【摘要】科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐。自工業(yè)革命開始，與傳統(tǒng)發(fā)展方式主要依靠人力和土地等要素投入相比，科技創(chuàng)新活動(dòng)成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力，也成為大國競爭的關(guān)鍵。黨的十八大以來，科技創(chuàng)新已經(jīng)擺在我國發(fā)展全局的核心位置。經(jīng)過多年發(fā)展，我國創(chuàng)新主體結(jié)構(gòu)的建設(shè)任務(wù)已經(jīng)基本完成。隨著國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化，我國創(chuàng)新體系建設(shè)需要從點(diǎn)的突破轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)的整體推進(jìn)，特別是提升國家創(chuàng)新體系的整體效能。
【關(guān)鍵詞】國家創(chuàng)新體系 整體效能 科技體制 系統(tǒng)思維 【中圖分類號】F124.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】
科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐。自工業(yè)革命開始，人類進(jìn)入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。與傳統(tǒng)發(fā)展方式主要依靠人力和土地等要素投入相比，科技創(chuàng)新活動(dòng)成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力，也成為大國競爭的關(guān)鍵。
大國科技創(chuàng)新活動(dòng)的主體和組織模式發(fā)生重大變化：從個(gè)體向系統(tǒng)轉(zhuǎn)變
工業(yè)革命早期的個(gè)體創(chuàng)新活動(dòng)。在第一次工業(yè)革命中，學(xué)習(xí)和知識(shí)積累是隱性和基于實(shí)踐的，發(fā)明者的技能和知識(shí)基礎(chǔ)源于已有的行業(yè)，所有發(fā)明都來自生產(chǎn)實(shí)踐和發(fā)明者個(gè)人的努力，科學(xué)在這一時(shí)期的重要作用尚未得到普遍認(rèn)可。英國通過非正式和傳統(tǒng)的學(xué)徒制培養(yǎng)了大量技術(shù)人員與工匠，他們對新發(fā)明的工程細(xì)節(jié)完善做出了平凡卻不可或缺的貢獻(xiàn)。例如，凱伊的飛梭在18世紀(jì)30年代第一次使用，提高了紡紗的生產(chǎn)率。1765年哈格里夫斯發(fā)明的珍妮紡織機(jī)被看作工業(yè)革命的開端，這種機(jī)器與原來相比不需增加勞力就可以把幾根線紡成一條，生產(chǎn)效率大大提高。理發(fā)匠阿克萊特發(fā)明的精紡機(jī)，用機(jī)器驅(qū)動(dòng)輪子捻擰棉線，適用于不同粗細(xì)和硬度的棉紡。1771年，阿克萊特建立了第一個(gè)紡紗廠，將大量勞動(dòng)力聚集于同一場所，形成了最早的工廠生產(chǎn)體系，并成為當(dāng)時(shí)主要的生產(chǎn)組織形式。克勞普頓發(fā)明的騾機(jī)兼具紡紗機(jī)和水輪機(jī)的某些特點(diǎn)，其技術(shù)先進(jìn)性得到了廣泛的認(rèn)同。瓦特改進(jìn)的蒸汽機(jī)被視為工業(yè)革命的標(biāo)志，不僅促進(jìn)了生產(chǎn)從家庭向工廠的轉(zhuǎn)變，還提高了工廠結(jié)構(gòu)和設(shè)立地點(diǎn)的靈活性。而斯蒂芬森發(fā)明的火車，使斯密強(qiáng)調(diào)的由市場擴(kuò)張而產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、專業(yè)化等效應(yīng)得以迅速實(shí)現(xiàn)。
工業(yè)革命后期的建制化創(chuàng)新活動(dòng)。在第二次工業(yè)革命早期，仍然存在大量獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)和發(fā)明人，但新工業(yè)革命的重工業(yè)化和資本密集化使技術(shù)創(chuàng)新的復(fù)雜性增強(qiáng)，創(chuàng)新所需的資源投入增多，獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)和發(fā)明人難以成功地進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)。到了18世紀(jì)末和19世紀(jì)初，隨著技術(shù)復(fù)雜性的提升，技術(shù)進(jìn)步被賦予更多科學(xué)的特質(zhì)，越來越多的知識(shí)被編碼化，這也加速了不同部門間相關(guān)知識(shí)的擴(kuò)散。個(gè)體發(fā)明家已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代科技創(chuàng)新的需要，更大基礎(chǔ)設(shè)施的支撐、更多人員的參與、各種綜合性知識(shí)的運(yùn)用已成為新時(shí)期科技創(chuàng)新工作的必然要求。在此背景下，工業(yè)實(shí)驗(yàn)室、研究型大學(xué)、國家實(shí)驗(yàn)室等建制化機(jī)構(gòu)逐漸取代了個(gè)人在創(chuàng)新活動(dòng)中的主體地位，從早期的個(gè)體創(chuàng)新活動(dòng)轉(zhuǎn)向建制化和系統(tǒng)化的創(chuàng)新。
組織制度創(chuàng)新是第二次工業(yè)革命的一個(gè)重要標(biāo)志，它把產(chǎn)業(yè)與科學(xué)聯(lián)系起來，并在幾個(gè)方面改變了創(chuàng)新過程：一是對發(fā)明者進(jìn)行規(guī)范的訓(xùn)練變得相當(dāng)重要，工匠式的發(fā)明創(chuàng)造數(shù)量大大減少；二是企業(yè)外部開展規(guī)范化培訓(xùn)和研究的各種機(jī)構(gòu)的作用明顯增強(qiáng)；三是企業(yè)內(nèi)部基于經(jīng)驗(yàn)和編碼的科學(xué)與技術(shù)知識(shí)成為企業(yè)擴(kuò)張及多元化的強(qiáng)大推動(dòng)力。企業(yè)研發(fā)的內(nèi)部化是促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的一項(xiàng)意義重大的制度創(chuàng)新。這不僅能減少企業(yè)引進(jìn)新技術(shù)的市場交易費(fèi)用，還可以擴(kuò)展企業(yè)內(nèi)部知識(shí)基礎(chǔ)，增強(qiáng)其技術(shù)吸納能力，因此大大增強(qiáng)了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的能力。德國的一些大企業(yè)率先整合了專業(yè)化的研發(fā)部門和實(shí)驗(yàn)室，把科學(xué)家和企業(yè)家聚集到一起，提高了對創(chuàng)新可能性的認(rèn)識(shí)，減少了創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，增加了創(chuàng)新收益，為產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供源源不斷的動(dòng)力。同時(shí)，德國研究和技術(shù)型大學(xué)的快速擴(kuò)張對產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新起到了相當(dāng)重要的作用。德國大學(xué)培養(yǎng)了大量經(jīng)過科學(xué)訓(xùn)練的研究人員，大學(xué)教授為企業(yè)研究提供咨詢，大學(xué)實(shí)驗(yàn)室還為企業(yè)研發(fā)實(shí)驗(yàn)室在創(chuàng)立初期的科學(xué)實(shí)驗(yàn)提供了場所。
美國在第二次工業(yè)革命早期雖然有愛迪生這樣的個(gè)人發(fā)明家，但是大企業(yè)模仿德國化工企業(yè)建立的工業(yè)實(shí)驗(yàn)室在技術(shù)創(chuàng)新中發(fā)揮更重要的作用。這些機(jī)構(gòu)招收科學(xué)家和研究人員，源源不斷地研制出富有創(chuàng)意的新產(chǎn)品，有的研究還處于科學(xué)前沿。從1910—1950年，在工業(yè)發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)界中研究成果增加了近100倍，其中80%是諸如杜邦公司、AT&T公司、標(biāo)準(zhǔn)石油公司這樣的大型公司內(nèi)部研究部門的成果。高等教育也成了美國20世紀(jì)早期科學(xué)和工程追趕的重要因素，因?yàn)榇髮W(xué)是科學(xué)技術(shù)知識(shí)的公共存儲(chǔ)器，它們在教學(xué)中積累知識(shí)、又通過研究擴(kuò)展了知識(shí)。二戰(zhàn)期間，為了贏得反法西斯戰(zhàn)爭的勝利，美國政府又組建了國家實(shí)驗(yàn)室，集聚了相關(guān)領(lǐng)域的頂級科學(xué)家，創(chuàng)新活動(dòng)的建制化色彩更加凸顯。
后發(fā)國家創(chuàng)新體系的興起
對于后發(fā)國家而言，如何通過塑造良好的制度環(huán)境發(fā)揮各類創(chuàng)新主體的作用，成為創(chuàng)新追趕的重要任務(wù)。二戰(zhàn)后，日本在技術(shù)落后的情況下，通過大規(guī)模引進(jìn)美國的先進(jìn)技術(shù)，并加以適應(yīng)性改造，同時(shí)通過自身的組織創(chuàng)新，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技創(chuàng)新方面取得了長足進(jìn)步，甚至在20世紀(jì)80年代開始挑戰(zhàn)美國的工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者地位。相比之下，美國和歐洲等傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家在這一時(shí)期的發(fā)展步伐卻大大放緩，在工業(yè)制造領(lǐng)域的優(yōu)勢正逐步喪失，引發(fā)了高技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易的國際沖突和決策界的高度關(guān)注，對國家競爭力的研究也逐步提上了日程。在此背景下，不少國家的學(xué)術(shù)界和政策界興起了一種“技術(shù)國家主義”的思潮，認(rèn)為雖然國家的技術(shù)競爭力由企業(yè)組成，但一國的技術(shù)能力可以通過國家行為來構(gòu)建。借助國家和政府的推動(dòng)作用，不斷提升企業(yè)創(chuàng)造新產(chǎn)品和新服務(wù)的能力，是提升國家競爭力的有效辦法。
正是在研究“日本奇跡”時(shí)，英國科學(xué)政策研究者佛里曼提出了“國家創(chuàng)新體系”（National Innovation System，簡稱NIS）概念，并把日本經(jīng)濟(jì)的成功歸因于高效的“國家創(chuàng)新體系”，即一種由公共部門和私人部門共同構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)，一切新技術(shù)的發(fā)起、引進(jìn)、改良和傳播都通過該網(wǎng)絡(luò)中各組成部分的活動(dòng)和互動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)。國家創(chuàng)新體系的功能是支持創(chuàng)新的產(chǎn)生、發(fā)展與擴(kuò)散，其效率取決于與技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式的匹配度，并直接影響一國的經(jīng)濟(jì)績效。相比歐美發(fā)達(dá)國家，20世紀(jì)70年代的日本雖然沒有為信息和通信技術(shù)（ICT）革命做出原創(chuàng)性技術(shù)貢獻(xiàn)，但其國家創(chuàng)新體系有極強(qiáng)的消化吸收外來技術(shù)、通過持續(xù)改進(jìn)來培育本土創(chuàng)新的能力，因而率先抓住了技術(shù)范式躍遷的機(jī)會(huì)。此后隨著1997年OECD系列報(bào)告的發(fā)布，國家創(chuàng)新體系理論迅速在世界范圍傳播開來。
國家創(chuàng)新體系在科技體制改革中的重要作用
自1985年啟動(dòng)科技體制改革以來，我國科技發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)是促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。但是早期的改革缺乏理論指導(dǎo)，科技創(chuàng)新活動(dòng)缺乏系統(tǒng)性。例如，早期改革主要是面向科研院所、高等學(xué)校的重點(diǎn)突破或單項(xiàng)推進(jìn)，側(cè)重于微觀運(yùn)行機(jī)制。另外，早期改革的思路受線性模型的影響，對科技與經(jīng)濟(jì)的理解比較簡單，對于市場需求對科技的拉動(dòng)作用以及科學(xué)技術(shù)是處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，受制于經(jīng)濟(jì)社會(huì)大環(huán)境的影響的認(rèn)識(shí)相對不足。
20世紀(jì)90年代中期，加拿大國際發(fā)展研究中心（IDRC）受中國國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)委托，評估中國科技體制改革十周年的成效時(shí)，建議中國重視國家創(chuàng)新體系建設(shè)。國家創(chuàng)新體系概念由此被引進(jìn)中國，在中國學(xué)界和政策界產(chǎn)生重大影響，并成為指導(dǎo)我國科技體制改革的重要理論基礎(chǔ)。1997年12月，中國科學(xué)院向黨和國家提交了《迎接知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，建設(shè)國家創(chuàng)新體系》的報(bào)告。1998年初，中央領(lǐng)導(dǎo)人做出批示，提出要建設(shè)“我們自己的創(chuàng)新體系”。隨后，黨中央、國務(wù)院做出建設(shè)國家創(chuàng)新體系的重大決策，決定由中國科學(xué)院率先開展知識(shí)創(chuàng)新工程試點(diǎn)，開始建設(shè)我國的國家創(chuàng)新體系。2006年出臺(tái)的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》正式提出建設(shè)中國特色的國家創(chuàng)新體系，即以政府為主導(dǎo)、充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用、各類科技創(chuàng)新主體緊密聯(lián)系和有效互動(dòng)的社會(huì)系統(tǒng)，包括技術(shù)創(chuàng)新體系、知識(shí)創(chuàng)新體系、國防科技創(chuàng)新體系、區(qū)域創(chuàng)新體系和科技中介服務(wù)體系五個(gè)子系統(tǒng)，也標(biāo)志著中國科技體制改革和科技政策進(jìn)入國家創(chuàng)新體系建設(shè)階段。此后，黨和國家的重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》（2012）、《國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》（2016）、黨的十九大報(bào)告（2017）、黨的二十大報(bào)告（2022）等，均將國家創(chuàng)新體系建設(shè)作為科技體制改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要任務(wù)。由此可見國家創(chuàng)新體系在中國科技體制改革中的重要作用。
我國國家創(chuàng)新體系建設(shè)及其整體效能
2021年修訂的《中華人民共和國科技進(jìn)步法》第四條對國家創(chuàng)新體系進(jìn)行了新的論述：“國家完善高效、協(xié)同、開放的國家創(chuàng)新體系，統(tǒng)籌科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國體制，充分發(fā)揮市場配置創(chuàng)新資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，優(yōu)化科技資源配置，提高資源利用效率，促進(jìn)各類創(chuàng)新主體緊密合作、創(chuàng)新要素有序流動(dòng)、創(chuàng)新生態(tài)持續(xù)優(yōu)化，提升體系化能力和重點(diǎn)突破能力，增強(qiáng)創(chuàng)新體系整體效能。”這一論述體現(xiàn)了我國對于國家創(chuàng)新體系的認(rèn)識(shí)更加深刻。從這一表述可知，我國的創(chuàng)新體系要具備“高效、協(xié)同、開放”的特征。
我國創(chuàng)新體系建設(shè)的成就。在中央的總體部署和全社會(huì)共同努力下，我國創(chuàng)新體系建設(shè)取得巨大進(jìn)步，已初步建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國家創(chuàng)新體系。
首先，創(chuàng)新主體功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化。我國形成了企業(yè)、高校、科研院所和科技中介機(jī)構(gòu)等各具優(yōu)勢和特色的多元化創(chuàng)新主體格局。企業(yè)已成為研發(fā)投入和技術(shù)創(chuàng)新的主體；高校是以人才培養(yǎng)和基礎(chǔ)研究為主要使命的創(chuàng)新主體；科研機(jī)構(gòu)則是以國家戰(zhàn)略使命和行業(yè)發(fā)展需求為導(dǎo)向的創(chuàng)新主體。各類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，兼具科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能，成為傳統(tǒng)創(chuàng)新主體的有益補(bǔ)充。
其次，創(chuàng)新政策體系日益健全。目前我國已經(jīng)形成了涵蓋創(chuàng)新宏觀管理體制、創(chuàng)新資源配置機(jī)制、產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制、成果轉(zhuǎn)化機(jī)制、人才培養(yǎng)機(jī)制、科研管理機(jī)制、激勵(lì)評價(jià)機(jī)制等領(lǐng)域的政策體系；進(jìn)一步完善了財(cái)政、稅收、金融、人才、對外合作、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面政策舉措；《中華人民共和國科技進(jìn)步法》《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》等相關(guān)法規(guī)出臺(tái)或修訂，標(biāo)志著我國科技創(chuàng)新法律法規(guī)框架基本形成。
再次，科技創(chuàng)新能力大幅提升。隨著創(chuàng)新體系的不斷完善，我國創(chuàng)新能力不斷提升。2022年中國創(chuàng)新指數(shù)達(dá)到155.7，自2015年以來年均增長6.5%。我國研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從2012年的1.91%持續(xù)提高到2022年的2.54%，已處于發(fā)展中國家前列，超過歐盟平均水平。科研人員數(shù)量、科學(xué)論文產(chǎn)出、專利申請量和授權(quán)量位居世界第一?？傮w來看，中國科技創(chuàng)新已進(jìn)入世界主要國家中游水平，部分重點(diǎn)和關(guān)鍵領(lǐng)域已接近或達(dá)到國際先進(jìn)水平。
最后，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展成效顯著。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來，科技創(chuàng)新為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善提供了有力保障。我國涌現(xiàn)出一批國際知名創(chuàng)新型企業(yè)，掌握了一批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的技術(shù)，裝備制造能力和技術(shù)創(chuàng)新能力快速提升，促進(jìn)了一批高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)迅速崛起。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占經(jīng)濟(jì)總量比例不斷提升，有力支撐了發(fā)展方式和發(fā)展動(dòng)力的轉(zhuǎn)變。
我國創(chuàng)新體系的不足之處。盡管我國科技體制改革和創(chuàng)新體系建設(shè)取得巨大成就，但是與新時(shí)代的新任務(wù)新要求相比，我國的創(chuàng)新體系仍存在不足之處，直接影響了整體效能的提升。
第一，戰(zhàn)略科技力量缺失導(dǎo)致創(chuàng)新主體不完善。多年的市場化改革導(dǎo)致部分高校和科研機(jī)構(gòu)過度追求與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，甚至直接創(chuàng)辦企業(yè)，偏離了主責(zé)主業(yè)；一些科研機(jī)構(gòu)的實(shí)驗(yàn)室內(nèi)部形成多個(gè)小團(tuán)隊(duì)，以爭取經(jīng)費(fèi)和發(fā)表論文為主要目標(biāo)，忽視了國家戰(zhàn)略目標(biāo)。這種創(chuàng)新布局造成戰(zhàn)略科技力量缺失，在許多關(guān)鍵領(lǐng)域無法形成協(xié)同攻關(guān)的組織模式和能力。
第二，企業(yè)的科技創(chuàng)新主體地位有待強(qiáng)化。雖然我國企業(yè)已經(jīng)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體，但是仍有很多企業(yè)缺乏基本的吸收能力和創(chuàng)新能力，沒有認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新對于企業(yè)發(fā)展的重要性，沒有將科技創(chuàng)新作為企業(yè)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。企業(yè)研發(fā)支出占主營業(yè)務(wù)收入的比例仍然不高。從企業(yè)參與研發(fā)的類型和環(huán)節(jié)來看，企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)主要集中在試驗(yàn)開發(fā)，基礎(chǔ)研究占企業(yè)研發(fā)投入較少，影響企業(yè)原始創(chuàng)新能力提升。
第三，創(chuàng)新主體間的合作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在創(chuàng)新體系中，不同主體的使命定位和創(chuàng)新動(dòng)機(jī)各不相同，導(dǎo)致主體間高效協(xié)同的合作不足。例如，高校是基礎(chǔ)研究的主體，科研活動(dòng)主要是為了科學(xué)發(fā)現(xiàn)和人才培養(yǎng)，成果產(chǎn)出以學(xué)術(shù)論文為主，科技成果的實(shí)用性不足；而企業(yè)是技術(shù)開發(fā)的主體，創(chuàng)新活動(dòng)是為了在市場競爭中獲取超額利潤，需要開發(fā)出能被市場接受的產(chǎn)品，而不用探究技術(shù)背后的基礎(chǔ)理論。由于缺乏共同的知識(shí)基礎(chǔ)，導(dǎo)致產(chǎn)學(xué)研合作效果有限。
第四，不同地區(qū)之間創(chuàng)新資源分布不均。北京、上海、粵港澳大灣區(qū)已進(jìn)入全球科技創(chuàng)新集群前列，國際科創(chuàng)中心地位凸顯。但中西部地區(qū)除武漢、合肥、成渝、西安之外，缺少表現(xiàn)突出的區(qū)域科技創(chuàng)新中心。而且發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生強(qiáng)大的虹吸現(xiàn)象，周邊地區(qū)的創(chuàng)新人才、資金等創(chuàng)新要素正在加速向科創(chuàng)中心集聚，但是這些中心的輻射效應(yīng)還沒有充分發(fā)揮出來。地方政府發(fā)展績效之間的競爭，致使地方服務(wù)于國家重大戰(zhàn)略和長遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)相對弱化。創(chuàng)新資源在區(qū)域間分布不平衡，嚴(yán)重影響國家創(chuàng)新體系整體效能。
第五，創(chuàng)新制度環(huán)境有待進(jìn)一步完善。一是政府和市場的關(guān)系沒有完全理順，還存在市場激勵(lì)不足、資源配置效率不高、微觀經(jīng)濟(jì)活力不強(qiáng)等問題，激勵(lì)創(chuàng)新的市場環(huán)境和社會(huì)氛圍仍需進(jìn)一步培育和優(yōu)化。二是科技體制改革重大決策落實(shí)還沒有形成合力，科技創(chuàng)新政策與產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、教育政策的統(tǒng)籌銜接不暢，部分地區(qū)政策分散、重復(fù)、低效、協(xié)同性較差，甚至在政府部門之間存在目標(biāo)沖突，影響創(chuàng)新系統(tǒng)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和整體效能的提高。三是缺乏支持全面創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度，無法為各類創(chuàng)新主體提供穩(wěn)定預(yù)期。
經(jīng)過20多年創(chuàng)新體系建設(shè)，我國創(chuàng)新主體結(jié)構(gòu)的建設(shè)任務(wù)已經(jīng)基本完成。隨著國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化，我國創(chuàng)新體系建設(shè)需要從點(diǎn)的突破轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)的整體推進(jìn)，特別是提升國家創(chuàng)新體系的整體效能。從定義可知，國家創(chuàng)新體系更加強(qiáng)調(diào)非技術(shù)因素對創(chuàng)新的影響，著重關(guān)注創(chuàng)新體系各要素的相互作用及其作用方式，其目標(biāo)是要考察整個(gè)創(chuàng)新體系內(nèi)的相互作用和聯(lián)系，考察系統(tǒng)能否有效地推動(dòng)知識(shí)的生產(chǎn)、擴(kuò)散和使用。因此，“制度設(shè)計(jì)”是國家創(chuàng)新體系的基本出發(fā)點(diǎn)。提升國家創(chuàng)新體系整體效能，就是在國家創(chuàng)新體系內(nèi)，形成創(chuàng)新各主體、各環(huán)節(jié)、各方面相互支撐、高效互動(dòng)的格局，其關(guān)鍵在于改進(jìn)制度設(shè)置，打破主體之間、子系統(tǒng)之間的壁壘，發(fā)揮系統(tǒng)的整體作用?？梢姡瑳Q定國家創(chuàng)新體系整體效能的是各類創(chuàng)新主體和要素的緊密程度和交互作用。
提升國家創(chuàng)新體系整體效能的建議
提升國家創(chuàng)新體系整體效能是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多元主體協(xié)同、各類要素整合、各種能力集成，以及多重機(jī)制聯(lián)動(dòng)。其中，科技、教育、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等子系統(tǒng)的相互作用尤為重要。創(chuàng)新活動(dòng)要站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的高度，加強(qiáng)科技創(chuàng)新的宏觀部署，才能有效提升國家創(chuàng)新體系整體效能。
第一，形成支持全面創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度。首先，創(chuàng)新體系的基本要求是建立有利于創(chuàng)新主體發(fā)揮作用的制度框架，包括各類創(chuàng)新組織制度、反壟斷法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，營造公平競爭的創(chuàng)新環(huán)境，特別要重視制度對促進(jìn)創(chuàng)新的基礎(chǔ)性作用。其次，促進(jìn)創(chuàng)新的各類制度和政策之間要形成合力，加強(qiáng)創(chuàng)新政策與教育政策、人才政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、金融政策的緊密結(jié)合，從制度和政策層面消除創(chuàng)新壁壘。最后，在事關(guān)全局和長遠(yuǎn)利益的戰(zhàn)略領(lǐng)域完善關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的新型舉國體制，科學(xué)統(tǒng)籌、集中力量、優(yōu)化機(jī)制、協(xié)同攻關(guān)，建立提升我國綜合競爭力、保障實(shí)現(xiàn)國家安全的創(chuàng)新制度安排。
第二，強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)。在涉及國家安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略領(lǐng)域，加快建設(shè)一批新的國家實(shí)驗(yàn)室，提升我國戰(zhàn)略安全領(lǐng)域自主創(chuàng)新能力。推動(dòng)建設(shè)世界一流的科研院所、高水平研究型大學(xué)、創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)，超前布局前瞻性基礎(chǔ)研究和前沿引領(lǐng)技術(shù)研究開發(fā)任務(wù)。加快重大科技基礎(chǔ)設(shè)施集群建設(shè)，優(yōu)先發(fā)展對突破關(guān)鍵領(lǐng)域“卡脖子”技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響的多學(xué)科共用平臺(tái)型設(shè)施。系統(tǒng)整合國家研究中心、國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國家技術(shù)創(chuàng)新中心等創(chuàng)新平臺(tái)。統(tǒng)籌推進(jìn)國際科技創(chuàng)新中心、區(qū)域科技創(chuàng)新中心建設(shè)，發(fā)揮科創(chuàng)中心對周邊地區(qū)的創(chuàng)新輻射作用。
第三，促進(jìn)各類創(chuàng)新主體加強(qiáng)合作。各類創(chuàng)新主體在定位明確的基礎(chǔ)上加強(qiáng)合作：充分發(fā)揮企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新主體作用，支持企業(yè)建立研發(fā)機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟，切實(shí)提升企業(yè)創(chuàng)新能力；充分發(fā)揮國立科研機(jī)構(gòu)在國家戰(zhàn)略性科技領(lǐng)域的骨干作用，為保障國家安全、提升國家競爭力提供科學(xué)基礎(chǔ)和技術(shù)支撐；大力支持研究型大學(xué)開展基礎(chǔ)前沿探索，提升原始創(chuàng)新和人才培養(yǎng)能力。構(gòu)建行業(yè)領(lǐng)軍創(chuàng)新型企業(yè)主導(dǎo)，大學(xué)、科研院所有效參與的創(chuàng)新聯(lián)合體，系統(tǒng)布局產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈。建立融合創(chuàng)新機(jī)制和高效合作機(jī)制，促進(jìn)技術(shù)、人才、資金等創(chuàng)新要素在不同主體之間的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，促進(jìn)各類創(chuàng)新主體的交流和知識(shí)流動(dòng)。
第四，完善科技創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境。在勞動(dòng)力市場、知識(shí)技術(shù)、資本流動(dòng)、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場競爭等多個(gè)領(lǐng)域建立合理的市場環(huán)境，發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價(jià)格、創(chuàng)新資源配置的導(dǎo)向作用。充分發(fā)揮國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢，創(chuàng)造有利于新技術(shù)快速大規(guī)模應(yīng)用和迭代升級的場景，加速重大創(chuàng)新的市場選擇。改善企業(yè)融資條件，完善風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制，解決中小型企業(yè)融資難問題。構(gòu)建開放合作的創(chuàng)新體系，加強(qiáng)與世界各國的創(chuàng)新交流，支持高校院所、企業(yè)與國際同行進(jìn)行合作創(chuàng)新，構(gòu)建全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，積極參與全球創(chuàng)新治理。
第五，建設(shè)高效協(xié)同的創(chuàng)新治理體系。建立國家科技宏觀決策機(jī)制，在科技決策中充分發(fā)揮中央科技委員會(huì)、國家科技咨詢委員會(huì)、各類智庫和社會(huì)各界的積極作用。深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府科技管理職能，從直接管理具體項(xiàng)目轉(zhuǎn)為主要負(fù)責(zé)科技發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、布局、評估和監(jiān)督，探索建立符合創(chuàng)新規(guī)律的政府管理制度。探索建立政府引導(dǎo)，多元主體共同參與，國家與企業(yè)、社會(huì)力量各司其職、密切合作的創(chuàng)新治理模式。鼓勵(lì)多種技術(shù)方案之間的競爭，開辟新領(lǐng)域新賽道，創(chuàng)造新動(dòng)能新優(yōu)勢。
（作者為中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員、博導(dǎo)，創(chuàng)新發(fā)展政策研究所副所長，中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院崗位教授）
【注：本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：18ZDA101）和國家自然科學(xué)基金應(yīng)急項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：72341001）的階段性研究成果】
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⑥吳林海、彭紀(jì)生：《對中國科技體制改革的反思》，《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》，2001年第4期。
⑦中華人民共和國國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、加拿大國際發(fā)展研究中心：《十年改革：中國科技政策》，北京：北京科學(xué)技術(shù)出版社，1998年。
責(zé)編/李丹妮 美編/李祥峰
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