3月5日，十四屆全國人大二次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行開幕會(huì)，國務(wù)院總理李強(qiáng)代表國務(wù)院，向十四屆全國人大二次會(huì)議作政府工作報(bào)告。
今年的政府工作報(bào)告提出：推進(jìn)財(cái)稅金融等領(lǐng)域改革。謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，落實(shí)金融體制改革部署，加大對高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)稅金融支持。2023年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也提出“要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”。
如何“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”已經(jīng)引起社會(huì)廣泛關(guān)注。新一輪財(cái)稅體制改革的新要求、新使命是什么？方向與路徑如何？圍繞上述有關(guān)問題，全國兩會(huì)召開期間，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)校長、黨委副書記馬海濤接受了《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡稱“NBD”）記者的專訪。
馬海濤長期研究財(cái)稅理論與政策，對財(cái)稅體制改革有著非常深入的思考。他表示，今年距離上一次具有劃時(shí)代意義的“分稅制”財(cái)稅體制改革恰逢30年。“分稅制”改革重塑了我國中央與地方的財(cái)政關(guān)系，確保了中央財(cái)政的掌控力，全面有效統(tǒng)籌財(cái)力的同時(shí)也給地方財(cái)政注入了充足動(dòng)力，這為后來的經(jīng)濟(jì)高速增長夯實(shí)了制度基礎(chǔ)，為國家治理能力的提升提供了堅(jiān)實(shí)保障。
在他看來，新一輪財(cái)稅體制改革要秉承“分稅制”改革以來“以政領(lǐng)財(cái)，以財(cái)輔政”邏輯主線，服務(wù)國家治理體系現(xiàn)代化與中國式現(xiàn)代化的偉大進(jìn)程，在“合理把握政府與市場的邊界及其調(diào)整力度”“加強(qiáng)各類、各級財(cái)政資金的多元統(tǒng)籌”“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”“深化財(cái)政體制改革”五個(gè)方面縱深推進(jìn)。
財(cái)稅體制改革是全面深化改革的基礎(chǔ)與支柱
NBD：我國的稅制改革不斷前進(jìn)，取得了一系列的重大成果。站在分稅制改革30周年的歷史節(jié)點(diǎn)，您認(rèn)為我國財(cái)稅體制改革走出了怎樣的脈絡(luò)軌跡？
馬海濤：改革開放以來，我國社會(huì)主義建設(shè)取得舉世矚目的輝煌成就。在此過程中，財(cái)稅體制改革作為推動(dòng)中國特色社會(huì)主義建設(shè)各項(xiàng)改革的先行軍，從經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫔罨母锏幕A(chǔ)與支柱，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、國家治理現(xiàn)代化提供了強(qiáng)大動(dòng)力。
我認(rèn)為，改革開放以來財(cái)稅體制改革的歷史可以分為兩大階段。第一階段，是改革開放至黨的十八大以前，這一階段的財(cái)稅體制改革服務(wù)于中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的構(gòu)建與完善；第二階段，是黨的十八大以來，這一階段的財(cái)稅體制改革服務(wù)于國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。
NBD：您認(rèn)為改革開放至黨的十八大以前這一階段，我國財(cái)稅體制改革的特征是什么？改革重點(diǎn)是什么？
馬海濤：在改革開放初期，經(jīng)濟(jì)體制改革以“效率優(yōu)先、兼顧公平”為導(dǎo)向，這一階段重視構(gòu)建與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)稅體制。
為規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，到了1994年，我國開始推行“分稅制”改革。“分稅制”改革的目標(biāo)對象是財(cái)政體制，改革重點(diǎn)在于一般預(yù)算收入。
一是保持事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本穩(wěn)定，二是遵循市場經(jīng)濟(jì)一般做法劃分中央與地方稅收收入，三是建立稅收返還機(jī)制并引入轉(zhuǎn)移支付制度。自此，分級、分稅的政府間財(cái)政體制逐步建立與發(fā)展，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制，促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)體系的形成與完善。
進(jìn)一步，為構(gòu)建與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)稅體制框架，1998年全國財(cái)政工作會(huì)議首次提出構(gòu)建公共財(cái)政框架。改革的重心轉(zhuǎn)向公共預(yù)算管理制度改革，財(cái)政支出規(guī)模明顯擴(kuò)大，在財(cái)政大力支持國有企業(yè)、金融等關(guān)鍵領(lǐng)域市場化改革的過程中，顯著增加對教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入，財(cái)政從生產(chǎn)建設(shè)型逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)公共財(cái)政需要的、更多改善民生的公共服務(wù)型。
NBD：十八屆三中全會(huì)以來，我國財(cái)稅體制改革重點(diǎn)發(fā)生了哪些新變化？取得什么成效？
馬海濤：十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，將以往作為經(jīng)濟(jì)范疇、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要素之一的財(cái)政提升到國家治理層面。
這賦予了財(cái)稅體制改革在全局改革中更為重大的使命與要求：第一，是在預(yù)算管理改革方面。2015年新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》正式實(shí)施，以法律的形式明確并強(qiáng)調(diào)了全口徑預(yù)算管理制度，同時(shí)提出跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度化。
第二，是在稅收制度改革方面。2016年?duì)I業(yè)稅改增值稅（簡稱“營改增”）的全面推行，標(biāo)志著流轉(zhuǎn)稅制重大結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換基本完成。同年，金稅三期工程實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，規(guī)范稅收執(zhí)法、管控稅收風(fēng)險(xiǎn)。2018年省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，開啟稅收征管體制改革新進(jìn)程，提高了征管效率，加強(qiáng)了信息與資源的優(yōu)化整合，更為有效地摸清稅源底細(xì)，向上統(tǒng)籌財(cái)力。
稅務(wù)局的工作人員上門走訪，介紹減稅降費(fèi)助企發(fā)展相關(guān)優(yōu)惠政策 圖片來源：新華社記者 郭緒雷 攝
同時(shí)，持續(xù)推進(jìn)大規(guī)模的減稅降費(fèi)，我國宏觀稅負(fù)從2012年的18.7%降至2021年的15.1%，2013年至2022年，累計(jì)減稅降費(fèi)和退稅緩稅緩費(fèi)超13萬億元，助力深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
第三，是在中央與地方財(cái)政關(guān)系的改革方面，聚焦財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分。自2018年起，我國先后出臺針對基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸、公共文化、生態(tài)環(huán)境、自然資源、應(yīng)急救援和知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域等10項(xiàng)改革方案，適度加強(qiáng)了中央財(cái)政事權(quán)，保障了地方履行財(cái)政事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，初步建立了財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。
財(cái)政運(yùn)行仍將在一段時(shí)間內(nèi)處于“緊平衡”狀態(tài)
NBD：相比以往的改革，您認(rèn)為新一輪財(cái)稅體制改革的新要求、新使命是什么？
馬海濤：當(dāng)前，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程開啟，推動(dòng)中國式現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展正成為新的共識和行動(dòng)方向。
我認(rèn)為，財(cái)稅體制改革必須服從和服務(wù)于政治經(jīng)濟(jì)形勢和國家戰(zhàn)略需求的新變化。需要“立足于‘三新一高’戰(zhàn)略思想”“立足于中國式現(xiàn)代化的要求”“立足于錯(cuò)綜復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢”“立足于新的財(cái)政形勢”“立足于社會(huì)主要矛盾的變化”等五方面。
NBD：您剛才提到，新一輪財(cái)稅體制改革要“立足新的財(cái)政形勢”，如何認(rèn)識當(dāng)前經(jīng)濟(jì)財(cái)政形勢？新一輪財(cái)稅體制改革該如何與財(cái)政形勢切實(shí)結(jié)合起來？
馬海濤：近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入進(jìn)入中低速增長階段，剛性支出壓力不減，財(cái)政收支矛盾加大，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受到關(guān)注，財(cái)政運(yùn)行仍將在一段時(shí)間內(nèi)處于“緊平衡”狀態(tài)。
因此，財(cái)稅體制改革需把握好財(cái)政收入與支出、當(dāng)前與未來兩組關(guān)系。
一方面，培育涵養(yǎng)優(yōu)質(zhì)稅源，積極拓展財(cái)政空間，建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制，全面推進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)能力建設(shè)，提升財(cái)政應(yīng)對各類突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)的綜合能力。
另一方面，持續(xù)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先安排基層“三保”支出，加大重點(diǎn)領(lǐng)域支持力度，壓縮一般性支出，取消不合理支出和無績效支出，合理統(tǒng)籌財(cái)政資源，強(qiáng)化財(cái)政資金支出績效管理，提升財(cái)政資金使用效益。
合理把握政府與市場的邊界及其調(diào)整力度
NBD：站在分稅制改革30周年的重要時(shí)點(diǎn)，中央明確要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。您認(rèn)為新一輪財(cái)稅體制改革可能有哪些重點(diǎn)？
馬海濤：我認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革要秉承“分稅制”改革以來“以政領(lǐng)財(cái)，以財(cái)輔政”邏輯主線，服務(wù)國家治理體系現(xiàn)代化與中國式現(xiàn)代化的偉大進(jìn)程，從“合理把握政府與市場的邊界及其調(diào)整力度”“加強(qiáng)各類、各級財(cái)政資金的多元統(tǒng)籌”“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”“深化財(cái)政體制改革”五個(gè)方面縱深推進(jìn)。
NBD：您認(rèn)為應(yīng)該如何“合理把握政府與市場的邊界及其調(diào)整力度”？
馬海濤：充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合。
首先，合理界定政府規(guī)模，避免政府支出責(zé)任不合理擴(kuò)張。
一是明晰政府支出領(lǐng)域與方向，嘗試建立財(cái)政支出與政府投資領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)清單，避免政府職能的“越位”“缺位”“錯(cuò)位”。
二是更加關(guān)注保障重點(diǎn)領(lǐng)域，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，財(cái)政資金注重“精準(zhǔn)滴灌”，避免重復(fù)性項(xiàng)目的無效建設(shè)，提高財(cái)政資金的利用效率。
三是優(yōu)化現(xiàn)有稅收治理體系，清理和規(guī)范優(yōu)惠政策，建立稅收環(huán)境評估指標(biāo)，加強(qiáng)區(qū)域間稅收協(xié)調(diào)與征管合作，建立機(jī)制化的區(qū)域稅收協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，倡導(dǎo)自發(fā)性區(qū)域稅收協(xié)調(diào)合作協(xié)議，引導(dǎo)全國統(tǒng)一大市場的形成。
同時(shí)，政府支出服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，更加關(guān)注科技、教育、民生等關(guān)鍵領(lǐng)域。
一是支持科技強(qiáng)國戰(zhàn)略。提升國家整體創(chuàng)新體系效能，加大財(cái)政對科技創(chuàng)新研究的長期穩(wěn)定支持，全力支持打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，保障好國家重大科技項(xiàng)目等資金需求，深化財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)分配使用機(jī)制改革，推動(dòng)高水平科技自立自強(qiáng)。
科技公司工作人員在電芯實(shí)驗(yàn)室查看設(shè)備運(yùn)行情況 圖片來源：新華社記者 姜克紅 攝
二是支持教育強(qiáng)國戰(zhàn)略。確保教育經(jīng)費(fèi)的足額撥付，提高義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平，多渠道增加普惠性學(xué)前教育資源，推動(dòng)高質(zhì)量教育體系建設(shè)，切實(shí)提升教育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的能力。
三是支持醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障。不斷提高財(cái)政支出的“民生”含量，織密社會(huì)保障安全網(wǎng)，持續(xù)推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合，加大財(cái)政投入，調(diào)動(dòng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作積極性，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)多元化發(fā)展。利用財(cái)政資金引領(lǐng)社會(huì)資本，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)化程度，大力促進(jìn)“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”。
確保中央財(cái)政收入占比處于合理區(qū)間
NBD：我們注意到，全國財(cái)政工作會(huì)議提出，2024年要積極穩(wěn)妥謀劃推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，您剛才也提到了前述兩方面，請問可以采取哪些措施進(jìn)行落實(shí)？
馬海濤：我認(rèn)為，在健全現(xiàn)代預(yù)算制度方面，深化預(yù)算制度改革，牽引帶動(dòng)政府治理效能持續(xù)提升。
第一，進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度，提升資金效益和政策效能；第二，健全政府債務(wù)管理體系，防范系統(tǒng)性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，完善政府債務(wù)管理體制機(jī)制。
在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)方面，保持宏觀稅負(fù)和稅制穩(wěn)定，確保必要的財(cái)政汲取能力和政府調(diào)控能力。
第一，完善增值稅制度，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。優(yōu)化增值稅分配機(jī)制，充分考慮生產(chǎn)地和消費(fèi)地貢獻(xiàn)。暢通抵扣鏈條，考慮將目前尚未納入抵扣鏈條的貸款服務(wù)、餐飲服務(wù)、居民日常服務(wù)等納入增值稅抵扣范圍，盡量采取零稅率而不是直接免稅的方式。
第二，完善消費(fèi)稅制度，強(qiáng)化調(diào)節(jié)引導(dǎo)作用，穩(wěn)步擴(kuò)大征收范圍，將更多高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費(fèi)稅的征收范圍，增加奢侈性消費(fèi)的稅目設(shè)置；分批后移征收環(huán)節(jié)，探索將消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至消費(fèi)環(huán)節(jié)，并將其部分或全部劃歸消費(fèi)行為發(fā)生地。
橫琴封關(guān)后，首單出口退稅貨物報(bào)關(guān)入?yún)^(qū) 圖片來源：新華社記者 盧漢欣 攝
第三，服務(wù)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)等國家戰(zhàn)略。降低現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的實(shí)際稅率，考慮上下游產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅率，形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)稅率關(guān)聯(lián)調(diào)節(jié)機(jī)制，增加現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)在融資方式、人力資本、創(chuàng)新轉(zhuǎn)化等方面的減稅力度，發(fā)揮減稅在促進(jìn)創(chuàng)新方面的實(shí)效。
第四，建立數(shù)字稅收體系。結(jié)合數(shù)據(jù)要素特征創(chuàng)新稅收制度，將數(shù)據(jù)要素作為征稅對象納入現(xiàn)行稅制體系，完善要素分配機(jī)制，建立數(shù)據(jù)要素客體化機(jī)制，明確征稅對象的法律形式和權(quán)利結(jié)構(gòu)，同時(shí)合理調(diào)整稅收構(gòu)成要件選擇，將用戶價(jià)值充分納入經(jīng)濟(jì)價(jià)值和稅收負(fù)擔(dān)的分配機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)公平與效率的稅收目標(biāo)。
NBD：財(cái)稅人士普遍認(rèn)為，理順中央與地方財(cái)政關(guān)系、省以下財(cái)政體制等，是新一輪財(cái)稅體制改革的“必答題”，您認(rèn)為該如何答好這一“題”？
馬海濤：要進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制。
第一，推進(jìn)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分。盡可能清晰劃分財(cái)政事權(quán)，不受現(xiàn)有支出責(zé)任承擔(dān)格局的干擾，按照受益范圍、信息復(fù)雜程度、行政成本等原則和標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)劃分，盡量規(guī)范和減少中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。積極構(gòu)建支出責(zé)任的“彈性”調(diào)整機(jī)制，因時(shí)制宜、因地制宜，通過優(yōu)化調(diào)整財(cái)力狀況，盡可能讓各級財(cái)政有能力承擔(dān)應(yīng)有的支出責(zé)任。
第二，優(yōu)化政府間收入劃分，確保中央財(cái)政收入占比處于合理區(qū)間。近十多年以來，中央一般公共預(yù)算收入占全國一般公共預(yù)算收入的比例有所降低，從2009年的占比過半，下降為2022年的45%左右，這一比例相對當(dāng)前與未來我國財(cái)政可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)而言，還應(yīng)適當(dāng)提高；同時(shí)健全地方稅收體系，著力培育地方稅源，合理設(shè)置地方稅權(quán)。
第三，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付制度，建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。健全轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管體系，完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績效評價(jià)體系，確保專項(xiàng)資金使用充分體現(xiàn)國家戰(zhàn)略需求。
第四，加快推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革。一是建立科學(xué)合理的省以下收入劃分機(jī)制，規(guī)范省以下各級政府的稅收分成比例，優(yōu)先確定省級收入分享比例以鞏固省級政府的調(diào)控主體地位。
二是完善省以下地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任的界定，減少事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力錯(cuò)配的情況，強(qiáng)調(diào)省級政府對全省的統(tǒng)籌管理，落實(shí)基層政府公共服務(wù)供給。三是規(guī)范省以下財(cái)政管理工作，持續(xù)推進(jìn)常態(tài)化資金直達(dá)機(jī)制，著力保障基層財(cái)力水平。
