2019年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)了“城市更新”這一概念，提出加強(qiáng)城市更新和存量住房改造。2020年10月，“十四五”規(guī)劃建議明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)。2021年，“城市更新”首次寫入政府工作報(bào)告，正式提升為國家戰(zhàn)略。2022年，黨的二十大報(bào)告指出，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。這為新時(shí)代我國城市發(fā)展指明了新方向、提出了新要求。實(shí)施城市更新行動(dòng)，對(duì)全面提升城市發(fā)展質(zhì)量、不斷滿足人民日益增長的美好生活需要、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。
新時(shí)代新階段城市更新的內(nèi)涵要求
一是彰顯人本價(jià)值，堅(jiān)持以人民為中心建構(gòu)人文城市。一方面，推進(jìn)城市更新須確保人民城市為人民，堅(jiān)持以人民為中心，始終把人的需要、人的福祉、人的發(fā)展置于中心地位。另一方面，實(shí)施城市更新須堅(jiān)持人民城市人民建。要提升人民群眾獲得感，城市更新要?jiǎng)?chuàng)新治理，讓人民群眾更多參與進(jìn)來，建立健全城市更新公眾參與機(jī)制。
二是彰顯生態(tài)價(jià)值，以綠色發(fā)展理念建構(gòu)綠色城市。國家“十四五”規(guī)劃綱要把生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)放在了城市更新的突出位置，提出改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧共生，統(tǒng)籌安排城市建設(shè)、生態(tài)涵養(yǎng)，促進(jìn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。城市更新必須踐行綠色生態(tài)理念，推進(jìn)城市生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)形成綠色低碳循環(huán)的城市生產(chǎn)方式及建設(shè)運(yùn)營模式。
三是彰顯公平正義，以共建共治共享理念建構(gòu)人民城市?！蹲》亢统青l(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》強(qiáng)調(diào)，城市更新鼓勵(lì)騰退出的空間資源優(yōu)先用于建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)安全設(shè)施、公共綠地、公共活動(dòng)場地等，拓展共享辦公、公共教室、公共食堂等社區(qū)服務(wù)。實(shí)施城市更新行動(dòng)，重點(diǎn)就在于探索政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)模式，共建共治共享美好家園，建設(shè)人民城市。
四是彰顯安全價(jià)值，以總體國家安全觀建構(gòu)韌性城市。2022年頒布的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)，城市更新要以“推動(dòng)城市健康宜居安全發(fā)展”為指導(dǎo)思想，把“加強(qiáng)公共安全保障，優(yōu)化應(yīng)急管理體系，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)隱患”等作為重要工作原則。為強(qiáng)化城市安全韌性，依據(jù)總體國家安全觀提出了增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力、構(gòu)建公共衛(wèi)生防控救治體系、健全社會(huì)矛盾綜合治理機(jī)制等多方面維護(hù)和加強(qiáng)城市安全的措施。
成都實(shí)施城市更新行動(dòng)的體系框架
成都市城市更新和老舊小區(qū)改造經(jīng)歷了30年的演變，從點(diǎn)狀試點(diǎn)到連片發(fā)展，從大拆大建到“留改建”。成都構(gòu)建了以行動(dòng)目標(biāo)、治理架構(gòu)、政策體系和更新機(jī)制為核心的城市更新行動(dòng)體系框架。
明確城市更新的總體目標(biāo)。成都市將城市更新與踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高效能治理的總體要求相結(jié)合，明確城市更新總體目標(biāo)是提升城市功能品質(zhì)、煥發(fā)城市發(fā)展活力、改善城市人居環(huán)境和彰顯城市特色風(fēng)貌。
構(gòu)建政府引導(dǎo)、經(jīng)營主體、商業(yè)化邏輯的治理架構(gòu)。政府充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)、政策支持、資源配置的作用，鼓勵(lì)具有設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)與政府合作，參與策劃規(guī)劃設(shè)計(jì)，保證規(guī)劃設(shè)計(jì)先行，統(tǒng)領(lǐng)建設(shè)運(yùn)營。同時(shí)，制定機(jī)會(huì)清單吸引社會(huì)資本參與更新項(xiàng)目。
建立從法規(guī)到指引的相對(duì)完整政策體系。為了有序推進(jìn)城市更新，成都市制定了一系列政策、標(biāo)準(zhǔn)和指引，構(gòu)建了從宏觀到微觀的政策框架。政策法規(guī)層面，制定了《成都市城市有機(jī)更新實(shí)施辦法》《成都市歷史建筑和歷史文化街區(qū)保護(hù)條例》等。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面，發(fā)布了《成都市公園城市有機(jī)更新導(dǎo)則》《成都市公園城市街道一體化設(shè)計(jì)導(dǎo)則》《成都市公園社區(qū)人居環(huán)境營建導(dǎo)則》等文件，逐步形成一套體現(xiàn)新發(fā)展理念和公園城市建設(shè)理念的技術(shù)體系。
樹立“全周期管理”意識(shí)，把城市作為一個(gè)有機(jī)生命體。堅(jiān)持“先體檢，后更新”，建立市級(jí)“50+13”基礎(chǔ)體檢、區(qū)級(jí)“10+20+N”差異化體檢、城市更新單元“五維”詳細(xì)體檢三級(jí)體檢指標(biāo)體系，通過體檢查找問題和短板，精準(zhǔn)實(shí)施城市更新，形成“城市體檢—分析診斷—更新治理—驗(yàn)收評(píng)估”的工作閉環(huán)。堅(jiān)持事前防范、事中控制、事后反饋的全周期閉環(huán)治理機(jī)制，保證規(guī)劃設(shè)計(jì)可實(shí)施性、產(chǎn)業(yè)人才導(dǎo)入可持續(xù)性、體制機(jī)制創(chuàng)新性及運(yùn)營管理前瞻性，實(shí)現(xiàn)城市更新的高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
成都推進(jìn)城市更新行動(dòng)的創(chuàng)新探索
成都市以建設(shè)全面踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)為引領(lǐng)，以城市更新全國試點(diǎn)為契機(jī)，以“建好幸福城、提升幸福感”為主線，持續(xù)推進(jìn)城市更新和老舊小區(qū)改造提升工程，探索出一條具有成都特色的城市更新可持續(xù)發(fā)展之路。
一是片區(qū)統(tǒng)籌更新與“繡花式”微更新相結(jié)合。一方面，全周期聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，系統(tǒng)性推進(jìn)片區(qū)更新。以成片更新方式謀劃實(shí)施重大牽引性工程和重大功能性項(xiàng)目，編制更新規(guī)劃和更新單元實(shí)施規(guī)劃，建立“一個(gè)更新片區(qū)、一個(gè)工作班子、一個(gè)實(shí)施方案、一個(gè)運(yùn)營主體、一套治理體系”項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制。持續(xù)推動(dòng)了華西壩、省體職院、四圣祠等101個(gè)片區(qū)更新。另一方面，小規(guī)模、漸進(jìn)式地推動(dòng)老舊社區(qū)“微更新”，提升社區(qū)環(huán)境品質(zhì)。整合利用低效用地、“金角銀邊”和社區(qū)閑置空間，打造小尺度、多功能的“泛空間”。2021年，成都出臺(tái)《成都市更新利用城市剩余空間打造“金角銀邊”三年行動(dòng)方案》和《成都市“中優(yōu)”區(qū)域城市剩余空間更新規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，將城市中的“邊角余料”規(guī)范有序地轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;金角銀邊”，提供多元化的公益業(yè)態(tài)以滿足市民不同需求。
二是傳承歷史記憶與彰顯文化特色相結(jié)合。成都高質(zhì)量推動(dòng)城市更新，處理好建構(gòu)歷史文化記憶存留與當(dāng)代文化彰顯的關(guān)系。采取“留改建”的方式，加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承和合理利用，重視保留歷史文化印記和集體記憶，注重延續(xù)城市歷史文脈。此外，活化復(fù)興特色街區(qū)，形成一系列彰顯天府文化特色的項(xiàng)目，塑造“蜀風(fēng)雅韻、大氣秀麗、國際時(shí)尚”的城市風(fēng)貌特色。成都提出塑造社區(qū)美空間，旨在擦亮社區(qū)美空間品牌、彰顯天府文化魅力與城市生活美學(xué)。青羊區(qū)清源社區(qū)的園林式美學(xué)空間獨(dú)具特色——茶園、戲臺(tái)、水井、微田園，無一不彰顯濃濃的川西民居風(fēng)味和川西民居建筑風(fēng)格。玉林北路社區(qū)結(jié)合老建筑更新改造，打造了“愛轉(zhuǎn)角”主題文創(chuàng)街區(qū)，打造出“小而美”“小而精”的社區(qū)文藝生活空間，通過建設(shè)社區(qū)美空間，讓整個(gè)城市留住成都味兒、守住煙火氣。
三是兼顧生活、生態(tài)、生產(chǎn)有機(jī)統(tǒng)一賦能城市更新。成都高度重視市民品質(zhì)化生活需求。聚焦家門口的高品質(zhì)公共服務(wù)提質(zhì)增效，以彰顯公園城市形態(tài)功能、滿足市民品質(zhì)化生活需求為導(dǎo)向，建成一批社區(qū)綜合體，集成社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，完善社區(qū)生活圈，讓“家門口”的公共服務(wù)暢通可達(dá)。成都高度重視城市更新和老舊小區(qū)的生態(tài)價(jià)值，打造沉浸式體驗(yàn)生態(tài)空間，推進(jìn)綠色資源創(chuàng)造休閑運(yùn)動(dòng)生活場景。新都區(qū)大豐街道高堆社區(qū)將原本堆滿建渣、垃圾的閑散用地打造成可食地景公園，將“荒地”轉(zhuǎn)化為“空間可共享、綠色可感知、街區(qū)可漫步、群眾可參與”的多樣化公園城市體驗(yàn)場景。成都高度重視城市更新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著力培育特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新場景和新功能發(fā)展。錦江區(qū)紅砂社區(qū)探索出立足于生態(tài)價(jià)值創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換的“社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系”，打造了田園棲居地、美麗宜居公園社區(qū)，實(shí)現(xiàn)居民增收和企業(yè)發(fā)展的“雙贏”局面。武侯區(qū)華興街道的梵木Flying國際文創(chuàng)公園，通過“運(yùn)營+投資”模式培育新業(yè)態(tài)新消費(fèi)場景，推進(jìn)“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)+音樂產(chǎn)業(yè)+影視動(dòng)漫”產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈發(fā)展，將文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、生活和活動(dòng)空間相結(jié)合，打造文化消費(fèi)和體驗(yàn)空間。
四是匯聚多元力量帶動(dòng)城市更新有序治理。加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方、聯(lián)動(dòng)上下、科學(xué)高效的城市更新運(yùn)行機(jī)制。“五社聯(lián)動(dòng)”，完善社區(qū)多元共治體系。成都市積極探索城市更新與多元共治的有機(jī)結(jié)合，把社區(qū)基層黨組織、社區(qū)居民、社區(qū)企業(yè)、社工力量、社會(huì)組織、社區(qū)志愿者、社區(qū)慈善力量等資源匯聚到城市更新與老舊小區(qū)改造過程中，既豐富了“五社聯(lián)動(dòng)”的應(yīng)用場景，也促進(jìn)了城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理從“穩(wěn)事控局”走向“大城善治”。“上下協(xié)同”，完善街區(qū)多元聯(lián)動(dòng)體系。武侯區(qū)玉林東路社區(qū)采用“自上而下”和“自下而上”整合的更新體制，將運(yùn)營與治理高度融合，通過多方力量的參與，有效實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)，帶動(dòng)城市更新有序“治理”。（作者單位：四川省成都市委黨校）