專項(xiàng)債是地方政府帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力的重要手段，在穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)和惠民生方面發(fā)揮了重要作用。今年《政府工作報(bào)告》明確提出，合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作資本金范圍，額度分配向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率較高的地區(qū)傾斜。作為經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)的重要工具，專項(xiàng)債的作用將更加凸顯，加強(qiáng)和完善地方政府專項(xiàng)債管理，有利于進(jìn)一步提升積極財(cái)政政策效能，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好具有重大意義。
近年來(lái)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，財(cái)政政策陸續(xù)發(fā)力，專項(xiàng)債規(guī)模快速擴(kuò)容，專項(xiàng)債管理不斷完善。首先，債務(wù)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，為保持財(cái)政支出強(qiáng)度、拉動(dòng)有效投資提供重要支撐。其次，支持領(lǐng)域不斷拓寬，目前專項(xiàng)債重點(diǎn)支持范圍已擴(kuò)容至十一大領(lǐng)域，有序保障了重大項(xiàng)目建設(shè)資金需求。同時(shí)，債務(wù)期限持續(xù)拉長(zhǎng)，融資成本有效降低。地方政府專項(xiàng)債券平均發(fā)行期限由2018年的6.1年延長(zhǎng)到2023年的15.2年，延長(zhǎng)了9.1年。另外，投向結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，當(dāng)前專項(xiàng)債資金投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍不斷優(yōu)化，專項(xiàng)債投資的基礎(chǔ)、兜底、引導(dǎo)等特點(diǎn)更加鮮明。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作也不斷加強(qiáng)，涉及事前評(píng)估、目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、評(píng)價(jià)管理等環(huán)節(jié)，提高了資金使用效率。
盡管如此，我國(guó)專項(xiàng)債券管理仍存在一些亟待解決的問(wèn)題。比如，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，部分項(xiàng)目由于前期論證不充分、方案不合理等，導(dǎo)致資金長(zhǎng)期閑置，未及時(shí)形成實(shí)物工作量，“錢等項(xiàng)目”現(xiàn)象仍然存在。又如，信息披露不到位，部分專項(xiàng)債的披露內(nèi)容仍存在關(guān)鍵信息缺失、披露口徑不統(tǒng)一、披露標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)差異較大、各類風(fēng)險(xiǎn)信息披露程度不高等現(xiàn)象，且信息披露較多集中在發(fā)行申報(bào)階段，專項(xiàng)債存續(xù)期間的信息發(fā)布不及時(shí)，導(dǎo)致信息透明度不高，影響資金使用效率。此外，“重申報(bào)、輕管理”現(xiàn)象普遍存在，造成項(xiàng)目停滯、項(xiàng)目?jī)?nèi)容擅自改變、項(xiàng)目收益較差等，部分地方政府缺乏提升專項(xiàng)債券使用效率、形成實(shí)物工作量的行動(dòng)自覺(jué)，尚未建立“借、用、管、還”全流程管理，績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督審查機(jī)制不健全，專項(xiàng)債券資金使用效率有待提高。對(duì)此，應(yīng)進(jìn)一步建立健全專項(xiàng)債項(xiàng)目管理機(jī)制，做好事前、事中和事后項(xiàng)目評(píng)估，推動(dòng)專項(xiàng)債資金使用提質(zhì)增效。
做好優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和布局。建立科學(xué)合理的專項(xiàng)債項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制，確立科學(xué)的評(píng)審指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格遴選新上項(xiàng)目，做到優(yōu)中選優(yōu)。優(yōu)先支持在建項(xiàng)目和成熟度比較高的項(xiàng)目，早發(fā)快用專項(xiàng)債資金。完善專項(xiàng)債信息披露機(jī)制，建立專項(xiàng)債信息披露平臺(tái)，及時(shí)披露專項(xiàng)債項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及收益、資產(chǎn)情況，提高信息披露的完整性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性。
完善專項(xiàng)債發(fā)行機(jī)制。明確專項(xiàng)債券發(fā)債、用債、償債主體權(quán)責(zé)，減少省級(jí)政府的信用背書和隱性擔(dān)保，提高專項(xiàng)債發(fā)行的市場(chǎng)化程度。建立健全專項(xiàng)債券支持項(xiàng)目的變更和退出機(jī)制，以及專項(xiàng)債券提前償付機(jī)制。繼續(xù)優(yōu)化專項(xiàng)債投向結(jié)構(gòu)，合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券用作資本金范圍，提高用作項(xiàng)目資本金比例，完善項(xiàng)目配套融資制度，提高社會(huì)資金對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目融資的積極性，更好發(fā)揮專項(xiàng)債券資金的帶動(dòng)作用。
建立健全專項(xiàng)債資金管理制度。通過(guò)專戶管理，精準(zhǔn)核算專項(xiàng)債券資金、項(xiàng)目資本金、項(xiàng)目收入、還本付息等資金收支情況，加強(qiáng)對(duì)債券項(xiàng)目資金的日常管理和監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊挪用、擠占和虛報(bào)的違法行為，提高資金使用效率。完善專項(xiàng)債項(xiàng)目全鏈條管理和全生命周期績(jī)效考核體系，依托“實(shí)物工作量”建立全方位閉環(huán)式管理鏈條，立體化、全流程做好專項(xiàng)債券的項(xiàng)目管理和績(jī)效考核工作，促進(jìn)資金安全、規(guī)范、高效使用。還要加強(qiáng)財(cái)政、貨幣、投資等宏觀政策協(xié)同配合，做好專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管、預(yù)警，防范債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。
（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）
