摘 要:縣域經(jīng)濟(jì)構(gòu)成中國(guó)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，在中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)中占據(jù)重要地位。當(dāng)前，中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)總量攀升但在全國(guó)GDP中占比下降的趨勢(shì)，且縣域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，大多數(shù)縣域財(cái)政自給率偏低，部分縣城人口流失較為嚴(yán)重。這些趨勢(shì)和特點(diǎn)反映出縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生性發(fā)展動(dòng)力不足、公共資源匱乏以及治理成本高昂等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)此，建議圍繞發(fā)展和治理兩條主線，一方面通過(guò)培育特色產(chǎn)業(yè)、壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、加大人才招引力度等方式創(chuàng)造增量，另一方面通過(guò)二次分配優(yōu)化、行政體系改革等方式激活存量，系統(tǒng)推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
關(guān)鍵詞:高質(zhì)量發(fā)展 發(fā)展與治理 路徑選擇
【中圖分類號(hào)】F127 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
縣域，主要指縣和縣級(jí)市，即我國(guó)尚未撤縣設(shè)區(qū)的縣級(jí)行政單位所在的基本空間單元。縣域經(jīng)濟(jì)，指的是縣域范圍內(nèi)所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的總和?？h域經(jīng)濟(jì)具有完備的綜合經(jīng)濟(jì)體系，從局域來(lái)看，縣域經(jīng)濟(jì)包括城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；從功能來(lái)看，縣域經(jīng)濟(jì)包括農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)；從所有制形式來(lái)看，縣域經(jīng)濟(jì)包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)及非公有制經(jīng)濟(jì)。
根據(jù)中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒、中國(guó)民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)公布的數(shù)據(jù)，截至2023年4月，中國(guó)大陸共計(jì)有縣域1867個(gè)，面積接近全國(guó)國(guó)土的90%，占全國(guó)人口和GDP比重分別達(dá)到52.5%和38.1%?？h域經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)在縣域空間的“全息投影”，一切宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的運(yùn)行狀況幾乎都可以在縣域經(jīng)濟(jì)中得以透視與反映，只有將縣域經(jīng)濟(jì)這個(gè)基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)，經(jīng)濟(jì)蛋糕才會(huì)越做越大，共同富裕的道路才會(huì)暢通無(wú)阻。正因于此，關(guān)注縣域經(jīng)濟(jì)，理性認(rèn)識(shí)其發(fā)展現(xiàn)狀、存在問(wèn)題以及演進(jìn)趨勢(shì)，對(duì)新時(shí)期推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。
中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的嶄新時(shí)代
縣域經(jīng)濟(jì)在中國(guó)式現(xiàn)代化中的戰(zhàn)略地位及其重要作用
自2002年黨的十六大報(bào)告首次使用“縣域”概念并提出“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”號(hào)召以來(lái)，縣域經(jīng)濟(jì)一直是我們黨高度重視的工作任務(wù)和工作環(huán)節(jié)，將其作為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要抓手。進(jìn)入新時(shí)代，縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)在中央高位推動(dòng)下持續(xù)推進(jìn)，隨著《關(guān)于縣域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的若干意見》《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》等聚焦縣域高質(zhì)量發(fā)展主題的政策性文件的相繼發(fā)布，縣域在全國(guó)區(qū)域空間體系以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位穩(wěn)固確立，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迎來(lái)承載更加豐富內(nèi)容的嶄新時(shí)代，縣域經(jīng)濟(jì)定位也被置于事關(guān)現(xiàn)代化發(fā)展全局的突出位置。
縣域經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，縣域經(jīng)濟(jì)肩負(fù)著推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重大使命。在供給側(cè)，縣域是暢通現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的有機(jī)銜接。一方面，借助其能源、糧食等資源稟賦優(yōu)勢(shì)，縣域?yàn)槌鞘挟a(chǎn)業(yè)發(fā)展提供相關(guān)原料供應(yīng)；另一方面，縣域也是承載周邊城市產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)配套協(xié)作的有力支點(diǎn)，為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接提供便利條件。在需求側(cè)，縣域擁有廣闊地域和眾多人口，隨著縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，居民收入提升以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等日益完善，縣域勢(shì)必會(huì)釋放出強(qiáng)大的內(nèi)需潛力，進(jìn)一步拓展中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。
縣域經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)?？h域經(jīng)濟(jì)不僅是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要力量，也是關(guān)系中國(guó)新型城鎮(zhèn)化改革成功與否的關(guān)鍵要素[1]，對(duì)于加快城鄉(xiāng)區(qū)域一體化進(jìn)程極為重要。區(qū)域一體化不是只有都市圈和城市群集約式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的片面發(fā)展，而是區(qū)域內(nèi)部各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部分相互聯(lián)動(dòng)的生態(tài)式系統(tǒng)發(fā)展。換言之，沒(méi)有縣域經(jīng)濟(jì)的融入、共享，便沒(méi)有真正意義上的區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展，而縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及其治理能力的提升，也將為區(qū)域一體化發(fā)展創(chuàng)造強(qiáng)勁動(dòng)力。近年來(lái)，縣域經(jīng)濟(jì)不斷壯大尤其是大都市周邊縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，其產(chǎn)業(yè)鏈條分工、基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務(wù)供給、基層社會(huì)治理等與大都市逐步接軌，縣域在區(qū)域一體化發(fā)展格局中的作用漸趨重要。
縣域經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)村全面振興的重要支撐。農(nóng)為邦本，本固邦寧。民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，作為鄉(xiāng)村的主要承載空間，縣域不僅充當(dāng)著城市與鄉(xiāng)村間生產(chǎn)要素交互的關(guān)聯(lián)場(chǎng)域，也是開展“三農(nóng)”工作、推動(dòng)鄉(xiāng)村改革與發(fā)展的主要抓手?？h域經(jīng)濟(jì)是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的一種行政區(qū)劃型經(jīng)濟(jì)，以縣域經(jīng)濟(jì)為依托，整合與優(yōu)化城鄉(xiāng)內(nèi)外部資源配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，全面提升鄉(xiāng)村一般公共服務(wù)水平，增進(jìn)鄉(xiāng)村居民生活福祉，無(wú)疑將為鄉(xiāng)村全面振興營(yíng)造有利環(huán)境。
中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜觀
經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)不斷壯大，產(chǎn)值由世紀(jì)之初的不足5萬(wàn)億元增加至2020年的39.2萬(wàn)億元，增長(zhǎng)近7倍?？h域經(jīng)濟(jì)規(guī)?？偭坎粩嗯噬?，但在全國(guó)GDP中的比重卻在持續(xù)下降。根據(jù)中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒、賽迪顧問(wèn)縣域經(jīng)濟(jì)研究中心提供的數(shù)據(jù)計(jì)算得知，2000年—2020年，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)總量快速增長(zhǎng)，縣域平均GDP由22.4億元增加到213.7億元，增長(zhǎng)8.5倍，但相對(duì)份額顯著收縮，縣域GDP占全國(guó)比重從52.1%降至39.4%，年均降幅接近0.6個(gè)百分點(diǎn)；此外，縣域經(jīng)濟(jì)與同級(jí)行政區(qū)劃的市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的差距也在拉大，相對(duì)占比從2000年的71.4%下滑至2020年的50%。
縣域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，區(qū)域分化趨勢(shì)明顯。受自然條件和市場(chǎng)條件雙重制約，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間集聚性較差，不平衡問(wèn)題突出。根據(jù)中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒發(fā)布的數(shù)據(jù)，2022年，全國(guó)GDP超過(guò)千億的縣域共計(jì)52個(gè)，人均生產(chǎn)總值達(dá)到14.4萬(wàn)元，約為全國(guó)平均水平的1.7倍，其中江蘇省昆山市（縣級(jí)市）年度GDP突破5000億元，不僅領(lǐng)跑其他縣域，甚至超過(guò)西藏、青海等省級(jí)經(jīng)濟(jì)規(guī)模；與此同時(shí)，全國(guó)接近80%的縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模卻在300億元以下，還有70個(gè)左右縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模不足10億元。從空間分布上看，千億縣主要集中在東中部特別是東部沿海地區(qū)，如規(guī)模在2000億元以上的9個(gè)縣域，除湖南長(zhǎng)沙縣和陜西神木市來(lái)自中部地區(qū)，其他7個(gè)縣域均位于長(zhǎng)三角沿海地區(qū)和粵閩浙沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)小縣、弱縣則主要分布在包含新疆、西藏、青海、云南等省份在內(nèi)的廣大西部地區(qū)。[2]
縣域經(jīng)濟(jì)財(cái)政自給率整體偏低，主要依賴上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，發(fā)展主體性欠缺。財(cái)政是政府履行職能和參與社會(huì)治理的基礎(chǔ)和支柱，縣域經(jīng)濟(jì)不僅在總量、增速方面處于弱勢(shì)，財(cái)政創(chuàng)造能力也明顯偏弱。總體上看，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政供給能力呈現(xiàn)自東向西逐步下降的特點(diǎn)。經(jīng)測(cè)算，2000—2020年，東部省份縣域的財(cái)政自給率最高，均值位于0.30—0.65之間；中部地區(qū)及東北部地區(qū)次之，均值在0.22—0.42之間；西部縣域財(cái)政自給率普遍較低，均值為0.10—0.3。縣域財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付表現(xiàn)出較強(qiáng)的依賴性，財(cái)政收支矛盾突出，入不敷出問(wèn)題明顯。
縣域人口總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，部分縣域人口嚴(yán)重流失，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。受城鎮(zhèn)化放緩與人口流動(dòng)疊加影響，縣域人口整體處于凈流出狀態(tài)，根據(jù)六普和七普數(shù)據(jù)，2010至2020年十年間，人口增速超過(guò)全國(guó)平均水平且人口凈流入的縣域僅有121個(gè)，不足全國(guó)縣域的7%，超過(guò)60%的縣域、約1240個(gè)縣和縣級(jí)市常住人口出現(xiàn)不同程度下降，縣域人口減少接近4000萬(wàn)人，在全國(guó)人口中占比下降約6.1個(gè)百分點(diǎn)。特別是西北、東北、華北地區(qū)的邊緣型中小城市和資源枯竭型城市周邊的一批縣域，人口流失極為嚴(yán)重，常住人口流失超過(guò)15%。
當(dāng)前中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的兩個(gè)突出問(wèn)題：增長(zhǎng)乏力與結(jié)構(gòu)失衡
產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)整體薄弱，內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足
產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石?？h域薄弱的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)使其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中天然處于弱勢(shì)地位。當(dāng)前，除若干位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)都市圈、城市圈周邊的縣域以及極少數(shù)資源型縣域外，我國(guó)絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍以土地、資源、勞動(dòng)力等自然要素投入驅(qū)動(dòng)為主，缺乏創(chuàng)新和效率驅(qū)動(dòng)。此外，這些縣域產(chǎn)業(yè)規(guī)模普遍較小，難以形成集群效應(yīng)，且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。以東北地區(qū)為例，縣域產(chǎn)業(yè)類型普遍單一，第二產(chǎn)業(yè)多以傳統(tǒng)加工制造業(yè)和資源開采業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)空心化問(wèn)題突出，嚴(yán)重制約著縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
鄉(xiāng)村全面振興任重道遠(yuǎn)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距依然明顯
鄉(xiāng)村全面振興是“三農(nóng)”工作的重要抓手，是縮小城鄉(xiāng)差距、加快經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。新中國(guó)成立以來(lái)，受發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)模式等歷史因素影響，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體差異明顯。這種差距在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)為，經(jīng)濟(jì)附加值更高、增長(zhǎng)潛力更大的第二、三產(chǎn)業(yè)主要集中在城鎮(zhèn)，而附加值偏低、發(fā)展機(jī)會(huì)相對(duì)有限的第一產(chǎn)業(yè)主要集中在廣大農(nóng)村地區(qū)。黨的十八大以來(lái)，“三農(nóng)”工作持續(xù)推進(jìn)并取得一定成效，但仍有很多短板有待補(bǔ)齊。以居民收入為例，中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)資料顯示，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人均可支配收入雖然有所增加，但城鄉(xiāng)居民收入比仍然處在2.5∶1到2.8∶1的較高范圍，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展鴻溝依舊存在。
基礎(chǔ)設(shè)施配置和公共服務(wù)能力偏弱，人才吸引和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏支撐
縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅需要產(chǎn)業(yè)、資金、政策等“硬實(shí)力”支撐，也離不開環(huán)境、服務(wù)等“軟實(shí)力”支持。經(jīng)測(cè)算，在我國(guó)縣域一級(jí)，接近1/3的人口分布在公共資源相對(duì)集中的縣城或縣級(jí)市城區(qū)，其余2/3的人口散落在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，縣域公共資源存量本身存在較大缺口。同時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施配置效率、公共服務(wù)質(zhì)量、資源有效利用方面缺乏長(zhǎng)效保障機(jī)制等，縣域公共資源匱乏困境不斷放大，多數(shù)縣域?qū)r(nóng)村剩余勞動(dòng)力和城市回流勞動(dòng)力的承載和吸納捉襟見肘，難以對(duì)人才形成長(zhǎng)久吸引力，無(wú)法支撐起推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與本地經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等艱巨任務(wù)。
政府治理成本高昂，擠壓經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控空間
如前所述，在財(cái)政收入端，多數(shù)縣域?qū)ι霞?jí)轉(zhuǎn)移支付有著較高的依賴性；而在財(cái)政支出端，又面臨高治理成本難題。這一難題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是組織機(jī)構(gòu)冗雜。現(xiàn)階段，在我國(guó)基層行政組織架構(gòu)設(shè)計(jì)與運(yùn)行方面，各縣級(jí)行政單位的黨政部門設(shè)置和職能分工差別不大，下屬機(jī)構(gòu)數(shù)量大多在35—40個(gè)之間。換言之，對(duì)于縣域而言，無(wú)論其人口、經(jīng)濟(jì)是何種規(guī)模，在職能設(shè)置和財(cái)政支出上，均保持著近乎同等體量行政體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，這是組織機(jī)構(gòu)冗雜的一種異形，也是行政資源的浪費(fèi)。二是支出結(jié)構(gòu)失衡，即縣域財(cái)政支出用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)“兩保”中的部分占比過(guò)高，這將嚴(yán)重限制基層政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
破解中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的路徑選擇：發(fā)展與治理相統(tǒng)一
發(fā)展與治理是縣域經(jīng)濟(jì)的一體兩面，也是推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。其中，發(fā)展主要致力于縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的向上運(yùn)動(dòng)，即創(chuàng)造縣域財(cái)富增量的新渠道或培育縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)，解決縣域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)村居民收入。治理則側(cè)重于保障縣域經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)高效運(yùn)行，即如何在縣域內(nèi)部通過(guò)適宜穩(wěn)妥的政策安排和制度設(shè)計(jì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這里面既涉及縣域行政改革，也涉及縣域機(jī)制創(chuàng)新，是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。
因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增量提質(zhì)
縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本出路在產(chǎn)業(yè)支撐?？h域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵是可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基又在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國(guó)縣域數(shù)量多，縣情差異大，不同縣域主體在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，需要因縣施策，立足自身資源稟賦打造特色產(chǎn)業(yè)：在產(chǎn)業(yè)方向的確立方面，位于大城市、都市圈周邊的縣域可以選擇融入鄰近城市群建設(shè)，積極承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域物流集散地等疏解轉(zhuǎn)移，在區(qū)域一體化發(fā)展中推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；位于專業(yè)功能區(qū)的縣域（如資源型縣域、區(qū)位型縣域、生態(tài)型縣域等）可以利用自身優(yōu)勢(shì)培育發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)平臺(tái)支撐，在產(chǎn)業(yè)合作中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；位于農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的縣域可以通過(guò)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條等方式，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)路徑的選擇方面，各縣域需要依托本地特色產(chǎn)業(yè)，以延伸特色產(chǎn)業(yè)鏈為突破、提升產(chǎn)品價(jià)值為核心、暢通要素市場(chǎng)為重點(diǎn)、強(qiáng)化創(chuàng)新資源為保障、共享發(fā)展成果為目標(biāo)，通過(guò)橫向延伸、縱向拓展等方式，打破城鄉(xiāng)空間邊界，有效連接城市與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)業(yè)鏈-價(jià)值鏈-要素鏈-創(chuàng)新鏈-利益鏈，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)上下游產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，為縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、全體人民共同富裕奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。
創(chuàng)新體制機(jī)制模式，壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)
推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的一個(gè)主要途徑，就是通過(guò)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。首先，需要立足自身稟賦，探索多元發(fā)展路徑，比如基于縣域條件發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、休閑觀光、農(nóng)田文旅、農(nóng)耕體驗(yàn)、康養(yǎng)基地等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)；依托村社治理資源，以土地的流轉(zhuǎn)、托管、入股等方式為集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收增收；推進(jìn)農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東“三變”改革，盤活各類資源要素。其次，需要做好縣域統(tǒng)籌，推動(dòng)聯(lián)村抱團(tuán)發(fā)展，采用“土地+資金”“弱村+強(qiáng)村”模式，實(shí)現(xiàn)以強(qiáng)帶弱、弱村抱團(tuán)、互補(bǔ)發(fā)展。再次，需要以新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與治理的專業(yè)化、法治化推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后，需要完善新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配制度，以集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革為先導(dǎo)，落實(shí)農(nóng)民作為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益。
優(yōu)化二次分配結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化
目前，我國(guó)城鄉(xiāng)公共資源供給和配置無(wú)論在數(shù)量還是質(zhì)量上均存在顯著差距，這種不平衡已然成為阻礙縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要因素，必須正視并予以妥善解決。一是持續(xù)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，優(yōu)化縣域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，兼顧二次分配的總量和質(zhì)量，著重改善鄉(xiāng)村一級(jí)教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老托育、社會(huì)救助等基本公共服務(wù)設(shè)施及供給狀況。二是通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃與政策協(xié)同，逐步打通基本公共服務(wù)在部門、層級(jí)、區(qū)域之間的壁壘，進(jìn)一步擴(kuò)大基本公共服務(wù)的覆蓋范圍，使更多群體享受更優(yōu)質(zhì)、更均等的基本公共服務(wù)。三是完善縣域基本公共服務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制與績(jī)效評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化對(duì)公共資源分配的監(jiān)督與評(píng)估，促進(jìn)公共資源的合理配置與高效流轉(zhuǎn)。
循序推進(jìn)縣域行政系統(tǒng)改革，精兵簡(jiǎn)政
普遍性的縣域人口流失與低水平財(cái)政自給能力，給縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展釋放雙重信號(hào)：一方面映射出部分縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力、資源空間閑置浪費(fèi)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，另一方面也反映了社會(huì)經(jīng)濟(jì)開放條件下，要素自由流動(dòng)、資源優(yōu)化配置必然會(huì)帶來(lái)發(fā)展不平衡的結(jié)果，某種意義上，這些問(wèn)題具有一定的必然性，不能一概而論。處理縣域資源空間閑置浪費(fèi)，推進(jìn)縣域行政系統(tǒng)改革，必須實(shí)事求是，審慎應(yīng)對(duì)。首先，在充分摸查和調(diào)研基礎(chǔ)上，優(yōu)先選擇在一些問(wèn)題突出、社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單、且影響可控的內(nèi)地縣域進(jìn)行“撤并降轉(zhuǎn)”改革試點(diǎn)，整合并集中人口和一般公共服務(wù)資源，節(jié)約縣域行政運(yùn)行成本。其次，以“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、完善職能、提升服務(wù)”為原則，在縣域內(nèi)部探索實(shí)施機(jī)構(gòu)整合、職能聚合、隊(duì)伍融合“三合”改革，推動(dòng)職能業(yè)務(wù)相近機(jī)構(gòu)、部門的合并，編制核減，同時(shí)逐步對(duì)執(zhí)法輔助類、窗口服務(wù)類等編外人員實(shí)行精簡(jiǎn)。最后，借助數(shù)字化技術(shù)與平臺(tái)、外包等市場(chǎng)化形式承接改革中因機(jī)構(gòu)人員縮減而停辦的職能業(yè)務(wù)（不涉及國(guó)家安全、公眾隱私等敏感內(nèi)容），保障縣域政府治理和公共服務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
打造縣域多元人才政策服務(wù)體系，讓人才進(jìn)得來(lái)、留得住
縣域要發(fā)展，人才是重點(diǎn)。在社會(huì)各類資源要素中，人才是最寶貴的財(cái)富，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源泉，人才資源的開發(fā)是其他一切資源開發(fā)的前提條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要吸引并留住人才，除出臺(tái)一般性人才發(fā)展服務(wù)政策外，還應(yīng)切實(shí)保障縣域資金、技術(shù)、制度等資源向?qū)崢I(yè)的傾斜，為人才提供更廣泛的發(fā)展平臺(tái)、更豐富的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)以及更高品質(zhì)的發(fā)展環(huán)境。一方面，通過(guò)校地合作等方式，在縣域搭建高層次人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，吸引高學(xué)歷、高技能人才來(lái)縣；另一方面，在加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投入的同時(shí)，也要注重傳統(tǒng)村落的保護(hù)，喚醒鄉(xiāng)愁記憶，推動(dòng)本土人才回流，反哺家鄉(xiāng)建設(shè)。
【本文作者為 董雪兵，浙江大學(xué)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心副主任，浙江大學(xué)中國(guó)西部發(fā)展研究院常務(wù)副院長(zhǎng)、教授；韓 奇，浙江大學(xué)長(zhǎng)三角智慧綠洲創(chuàng)新中心未來(lái)區(qū)域發(fā)展實(shí)驗(yàn)室特聘副研究員。本文系浙江省習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心2023年課題“中國(guó)縣域高質(zhì)量發(fā)展理論與實(shí)踐研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23CCG46）階段性成果】
注釋
[1]孫久文、蔣治：《“十四五”時(shí)期中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局展望》，《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》，2021年第2期，第77—87頁(yè)。
[2]壹城經(jīng)濟(jì)咨詢中心：《中國(guó)縣域（市轄區(qū)）高質(zhì)量發(fā)展研究報(bào)告》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2023年，第10—12頁(yè)。
責(zé)編：羅 婷／美編：石 玉