(shù)據(jù)安全責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源的市場(chǎng)化流通。
二、把握數(shù)據(jù)供給的豐裕性，進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)定價(jià)機(jī)制和交易制度
數(shù)字時(shí)代“萬物皆互聯(lián)、無處不計(jì)算”成為常態(tài)，帶動(dòng)數(shù)據(jù)加速度、指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)的供給擺脫了其他傳統(tǒng)要素的稀缺性局限。同時(shí)，數(shù)據(jù)的虛擬性、可復(fù)制性、非排他性使得數(shù)據(jù)供需之間的動(dòng)態(tài)匹配更為常態(tài)化，交易場(chǎng)景多元使得數(shù)據(jù)產(chǎn)品的價(jià)值具有高度情景相關(guān)性。但傳統(tǒng)的價(jià)格理論沒有考慮場(chǎng)景多變因素，難以解釋數(shù)據(jù)要素定價(jià)，因此需要對(duì)傳統(tǒng)價(jià)格理論進(jìn)行創(chuàng)新，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)交易制度?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》提出，支持探索多樣化、符合數(shù)據(jù)要素特性的定價(jià)模式和價(jià)格形成機(jī)制，統(tǒng)籌構(gòu)建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所。目前我國(guó)已建成80余家數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所，以數(shù)據(jù)加工、采集、流通等為主要業(yè)務(wù)的各類企業(yè)存量超200萬家，但數(shù)據(jù)流通交易仍以場(chǎng)外交易為主，場(chǎng)內(nèi)交易占市場(chǎng)總規(guī)模的比例不足5%。
因此，數(shù)據(jù)治理要充分認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)供給豐裕性特征帶來數(shù)據(jù)供需關(guān)系的深刻變化，供大于求使得數(shù)據(jù)低定價(jià)應(yīng)成為常態(tài)，以鼓勵(lì)數(shù)據(jù)低成本使用，從而充分釋放數(shù)據(jù)價(jià)值。由于數(shù)據(jù)要素具有基于場(chǎng)景的定價(jià)特點(diǎn)，應(yīng)支持探索構(gòu)建基于場(chǎng)景的數(shù)據(jù)定價(jià)理論體系，研究制訂不同場(chǎng)景不同行業(yè)的數(shù)據(jù)定價(jià)原則和方法?？蛇x取金融、醫(yī)療、運(yùn)輸、電商等應(yīng)用較為廣泛的交易場(chǎng)景，研究構(gòu)建數(shù)據(jù)要素定價(jià)模型，優(yōu)化定價(jià)機(jī)制、定價(jià)策略與定價(jià)方法。推動(dòng)《企業(yè)數(shù)據(jù)資源相關(guān)會(huì)計(jì)處理暫行規(guī)定》落地實(shí)施，開展登記數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估試點(diǎn)，細(xì)化數(shù)據(jù)資產(chǎn)核算入表準(zhǔn)則，為數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值提供科學(xué)客觀可量化的方法。同時(shí)，完善包括數(shù)據(jù)提供商、數(shù)據(jù)服務(wù)商、數(shù)據(jù)交易中介和數(shù)據(jù)交易平臺(tái)在內(nèi)的數(shù)據(jù)要素交易市場(chǎng)體系，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所的層級(jí)數(shù)量、地域分布和功能定位，建立“國(guó)家級(jí)+區(qū)域性+行業(yè)性”多層次數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所。研究出臺(tái)數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所管理辦法，規(guī)范數(shù)據(jù)拍賣、個(gè)性化交易合同等交易機(jī)制，完善信息披露、質(zhì)量評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制等數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)監(jiān)管體系。
三、把握數(shù)據(jù)要素價(jià)值的疊加性，進(jìn)一步明確數(shù)據(jù)權(quán)益分配和保護(hù)法則
數(shù)據(jù)在流通使用過程中，數(shù)量和價(jià)值始終處于動(dòng)態(tài)擴(kuò)張中，數(shù)據(jù)使用的頻率越高、范圍越大，使用者通過留存、加工、改造等方式產(chǎn)生的新數(shù)據(jù)就會(huì)越多，從而形成數(shù)據(jù)數(shù)量的持續(xù)累積和數(shù)據(jù)價(jià)值的疊加傳遞。在價(jià)值屬性方面，數(shù)據(jù)作為一種新型財(cái)產(chǎn)客體，持有人或經(jīng)營(yíng)者對(duì)其交易所產(chǎn)生的收益理論上應(yīng)當(dāng)享有財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但與“有形”的物權(quán)不同，數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)形態(tài)缺乏穩(wěn)定性，收益分割更為困難，利益訴求也更為多樣。
從國(guó)際國(guó)內(nèi)立法實(shí)踐來看，無論是歐盟的信息自決權(quán)理論，還是美國(guó)的信息隱私權(quán)理論，或是我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法的“告知—同意”框架，都強(qiáng)調(diào)了個(gè)人數(shù)據(jù)的人格權(quán)利益，而未明確個(gè)人數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。下一步要聚焦數(shù)據(jù)權(quán)利主體、權(quán)益類別、權(quán)利束內(nèi)容等理論難點(diǎn)，推動(dòng)深化數(shù)據(jù)相關(guān)法律理論研究，加快構(gòu)建我國(guó)自主的數(shù)據(jù)法學(xué)知識(shí)體系。在個(gè)人數(shù)據(jù)的人格權(quán)保護(hù)方面，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化個(gè)人知情權(quán)、決定權(quán)、拒絕權(quán)、查閱復(fù)制權(quán)、更正補(bǔ)充權(quán)、刪除權(quán)、要求解釋說明權(quán)等實(shí)體權(quán)利及舉報(bào)投訴、訴訟等程序性權(quán)利。另一方面，法律應(yīng)當(dāng)明確市場(chǎng)主體對(duì)于依法取得的個(gè)人信息經(jīng)脫敏處理后享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)，如可以通過一次性授予、按交易額分成等方式獲得收益，這樣才能充分激發(fā)市場(chǎng)主體積極性，釋放數(shù)據(jù)要素的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。同時(shí)，也要充分發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用，推動(dòng)大型數(shù)據(jù)企業(yè)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，踐行數(shù)據(jù)利他主義，消除“數(shù)字鴻溝”，促進(jìn)共同富裕。
四、把握數(shù)據(jù)流動(dòng)軌跡的可溯性，進(jìn)一步強(qiáng)化以技治數(shù)和數(shù)據(jù)共治
數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心要素，正成為塑造國(guó)家或企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略制高點(diǎn)，傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)與治理手段已很難應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的“數(shù)字失序”風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全有效治理，需要建立全新的監(jiān)管框架和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，同時(shí)數(shù)據(jù)要素技術(shù)特征明顯，數(shù)據(jù)安全治理高度依賴技術(shù)手段。特別是區(qū)塊鏈、隱私計(jì)算等前沿?cái)?shù)字技術(shù)的應(yīng)用，大幅提升了數(shù)據(jù)流動(dòng)軌跡的可追溯性和透明度，在有效保障數(shù)據(jù)安全和用戶隱私的同時(shí)，提升了數(shù)據(jù)安全治理的效率。但當(dāng)前隱私計(jì)算、數(shù)據(jù)防偽、數(shù)據(jù)水印溯源、動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)屏蔽等技術(shù)工具尚處于初級(jí)應(yīng)用階段，數(shù)據(jù)分析應(yīng)用軟件、人工智能大模型等工具的廣泛應(yīng)用也帶來信息外泄風(fēng)險(xiǎn)。
因此，數(shù)據(jù)治理要采取“法規(guī)+技術(shù)”綜合治理手段，進(jìn)一步提升數(shù)字基建安全保障能力，加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)攻關(guān)，形成可控可信的技術(shù)規(guī)范。推動(dòng)訪問控制、數(shù)據(jù)加密、身份識(shí)別、數(shù)據(jù)脫敏等傳統(tǒng)數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展，加強(qiáng)差分隱私、同態(tài)加密、聯(lián)邦學(xué)習(xí)、多方安全計(jì)算、可信執(zhí)行環(huán)境等新興技術(shù)的應(yīng)用，完善相關(guān)信息安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為數(shù)據(jù)匹配、價(jià)值分配、隱私安全等提供重要的技術(shù)支撐。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新數(shù)據(jù)治理機(jī)制，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)多方協(xié)同的治理體系，強(qiáng)化分行業(yè)監(jiān)管和跨行業(yè)協(xié)同監(jiān)管，建立可溯源、可追蹤的數(shù)據(jù)市場(chǎng)信用體系。
作者：崔艷新，商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員，北京100710；
劉天宇（通訊作者），河海大學(xué)法學(xué)院法學(xué)系，南京 210024
來源：《中國(guó)行政管理》，2024?年第?4?期，總第?466?期，第155、156頁
