本期嘉賓：
中國(guó)工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院名譽(yù)院長(zhǎng) 王金南
清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授 劉毅
北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究院院長(zhǎng) 林震
主持人：
本報(bào)記者 張蕾 俞海萍
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，編制生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，劃定三類生態(tài)環(huán)境管控單元……《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）日前公開發(fā)布，美麗中國(guó)的步伐越走越實(shí)。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控怎么分？美麗中國(guó)如何“從細(xì)節(jié)出發(fā)”？本期特邀專家學(xué)者就此對(duì)話討論。
記者：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控提出的背景是什么？和此前生態(tài)環(huán)境保護(hù)的方式相比，體現(xiàn)了哪些制度內(nèi)涵和理念創(chuàng)新？
王金南：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，實(shí)施分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控的環(huán)境管理制度，是提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的重要舉措。
實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)精神的具體舉措。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是一項(xiàng)支撐全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的空間底盤性制度，從單要素分區(qū)管理向多要素綜合分區(qū)管理迭代升級(jí)，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理的思路一以貫之，這既是國(guó)際國(guó)內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明行之有效的通行做法，更是貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。
實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，就是要把生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線等生態(tài)環(huán)境“硬約束”，落實(shí)到生態(tài)環(huán)境管控單元（以下簡(jiǎn)稱“三線一單”），制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策、科學(xué)治污、依法管理，顯著提高生態(tài)環(huán)境精細(xì)化差異化管理水平。
劉毅：我國(guó)生態(tài)環(huán)境問題復(fù)雜多樣，不同空間地域和空間尺度上表現(xiàn)形式和問題成因差異較大，具有顯著的空間分異特征。必須充分考慮自然環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，因地制宜開展生態(tài)環(huán)境治理。圍繞生態(tài)環(huán)境根本改善和美麗中國(guó)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)施生態(tài)環(huán)境差異化分區(qū)管控制度，“劃邊框、定規(guī)矩”“在空間上管住質(zhì)量”，這是國(guó)家生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系的頂層設(shè)計(jì)，也是我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理體系的重大制度創(chuàng)新。
2017年，在連云港等4個(gè)試點(diǎn)城市的實(shí)踐基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”編制技術(shù)指南（試行）》，突出“問題識(shí)別—質(zhì)量目標(biāo)—分區(qū)管控—準(zhǔn)入清單”邏輯關(guān)系，構(gòu)建了從“三線”到生態(tài)環(huán)境管控單元、從一般性污染防治到清單化準(zhǔn)入管控的主線，系統(tǒng)提出了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案編制的通用原則、內(nèi)容、程序、方法和要求。后續(xù)實(shí)施過程中，結(jié)合部分省份遇到的問題，生態(tài)環(huán)境部又相繼印發(fā)《“三線一單”編制技術(shù)要求（試行）》等7項(xiàng)具體技術(shù)文件，基本形成以規(guī)范性技術(shù)要求為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)體系，為全國(guó)各省份、各地市建立和完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系提供了有力的技術(shù)支撐。
林震：黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)，建立健全以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容的空間規(guī)劃體系，推行“多規(guī)合一”制度以優(yōu)化生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，提高政府空間管控水平和治理能力；在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域試點(diǎn)推廣“三線一單”制度，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的精細(xì)化、精準(zhǔn)化，提升國(guó)土空間的生態(tài)環(huán)境管控水平。例如，浙江省2014年開始“多規(guī)合一”試點(diǎn)，2021年年初成為全國(guó)第一個(gè)各級(jí)各地均發(fā)布“三線一單”的省份，2023年年底首部“多規(guī)合一”的規(guī)劃——《浙江省國(guó)土空間規(guī)劃（2021—2035年）》獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，為下一步生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控規(guī)劃的編制奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
記者：《意見》劃定生態(tài)環(huán)境管控單元，在生態(tài)保護(hù)中“劃邊框”“明邊界”的具體要求是什么？有什么重要意義？
王金南：我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜多樣，生態(tài)環(huán)境空間異質(zhì)性明顯，針對(duì)單一區(qū)域、線、點(diǎn)上的局部微觀管理已不能滿足系統(tǒng)性治理需求。過去通過主體功能區(qū)戰(zhàn)略等框定了宏觀發(fā)展與保護(hù)格局，但仍需實(shí)施更加精細(xì)化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，更好支撐綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。
深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，實(shí)質(zhì)是針對(duì)我國(guó)不同區(qū)域特點(diǎn)，通過建立從問題識(shí)別到解決方案的分區(qū)分類管控策略，集成應(yīng)用各種管理和技術(shù)手段，建立“綠色標(biāo)尺”，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境管理的系統(tǒng)性和全面性，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，厚植美麗中國(guó)建設(shè)的綠色底色。
劉毅：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度以開展高水平保護(hù)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)功能和環(huán)境過程為基礎(chǔ)，深入分析區(qū)域開發(fā)建設(shè)活動(dòng)布局、規(guī)模和強(qiáng)度與生態(tài)安全保障、環(huán)境質(zhì)量改善的影響關(guān)聯(lián)，以空間單位為核心構(gòu)建起“質(zhì)量目標(biāo)—管控單元—準(zhǔn)入清單”差異化空間管控體系，為從源頭上協(xié)調(diào)破解發(fā)展與保護(hù)矛盾提供了制度依據(jù)和技術(shù)手段。
林震：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控不是簡(jiǎn)單的網(wǎng)格化管理，它需要?jiǎng)澐趾兔鞔_的是發(fā)展和保護(hù)之間的界線。我國(guó)的主體功能區(qū)規(guī)劃把國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大功能區(qū)域。《意見》則把每一個(gè)規(guī)劃區(qū)域的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控單元分為三類，即優(yōu)先保護(hù)單元、重點(diǎn)管控單元和一般管控單元。就“三線一單”來說，其中生態(tài)保護(hù)紅線是空間控制線，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的區(qū)域加上飲用水水源保護(hù)區(qū)、其他重要自然保護(hù)地等構(gòu)成優(yōu)先保護(hù)單元；環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線是指標(biāo)控制線，主要用來衡量和管控區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、能源消耗和資源損耗情況；生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單是以清單方式列出一個(gè)區(qū)域的環(huán)境準(zhǔn)入要求。各地一般都把“三線一單”看作是發(fā)展管理的工具書、投資開發(fā)的指南書和社會(huì)監(jiān)督的參考書，確保發(fā)展不超載、底線不突破。
記者：此前，全國(guó)各地、各領(lǐng)域在生態(tài)環(huán)境差異化保護(hù)、精準(zhǔn)化管理中，有哪些成功的探索和實(shí)踐？
劉毅：在綜合劃定生態(tài)環(huán)境管控單元方面，目前全國(guó)共劃定生態(tài)環(huán)境管控單元4萬多個(gè)。其中，優(yōu)先保護(hù)、重點(diǎn)管控和一般管控三類單元面積比例分別為55.5%、14.5%和30.0%；編制完成涵蓋空間布局約束、資源利用效率、污染排放強(qiáng)度、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控等四個(gè)維度的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，實(shí)現(xiàn)“一單元一清單”，顯著提升了生態(tài)環(huán)境治理的精細(xì)化科學(xué)化水平。
在精細(xì)編制生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單方面，目前，全國(guó)已編制完成31個(gè)省區(qū)市、143個(gè)片區(qū)、382個(gè)地級(jí)行政區(qū)及4萬多個(gè)單元四個(gè)層級(jí)的差異化生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境治理要求的逐級(jí)分解和落地細(xì)化。
在分級(jí)建設(shè)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺(tái)方面，目前，國(guó)家與地方高效聯(lián)動(dòng)的成果數(shù)據(jù)管理平臺(tái)和應(yīng)用系統(tǒng)已建成，初步形成了全國(guó)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控“一張圖”。
林震：我國(guó)已經(jīng)分別制定了地表水、大氣和噪聲等單項(xiàng)環(huán)境要素的功能區(qū)劃，也編制出臺(tái)了《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》和《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，尤其是在2021年年底完成所有省、市兩級(jí)“三線一單”的制定和發(fā)布，基本建立起覆蓋全國(guó)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。在區(qū)域和流域方面，京津冀、長(zhǎng)三角地區(qū)努力推動(dòng)區(qū)域內(nèi)“三線一單”的有效銜接，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》都規(guī)定流域各省級(jí)政府要制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單；《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》要求制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單和實(shí)行差別化的自然生態(tài)空間用途管制。天津市2019年將“三線一單”相關(guān)要求納入《天津市生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，在全國(guó)率先確立了“三線一單”的法律地位，目前已有40多部地方性法規(guī)就加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控作出規(guī)定。
記者：在實(shí)際操作中，如何應(yīng)對(duì)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控帶來的挑戰(zhàn)和困難？
王金南：通過搭建便捷高效的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，逐步實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等共同參與，支撐形成多元共治、決策科學(xué)、機(jī)制順暢的高效環(huán)境治理體系，有效提高生態(tài)環(huán)境治理效能。
劉毅：首先，在完善理論體系的基礎(chǔ)上，推動(dòng)國(guó)土空間治理的跨部門、多要素政策協(xié)同，形成政策合力，支撐國(guó)土空間生態(tài)環(huán)境分區(qū)精細(xì)化管理。還可選擇重點(diǎn)區(qū)域、流域和城市，開展多路徑應(yīng)用試點(diǎn)，總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行示范推廣。
其次，要加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)與工具研發(fā)。比如，針對(duì)關(guān)鍵技術(shù)瓶頸，進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單編制技術(shù)；結(jié)合人工智能與大模型應(yīng)用前沿，完善信息平臺(tái)功能，拓展應(yīng)用場(chǎng)景，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息管理平臺(tái)的智慧決策作用等。
此外，面向建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，今后要重點(diǎn)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度落地應(yīng)用，研究制定重點(diǎn)區(qū)域、流域和海域的環(huán)境承載目標(biāo)與差異化準(zhǔn)入對(duì)策，加強(qiáng)制度實(shí)施的全過程監(jiān)管、跟蹤評(píng)估與考核評(píng)價(jià)，完善相關(guān)技術(shù)指南、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和智能化分析決策規(guī)范，加快推動(dòng)新時(shí)期生態(tài)環(huán)境治理戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。
林震：要重視管控方案的科學(xué)性問題。各地要在現(xiàn)有分區(qū)管控方案基礎(chǔ)上編制發(fā)布修訂完善后的新方案，尤其要加強(qiáng)與國(guó)土空間規(guī)劃的動(dòng)態(tài)銜接，聚焦區(qū)域性、流域性突出生態(tài)環(huán)境問題，建立從問題識(shí)別到解決方案的分區(qū)分類管控策略。
要重視方案實(shí)施的協(xié)同性問題。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是一個(gè)系統(tǒng)工程，要推進(jìn)國(guó)家和省級(jí)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控系統(tǒng)與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同；要通過生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控服務(wù)，加強(qiáng)區(qū)域整體性保護(hù)和系統(tǒng)性治理；要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策協(xié)同，依托分區(qū)管控方案協(xié)同推進(jìn)區(qū)域和流域的降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)；要切實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可、環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法監(jiān)管等的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。
要重視管控結(jié)果的應(yīng)用性問題。要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果的應(yīng)用，為地方黨委和政府提供綜合決策支撐。要把生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實(shí)施成效評(píng)估作為優(yōu)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的重要依據(jù)。
（項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)：本報(bào)記者 張蕾、俞海萍 本報(bào)通訊員 張熙、劉昱琛）
