國(guó)土空間規(guī)劃相較于傳統(tǒng)規(guī)劃更加重視對(duì)于自然災(zāi)害和各類公共安全問題的前瞻性防控。“平急兩用”設(shè)施作為綜合防災(zāi)規(guī)劃中的重要要素，通過在規(guī)劃和設(shè)計(jì)階段就充分考慮災(zāi)害和緊急情況的需求，可以有效補(bǔ)齊超大特大城市應(yīng)急能力建設(shè)短板，同時(shí)提升超大特大城市旅游、居住品質(zhì)，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全問題。
國(guó)土空間規(guī)劃視角下的超大特大城市“平急兩用”設(shè)施
“平急兩用”設(shè)施平時(shí)與應(yīng)急功能之間的互相轉(zhuǎn)換是應(yīng)急響應(yīng)過程中的關(guān)鍵。在平常時(shí)期，設(shè)施要充分發(fā)揮其正常功能，滿足城市居民的需求，并與周邊環(huán)境和設(shè)施相協(xié)調(diào)。而在災(zāi)難事件或緊急情況發(fā)生時(shí)，設(shè)施需要迅速轉(zhuǎn)換為應(yīng)急設(shè)施，調(diào)整使用方式和布局，以滿足災(zāi)區(qū)人民的緊急需求。這就要求設(shè)施規(guī)劃和設(shè)計(jì)時(shí)需要充分考慮到功能轉(zhuǎn)換的靈活性和可操作性，使其能夠快速響應(yīng)和適應(yīng)不同的情況。特別在超大特大城市中，由于城市規(guī)模龐大、人口密集，突發(fā)事件非常多，不確定性廣泛存在，將面臨著更高的風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜的應(yīng)急需求。
超大特大城市“平急兩用”設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀
目前，根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《2022年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，我國(guó)共有10個(gè)超大城市、9個(gè)特大城市，其中北京市平谷區(qū)從綜合物流樞紐、新型鄉(xiāng)村社區(qū)、鄉(xiāng)村休閑綜合體、高速服務(wù)區(qū)和鄉(xiāng)村振興核心區(qū)五個(gè)場(chǎng)景打造“平急兩用”設(shè)施建設(shè)的成功樣本；成都市新都區(qū)采取“留、拓、轉(zhuǎn)”方式，積極探索后疫情時(shí)期疫情防控基礎(chǔ)設(shè)施功能的拓展轉(zhuǎn)變和重塑，并進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分享；杭州市在醫(yī)療服務(wù)、城郊大倉(cāng)、旅游居住、高速公路服務(wù)區(qū)四個(gè)領(lǐng)域開展“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。除此之外，遼寧省、武漢市、成都天府綜保區(qū)等也發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)意見和項(xiàng)目推介。整體而言，我國(guó)各超大特大城市正在逐步推進(jìn)“平急兩用”設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程，但缺乏總體層面的系統(tǒng)規(guī)劃及各項(xiàng)支撐保障體系的完善，仍需從國(guó)土空間規(guī)劃的視角對(duì)設(shè)施建設(shè)提出規(guī)劃思路和策略。
超大特大城市“平急兩用”設(shè)施規(guī)劃總體思路
一是多維度導(dǎo)向確定超大特大城市“平急兩用”設(shè)施建設(shè)規(guī)模。超大特大城市“平急兩用”設(shè)施作為傳統(tǒng)防災(zāi)和應(yīng)急設(shè)施的補(bǔ)充，設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)與城市已有設(shè)施建設(shè)水平和未來預(yù)估需求相匹配，為超大特大城市的可持續(xù)發(fā)展和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因此準(zhǔn)確預(yù)測(cè)“平急兩用”設(shè)施建設(shè)規(guī)模和服務(wù)范圍至關(guān)重要。不同地區(qū)和城市可能面臨不同類型和強(qiáng)度的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，在面對(duì)日益復(fù)雜和多樣化的災(zāi)害挑戰(zhàn)時(shí)，僅僅依靠單一維度或片面的考慮是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。通過綜合考慮歷史災(zāi)害情況、城市建設(shè)狀況和人口發(fā)展趨勢(shì)等多個(gè)維度，才能全面了解城市的需求和潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而確定合理的建設(shè)規(guī)模。
二是多尺度層面協(xié)調(diào)超大特大城市“平急兩用”設(shè)施規(guī)劃布局。“平急兩用”設(shè)施具有平時(shí)和應(yīng)急雙重功能，在城市正常狀態(tài)和緊急狀態(tài)的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中均發(fā)揮著重要的作用，設(shè)施布局應(yīng)參照區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，明確區(qū)域?qū)用妗⒊鞘锌傮w層面和城市內(nèi)部片區(qū)層面不同尺度的規(guī)劃要求。在區(qū)域?qū)用妫筇卮蟪鞘幸?guī)模龐大且承擔(dān)著區(qū)域中心或副中心城市的功能，對(duì)協(xié)調(diào)周邊城市資源分配、保障區(qū)域整體安全有重要作用。
三是多情景模擬明確超大特大城市“平急兩用”設(shè)施設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)事件類型，在情景設(shè)定上主要分為以下三類：一是自然災(zāi)害情景，在地震、洪水等自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)；二是公共衛(wèi)生事件情景，如傳染病爆發(fā)或大規(guī)模疫情；三是恐怖襲擊情景，在恐怖襲擊或大規(guī)模突發(fā)事件發(fā)生時(shí)。通過多情景模擬具體明確超大特大城市“平急兩用”設(shè)施的設(shè)計(jì)要求，在此基礎(chǔ)上規(guī)范設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，有助于推進(jìn)“平急兩用”設(shè)施建設(shè)，并保證在緊急狀況下迅速轉(zhuǎn)換功能，最大程度提供救援和支持。
四是多主體參與構(gòu)建超大特大城市“平急兩用”設(shè)施協(xié)調(diào)機(jī)制。超大特大城市“平急兩用”設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的決策涉及多個(gè)主體，且需要整合各種資源，包括人力、物資、信息和技術(shù)等。只有通過多主體共同參與才可以實(shí)現(xiàn)資源的協(xié)同利用，確保各個(gè)部門和機(jī)構(gòu)之間的配合和協(xié)作，提高應(yīng)急響應(yīng)的效率和效果。同時(shí)在應(yīng)急情況下，快速準(zhǔn)確的信息傳遞和共享是至關(guān)重要的。
（作者系南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授）
