摘 要:近年來我國數(shù)字平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，平臺經(jīng)濟(jì)所具有的強(qiáng)大網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)及用戶鎖定效應(yīng)，使得平臺經(jīng)濟(jì)所輻射的產(chǎn)業(yè)行業(yè)及相關(guān)市場上的數(shù)據(jù)、資本、技術(shù)、人才等要素更容易向少數(shù)平臺企業(yè)聚集，特別是在數(shù)據(jù)作為重要的創(chuàng)新要素后，平臺企業(yè)對各類數(shù)據(jù)的爭奪日益激烈，數(shù)據(jù)不正當(dāng)競爭行為、壟斷行為不斷顯露。其中基于數(shù)據(jù)的平臺互聯(lián)互通問題，引起社會各界的關(guān)注。鑒于此，有必要明確平臺互聯(lián)互通的基本內(nèi)涵與范疇，梳理互聯(lián)互通作為一項(xiàng)制度安排的演化進(jìn)程。聚焦在法治框架下常態(tài)化監(jiān)管對推進(jìn)平臺互聯(lián)互通的理論價值與現(xiàn)實(shí)意義，以分類分級監(jiān)管為原則，構(gòu)建多主體、多制度、多工具的協(xié)同管理機(jī)制；推進(jìn)事前預(yù)防式監(jiān)管與事中事后精細(xì)化監(jiān)管相結(jié)合的全周期監(jiān)管模式在平臺互聯(lián)互通進(jìn)程中的實(shí)施，建立健全以安全為底線，分階段、分步驟推進(jìn)平臺互聯(lián)互通制度安排。
關(guān)鍵詞:常態(tài)化監(jiān)管 互聯(lián)互通 分類分級 安全底線
【中圖分類號】F49 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
2023年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，提出：“做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)”“研究制定推動數(shù)字產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的措施”。2023年3月，政府工作報告中提出要“大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，提升常態(tài)化監(jiān)管水平，支持平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。9月24日，在2023年外灘金融峰會上，如何實(shí)現(xiàn)對平臺企業(yè)進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管、如何推動平臺互聯(lián)互通等話題不斷被討論。近年來，推動平臺間互聯(lián)互通一直是平臺監(jiān)管領(lǐng)域的熱點(diǎn)議題。從長遠(yuǎn)看，互聯(lián)互通能夠?yàn)槠脚_企業(yè)營造公平、開放、自由的市場競爭環(huán)境，推動數(shù)據(jù)要素的高效流通和分配，從而釋放和利用數(shù)據(jù)價值，激勵大型平臺企業(yè)不斷研發(fā)創(chuàng)新，也助力中小平臺企業(yè)的發(fā)展，總體來看，推動平臺互聯(lián)互通具有積極意義，將為數(shù)字經(jīng)濟(jì)行業(yè)注入新的活力，推動平臺經(jīng)濟(jì)體系健康、創(chuàng)新、可持續(xù)的發(fā)展。
互聯(lián)互通已經(jīng)融入人民日常生活中的衣食住行各個領(lǐng)域，[1]然而，有關(guān)平臺互聯(lián)互通內(nèi)涵的理解以及如何安全、規(guī)范地推進(jìn)平臺互聯(lián)互通，在理論界，特別是在法學(xué)界還存在不同觀點(diǎn)。有學(xué)者提出將互聯(lián)互通劃分為數(shù)據(jù)聯(lián)通、業(yè)務(wù)聯(lián)通和生態(tài)聯(lián)通等不同層面的場景，加以分類討論。[2]也有學(xué)者將當(dāng)前我國平臺互聯(lián)互通的表現(xiàn)形式提煉為三個維度，即鏈接應(yīng)用維度、數(shù)據(jù)流量維度和技術(shù)系統(tǒng)維度。[3]還有學(xué)者提出從全國統(tǒng)一大市場的角度來看，可以對平臺互聯(lián)互通設(shè)置合理的邊界，全面互聯(lián)互通并無必要。[4]
平臺經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制體系，互聯(lián)互通監(jiān)管體制的協(xié)調(diào)性、有效性，以及在互聯(lián)互通中數(shù)據(jù)安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和互操作性等問題還需進(jìn)一步探討。為了合理劃定平臺互聯(lián)互通的內(nèi)涵和外延，有必要在加強(qiáng)常態(tài)化監(jiān)管水平的背景下，重新梳理平臺互聯(lián)互通作為一項(xiàng)制度安排的演化進(jìn)程，聚焦常態(tài)化監(jiān)管對推進(jìn)平臺互聯(lián)互通的指導(dǎo)性和現(xiàn)實(shí)性意義，構(gòu)筑更加具體的平臺互聯(lián)互通的實(shí)施路徑和制度安排，使平臺經(jīng)濟(jì)在法治軌道上高質(zhì)量地持續(xù)發(fā)展。
平臺互聯(lián)互通的內(nèi)涵及現(xiàn)況
平臺互聯(lián)互通內(nèi)涵
“互聯(lián)互通”并非伴隨平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展才出現(xiàn)的新鮮術(shù)語。早在2000年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國電信條例》中就已經(jīng)出現(xiàn)了電信網(wǎng)之間應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的相關(guān)規(guī)定。此外，在《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》以及《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中也曾出現(xiàn)“互聯(lián)互通”的概念。但通過梳理上述法律法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)上文提及的“互聯(lián)互通”使用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等民生領(lǐng)域，其使用場景同具有商業(yè)性質(zhì)的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有不小的差異。目前來看，我國現(xiàn)有法律規(guī)定尚未針對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的互聯(lián)互通給出明確的定義。
平臺互聯(lián)互通相關(guān)概念的提出可以追溯到《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》。該指導(dǎo)意見將“尊重消費(fèi)者選擇權(quán)，確?？缙脚_互聯(lián)互通和互操作”明確為相關(guān)政府機(jī)構(gòu)“科學(xué)合理界定平臺責(zé)任”的一項(xiàng)內(nèi)容?！秶野l(fā)展改革委等部門關(guān)于推動平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》則將“推動制定云平臺間系統(tǒng)遷移和互聯(lián)互通標(biāo)準(zhǔn)，加快業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)互聯(lián)互通”列為“優(yōu)化發(fā)展環(huán)境”的舉措之一，明確指出要“建立有序開放的平臺生態(tài)”。
從上述相關(guān)政策文件可以看出，平臺互聯(lián)互通的核心在于建立平臺間無障礙的連接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全流動與合理共享，業(yè)務(wù)的有效互通與便利操作，以及打破平臺接入權(quán)限的壁壘與實(shí)現(xiàn)平臺生態(tài)系統(tǒng)的開放，進(jìn)而降低企業(yè)間交易成本、促進(jìn)其業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新，既能提高用戶體驗(yàn)又能提升市場經(jīng)濟(jì)效益。具體而言，平臺互聯(lián)互通的內(nèi)涵和外延大致可以從數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通以及平臺生態(tài)開放三個層面來加以闡釋。
從數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通層面來看，其核心在于數(shù)據(jù)要素的自由流通與共享，這是以數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)無障礙的跨平臺傳輸為條件的。由于平臺的多邊結(jié)構(gòu)特征，使其能夠匯聚來自多方主體的多種類型數(shù)據(jù)，包含商業(yè)秘密、用戶數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)等。然而，鑒于平臺聚集的數(shù)據(jù)種類眾多，數(shù)據(jù)的收集、加工、使用、傳輸?shù)染筒豢赡軆H關(guān)涉平臺企業(yè)自身的權(quán)益，同時還可能對商業(yè)用戶的商業(yè)秘密、個人用戶的隱私，乃至其他競爭性平臺的權(quán)益造成影響。因此，解決數(shù)據(jù)互聯(lián)互通涉及的權(quán)益問題需要根據(jù)不同數(shù)據(jù)類型的特性、內(nèi)容以及牽涉的多方主體多層次地判定，全面考慮數(shù)據(jù)的本質(zhì)和涉及方的權(quán)益關(guān)系。
從業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通層面來看，業(yè)務(wù)互聯(lián)互通要求不同平臺的商品或服務(wù)之間可以實(shí)現(xiàn)交互操作。業(yè)務(wù)互聯(lián)互通與數(shù)據(jù)互聯(lián)互通雖同為平臺互聯(lián)互通的內(nèi)容，但卻具有各自固有的目的與實(shí)現(xiàn)方案。數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的目的在于數(shù)據(jù)要素的流動與共享，業(yè)務(wù)互聯(lián)互通的目的則在于實(shí)現(xiàn)不同平臺業(yè)務(wù)之間的跨平臺聯(lián)通與便捷交互。目前，平臺業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通主要通過應(yīng)用程序編程接口（Application Programming Interface，簡稱API）技術(shù)實(shí)現(xiàn)。應(yīng)用API技術(shù)，可以在不構(gòu)建新的連接基礎(chǔ)架構(gòu)的情況下，實(shí)現(xiàn)商品或服務(wù)的跨平臺交互。[5]業(yè)務(wù)互聯(lián)互通的程度直接關(guān)系到用戶自由切換不同平臺的便利程度。業(yè)務(wù)互聯(lián)互通的實(shí)現(xiàn)可以保障用戶的自由選擇，有利于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公平競爭。
從平臺生態(tài)開放層面來看，平臺的生態(tài)開放要求已經(jīng)擁有廣大用戶的主導(dǎo)性平臺向其他平臺開放其生態(tài)系統(tǒng)。平臺生態(tài)系統(tǒng)的開放可以實(shí)現(xiàn)平臺之間的協(xié)同。所謂“平臺生態(tài)系統(tǒng)”是指以一個或多個主導(dǎo)平臺為核心，在其基礎(chǔ)業(yè)務(wù)之上發(fā)展各種關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)，由此聯(lián)結(jié)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的相關(guān)企業(yè)用戶和消費(fèi)者用戶，從而構(gòu)成多項(xiàng)商品、服務(wù)、多元主體之間彼此聯(lián)系、實(shí)時互動的價值鏈系統(tǒng)。[6]出于發(fā)展自身平臺業(yè)務(wù)，保持競爭優(yōu)勢的目的，平臺企業(yè)有動機(jī)采取種種措施限制聯(lián)通，避免出現(xiàn)用戶的流失。但平臺生態(tài)系統(tǒng)的開放與數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)層面的互聯(lián)互通是有機(jī)聯(lián)系的。隨著平臺間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通與業(yè)務(wù)互聯(lián)互通的的不斷加深，平臺生態(tài)系統(tǒng)的開放程度也自然會逐漸提升。多核心的平臺生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)將有效避免一家平臺企業(yè)獨(dú)大，為整個生態(tài)系統(tǒng)的健康互動和繁榮發(fā)展消除阻礙。
平臺互聯(lián)互通現(xiàn)況
隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域新技術(shù)的不斷開發(fā)與應(yīng)用，新業(yè)態(tài)和新模式不斷涌現(xiàn)。數(shù)據(jù)則是這些新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式的底層支撐，因此也日益成為平臺企業(yè)取得和保持市場競爭優(yōu)勢的必爭要素。平臺企業(yè)在爭奪數(shù)據(jù)和流量的過程中，采取了一些與互聯(lián)互通精神相左的行為。為推動互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)健康有序發(fā)展，2021年7月工業(yè)和信息化部啟動互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)專項(xiàng)整治行動，將“無正當(dāng)理由限制其他網(wǎng)址鏈接的正常訪問、實(shí)施歧視性屏蔽措施等”列為重點(diǎn)整治對象，以維護(hù)開放互通、安全有序的市場環(huán)境。與此同時，國家也出臺了一系列法律法規(guī)、政策、指南推動互聯(lián)互通的落實(shí)。
在2021年10月國家市場監(jiān)督管理總局公布的《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實(shí)主體責(zé)任指南（征求意見稿）》中，提及超大型平臺企業(yè)應(yīng)當(dāng)在符合安全以及相關(guān)主體權(quán)益保障的前提下，推動其業(yè)務(wù)具有與其他平臺企業(yè)業(yè)務(wù)的互操作性。2022年新修訂的《中華人民共和國反壟斷法》第九條和第二十二條第二款，明確指出企業(yè)利用數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢或者平臺規(guī)則等去排除、限制競爭，同樣可能構(gòu)成壟斷行為。2022年11月公布的《反不正當(dāng)競爭法（修訂草案征求意見稿）》，新增規(guī)制平臺經(jīng)濟(jì)存在的鏈接屏蔽、平臺封禁等行為的新條款，其中第十六條第五項(xiàng)對無正當(dāng)理由攔截、屏蔽行為的禁止性規(guī)定，以及第十七條對不當(dāng)排斥、妨礙其他經(jīng)營者產(chǎn)品或者服務(wù)的接入和交易行為的禁止性規(guī)定，均可為互聯(lián)互通的落實(shí)提供法律保障。此外，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)的有效實(shí)施也可以推動數(shù)據(jù)互聯(lián)互通安全有序的推進(jìn)。特別值得關(guān)注的是《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》中引入了類似歐盟法上的“個人數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)”的制度，此制度的實(shí)施將會將選擇權(quán)交還到個人用戶手中，用戶可以自主選擇與決定個人數(shù)據(jù)的跨平臺轉(zhuǎn)移，不僅有助于消費(fèi)者利益的提升，也有助于新老平臺間、大中小平臺間公平競爭的開展。[7]
經(jīng)過有關(guān)部門執(zhí)法與指導(dǎo)工作的開展以及一系列政策法規(guī)的出臺，平臺互聯(lián)互通在即時通訊、線上電商、在線支付等領(lǐng)域取得了初步進(jìn)展?，F(xiàn)階段，微信已在點(diǎn)對點(diǎn)聊天場景中支持直接打開淘寶、天貓、抖音等網(wǎng)址鏈接；阿里巴巴與騰訊廣告達(dá)成合作，微信內(nèi)優(yōu)質(zhì)廣告流量通過阿里巴巴投放可直接跳轉(zhuǎn)淘寶、天貓相關(guān)商品詳情頁；京東聯(lián)盟也已宣布降低商家參與小紅書、B站等站外營銷的門檻并簡化合作鏈路。此外，在2023年11月10日，微信宣布已經(jīng)完成與中國移動、中國電信、中國聯(lián)通三大通訊運(yùn)營商旗下支付平臺條碼支付的互聯(lián)互通。
然而，從整體來看，更深層次的開放仍未實(shí)現(xiàn)。此外，在互聯(lián)互通中還可能存在數(shù)據(jù)安全風(fēng)險、利益協(xié)調(diào)與風(fēng)險承受等問題。真正實(shí)現(xiàn)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的互聯(lián)互通，促使平臺互聯(lián)互通成為平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主流和常態(tài)仍然任重道遠(yuǎn)。如何避免出現(xiàn)運(yùn)動式執(zhí)法以及平臺企業(yè)的應(yīng)付式合規(guī)，仍是深入推進(jìn)平臺互聯(lián)互通的關(guān)鍵所在。
常態(tài)化監(jiān)管下平臺互聯(lián)互通的方向
常態(tài)化監(jiān)管的基本內(nèi)涵
2022年7月28日，中共中央政治局會議提出要對平臺經(jīng)濟(jì)實(shí)施常態(tài)化監(jiān)管。隨后，2022年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，提升常態(tài)化監(jiān)管水平。2023年《政府工作報告》明確提出“大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，提升常態(tài)化監(jiān)管水平，支持平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。2023年12月，在全國市場監(jiān)管工作會議上強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)有序競爭創(chuàng)新發(fā)展。在新發(fā)展階段，常態(tài)化監(jiān)管對于提振市場主體信心具有重要意義。高水平的常態(tài)化監(jiān)管有助于保障平臺經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行，鼓勵平臺企業(yè)創(chuàng)新，充分釋放市場活力，確保平臺經(jīng)濟(jì)在安全有序的軌道中健康持續(xù)發(fā)展。
雖然我國政府機(jī)關(guān)不斷強(qiáng)調(diào)要推動常態(tài)化監(jiān)管，但是，如何理解常態(tài)化監(jiān)管的具體內(nèi)涵還未有專門解釋。結(jié)合各會議論述與政策指導(dǎo)可將常態(tài)化監(jiān)管的內(nèi)涵闡釋為：以法治為框架，以明確的法律法規(guī)為根據(jù)，兼顧安全與發(fā)展的基本要求，依托多元主體的協(xié)同治理，運(yùn)用多元工具的硬件支撐，開展敏捷、精準(zhǔn)、透明與規(guī)范的監(jiān)管。[8]
在大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的背景之下，我國已通過對平臺的專項(xiàng)監(jiān)管有效規(guī)制平臺“二選一”等阻礙互聯(lián)互通的現(xiàn)象，取得一定的效果。目前，平臺經(jīng)濟(jì)監(jiān)管已經(jīng)轉(zhuǎn)入常態(tài)化監(jiān)管新階段，為推動平臺經(jīng)濟(jì)監(jiān)管行穩(wěn)致遠(yuǎn)，需要結(jié)合平臺經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管的內(nèi)涵及要求，提升監(jiān)管能力，對焦平臺互聯(lián)互通的堵點(diǎn)，找出現(xiàn)有互聯(lián)互通監(jiān)管體制的不足，以問題為導(dǎo)向，提出切實(shí)可行的解決方案。
常態(tài)化監(jiān)管對于平臺互聯(lián)互通的現(xiàn)實(shí)意義
常態(tài)化監(jiān)管對科學(xué)認(rèn)定阻礙平臺互聯(lián)互通行為的違法性，完善平臺互聯(lián)互通的監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)筑長效可行的平臺互聯(lián)互通同伴成長模式均具有重要意義。首先，常態(tài)化監(jiān)管有助于科學(xué)認(rèn)定阻礙平臺互聯(lián)互通的違法行為，厘清平臺互聯(lián)互通義務(wù)的邊界。平臺互聯(lián)互通并不是無條件的絕對的互聯(lián)互通，平臺企業(yè)也并不承擔(dān)無限的互聯(lián)互通義務(wù)。違反法律法規(guī)，有損于市場秩序、消費(fèi)者利益的，不正當(dāng)?shù)淖璧K互聯(lián)互通的行為才會受到法律的制裁。而常態(tài)化監(jiān)管正是要突破一刀切的互聯(lián)互通立法與執(zhí)法模式，科學(xué)高效地識別與規(guī)制平臺企業(yè)阻礙互聯(lián)互通的違法行為，為平臺企業(yè)合規(guī)發(fā)展提供良好預(yù)期。其次，常態(tài)化監(jiān)管有助于互聯(lián)互通監(jiān)管機(jī)制的完善?，F(xiàn)有的互聯(lián)互通監(jiān)管機(jī)制偏重政府部門的一元監(jiān)管，政府與企業(yè)間的溝通渠道較為有限，政府負(fù)擔(dān)過重，市場主體的參與度不足。而常態(tài)化監(jiān)管則要求多元主體形成監(jiān)管合力，增強(qiáng)市場主體的能動性，激勵市場主體參與探索與逐步劃定互聯(lián)互通的合理邊界，增強(qiáng)監(jiān)管的可行性與科學(xué)性。最后，常態(tài)化監(jiān)管有助于構(gòu)筑長效均衡的平臺互聯(lián)互通同伴成長模式。常態(tài)化監(jiān)管以促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展為目標(biāo)。在常態(tài)化監(jiān)管的實(shí)施過程中，對平臺企業(yè)互聯(lián)互通落實(shí)情況的監(jiān)督和管理，以及對阻礙互聯(lián)互通違法行為的認(rèn)定與制裁，都離不開對大中小平臺企業(yè)之間、企業(yè)與消費(fèi)者之間利益的衡量，通過不斷調(diào)整這些市場主體之間的利益關(guān)系，長效均衡的互聯(lián)互通同伴成長模式也得以建立。[9]
常態(tài)化監(jiān)管下平臺互聯(lián)互通的方向厘清
在階段性完成針對平臺企業(yè)的專項(xiàng)監(jiān)管后，平臺經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了規(guī)范、健康、持續(xù)發(fā)展的階段。值此新發(fā)展階段，常態(tài)化監(jiān)管因其具有全方位、全周期、多層次的監(jiān)管特點(diǎn)，符合平臺互聯(lián)互通發(fā)展的需要。在向常態(tài)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變中，需要根據(jù)常態(tài)化監(jiān)管的內(nèi)涵和基本要求，調(diào)整監(jiān)管理念和監(jiān)管策略。
從專項(xiàng)監(jiān)管到精細(xì)化監(jiān)管。首先，傳統(tǒng)監(jiān)管方式更多注重對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場進(jìn)行大規(guī)模、寬泛的管理，缺乏基于平臺經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的差異化管理，也缺乏對于平臺互聯(lián)互通問題機(jī)制的深入了解。隨著平臺經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，新業(yè)態(tài)持續(xù)迭代更新，平臺經(jīng)濟(jì)涉及多主體、多業(yè)務(wù)、多層面的多元場景，同時數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)侵權(quán)的現(xiàn)象頻現(xiàn)，故此對平臺經(jīng)濟(jì)監(jiān)管也提出了新要求。數(shù)字經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)監(jiān)管相較于傳統(tǒng)監(jiān)管方式，采取了較為精細(xì)的靶向監(jiān)管，雖有效整治數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域亂象，但也陷入了“硬監(jiān)管”的困局。[10]其次，平臺企業(yè)的多邊性特征使得平臺互聯(lián)互通涉及眾多主體、眾多行業(yè)，同時還融合了數(shù)據(jù)、算法等多種要素，其復(fù)雜程度不言而喻，傳統(tǒng)監(jiān)管模式難免力不從心。因而需要更靈活、差異化的方法來應(yīng)對平臺互聯(lián)互通的各種潛在挑戰(zhàn)，以確保市場秩序的健康發(fā)展，常態(tài)化監(jiān)管提出的敏捷監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管成為了規(guī)制平臺互聯(lián)互通的重要選擇方向，通過對市場主體的行為進(jìn)行及時且細(xì)致入微的審查，及時糾正違規(guī)行為，遏制市場壟斷和不正當(dāng)競爭行為的滋生，為數(shù)據(jù)互聯(lián)互通保駕護(hù)航。最后，在常態(tài)化監(jiān)管模式下，應(yīng)當(dāng)通過制定監(jiān)管規(guī)則來明確平臺企業(yè)的權(quán)利義務(wù)范圍，細(xì)化和優(yōu)化平臺分類分級的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)更具有針對性和可操作性的平臺互聯(lián)互通規(guī)范體系，提升監(jiān)管執(zhí)法的合理性和規(guī)范性，以此保障監(jiān)管的科學(xué)性和可預(yù)見性。同時，監(jiān)管部門還可以利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，掌握各平臺企業(yè)的運(yùn)營狀況、市場地位、業(yè)務(wù)內(nèi)容等方面的信息，深度挖掘和分析平臺互聯(lián)互通狀況，及時發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險和問題，采取相應(yīng)措施落實(shí)精細(xì)化監(jiān)管，從而提高監(jiān)管的針對性和效果。
從單一主體監(jiān)管到多主體協(xié)同監(jiān)管。首先，平臺互聯(lián)互通是數(shù)字經(jīng)濟(jì)下強(qiáng)大的數(shù)據(jù)通信、獲取和處理能力同傳統(tǒng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的資源和需求的有機(jī)結(jié)合。在傳統(tǒng)體制下監(jiān)管部門之間的聯(lián)動存在不同程度的障礙，不僅具有信息不對稱，難以全面掌握平臺企業(yè)的運(yùn)營現(xiàn)狀和市場動態(tài)的情況，而且還存在監(jiān)管漏洞和監(jiān)管重復(fù)等問題，在實(shí)踐中甚至?xí)霈F(xiàn)“規(guī)則打架”“九龍治水”等現(xiàn)象，難以有效形成監(jiān)管合力。其次，因應(yīng)平臺經(jīng)濟(jì)的新特點(diǎn)，針對平臺發(fā)展現(xiàn)狀給現(xiàn)行規(guī)制體制帶來的挑戰(zhàn)，探索新的治理方法與監(jiān)管思路。與早期監(jiān)管不同，常態(tài)化監(jiān)管注重綜合治理，著力構(gòu)建穩(wěn)定、系統(tǒng)的合力監(jiān)管機(jī)制，在全面了解和理解市場動態(tài)的基礎(chǔ)上，通過持續(xù)的監(jiān)測和調(diào)整，確保市場在合規(guī)、公平和有效的基礎(chǔ)上穩(wěn)健發(fā)展。基于平臺互聯(lián)互通的復(fù)雜性，其監(jiān)管很可能涉及多個政府部門，此時就要求監(jiān)管部門之間也要做到“互聯(lián)互通”。在常態(tài)化監(jiān)管模式下，政府內(nèi)部多個部門應(yīng)深化協(xié)同治理，共同開展監(jiān)管工作，通過建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)對平臺企業(yè)的全面、精準(zhǔn)和高效的監(jiān)管。最后，常態(tài)化監(jiān)管還推動實(shí)現(xiàn)多主體之間的協(xié)同配合，鼓勵各方參與，以建立開放式的監(jiān)管格局。由于數(shù)據(jù)要素具有不易審查性，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以全面、深入地審查所有涉及互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)流動，僅依賴有關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管不僅面臨極大的技術(shù)問題，而且其效率也可能受到限制。平臺企業(yè)和平臺用戶作為數(shù)據(jù)的直接使用者，數(shù)據(jù)的聯(lián)通直接關(guān)系到他們在平臺上的使用體驗(yàn)和業(yè)務(wù)需求，因而能更敏銳、更高效地察覺數(shù)據(jù)流通的不暢或信息交互的問題。通過將更加了解平臺互聯(lián)互通的操作模式、內(nèi)部邏輯、具有更先進(jìn)的技術(shù)知識的科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等組織納入監(jiān)管模式中，并引入社會力量、加強(qiáng)公眾監(jiān)督，形成全方位的監(jiān)管合力，各取所長，降低政府部門監(jiān)管成本，提高監(jiān)管的透明度和公正性。
從短期治理到全周期長效監(jiān)管。首先，平臺經(jīng)濟(jì)具有顯著的動態(tài)性、不確定性和難以預(yù)測性等特點(diǎn)，平臺企業(yè)為應(yīng)對多變的環(huán)境而采取更為靈活多變的市場行為。由于平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為迅速和信息傳播的便捷性，平臺企業(yè)實(shí)施的不支持互聯(lián)互通的經(jīng)營行為可能會在較短的時間內(nèi)對相關(guān)的行業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。而在早期的監(jiān)管中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)多采取專項(xiàng)化監(jiān)管和運(yùn)動式監(jiān)管這種短期治理、事后救濟(jì)的手段，雖然具有一定的即期效果，但是囿于調(diào)查和執(zhí)行程序，從啟動調(diào)查至對行為干預(yù)需要時間較長，無法及時回應(yīng)平臺經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的問題，且這種短期治理往往面臨難以覆蓋整個發(fā)展周期和多樣化因素的局限性，為此，建議保持監(jiān)管行為的敏捷、及時、持續(xù)，精準(zhǔn)應(yīng)對，及時處理，長效解決平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的互聯(lián)互通問題。其次，常態(tài)化監(jiān)管提出強(qiáng)化事前事中事后全周期監(jiān)管，不僅關(guān)注短期的問題治理，更注重長期機(jī)制的建設(shè)。這種監(jiān)管理念強(qiáng)調(diào)在整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期中，從事前預(yù)防、事中監(jiān)測到事后評估，形成持續(xù)而全面的監(jiān)管機(jī)制，彌補(bǔ)事后救濟(jì)的滯后性。常態(tài)化監(jiān)管通過完善法律法規(guī)，加強(qiáng)市場競爭狀況的評估和監(jiān)測預(yù)警，推動行業(yè)自律等多種預(yù)防性的監(jiān)管措施，在監(jiān)管透明的原則下，對平臺經(jīng)濟(jì)進(jìn)行合法、合理的全周期監(jiān)管，構(gòu)建起平臺互聯(lián)互通的長期穩(wěn)定發(fā)展機(jī)制，為平臺企業(yè)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。最后，以上常態(tài)化監(jiān)管提出路徑轉(zhuǎn)變有助于更好地適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的快速發(fā)展和變化，提高平臺互聯(lián)互通的安全性和穩(wěn)定性。監(jiān)管路徑的轉(zhuǎn)變不僅僅是為了規(guī)制，更是為了全面地考慮數(shù)字經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，為平臺互聯(lián)互通創(chuàng)造更好的環(huán)境。常態(tài)化監(jiān)管最基本的是要明確監(jiān)管的程序和實(shí)體規(guī)則，在此基礎(chǔ)上，為平臺經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通提供全周期的發(fā)展引導(dǎo)，劃定安全底線，最終構(gòu)建和諧長效的多元主體間同伴成長、互益共進(jìn)關(guān)系。同時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過持續(xù)性的執(zhí)法行動，向市場傳遞了對于規(guī)則遵從的明確信號，使企業(yè)更加謹(jǐn)慎審慎地經(jīng)營，推動市場向更加健康、公平的方向發(fā)展，為互聯(lián)互通創(chuàng)造有利的發(fā)展土壤。
常態(tài)化監(jiān)管下推動平臺互聯(lián)互通發(fā)展的制度安排
健全平臺分類分級監(jiān)管規(guī)則體系
常態(tài)化監(jiān)管對平臺互聯(lián)互通提出了新要求、新標(biāo)準(zhǔn)和新方向，為此，需要建立精準(zhǔn)的互聯(lián)互通規(guī)則體系，細(xì)化和優(yōu)化平臺主體的分類分級標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)更具有針對性和可操作性的平臺互聯(lián)互通規(guī)范體系。
有關(guān)平臺分類，《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》基于對平臺的連接屬性和主要功能的考慮，將平臺分為網(wǎng)絡(luò)銷售類、生活服務(wù)類、社交娛樂類、信息資訊類、金融服務(wù)類、計(jì)算應(yīng)用類，共計(jì)六個大類，對不同類型的平臺采取相應(yīng)的監(jiān)管手段與監(jiān)管方式，符合常態(tài)化監(jiān)管下敏捷治理、精準(zhǔn)治理的基本要求。然而，這一劃分標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的六種平臺類型對具有“多主體、多行業(yè)、多市場”屬性的平臺而言仍略顯粗略，可以結(jié)合實(shí)際情況予以進(jìn)一步細(xì)化完善。
為了避免出現(xiàn)分類交叉、重疊等問題，使平臺監(jiān)管更具科學(xué)性、針對性與有效性，可以考慮以商業(yè)模式為分類標(biāo)準(zhǔn)，采取多層級的分類方法。具體來說，就是基于平臺的交叉網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)將其分為三類：其一，為雙邊或者多邊平臺用戶群體提供商品或者服務(wù)中介服務(wù)的交易型平臺；其二，通過在平臺一邊提供免費(fèi)商品或者服務(wù)吸引大量用戶，在平臺的其他邊通過提供增值業(yè)務(wù)或廣告等來獲取收益，此時平臺并不直接參與免費(fèi)用戶端和收費(fèi)用戶端的交易，可稱之為非交易型平臺；其三，兼采以上兩種商業(yè)模式的混合型平臺。為實(shí)現(xiàn)對不同商業(yè)模式中具體要素價值權(quán)重的區(qū)分與設(shè)定，還可以在初步劃分交易型、非交易型平臺的基礎(chǔ)上，結(jié)合平臺互聯(lián)互通的現(xiàn)實(shí)情況可繼續(xù)進(jìn)行更為精準(zhǔn)、細(xì)致的劃分。較為典型的非交易型平臺還可以被細(xì)分為視聽平臺、社交平臺、搜索引擎平臺等。[11]
有關(guān)平臺分級，《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》主要依據(jù)用戶規(guī)模、業(yè)務(wù)種類以及限制能力三項(xiàng)指標(biāo)，將互聯(lián)網(wǎng)平臺劃分為三個級別，即超級平臺、大型平臺和中小平臺。該征求意見稿中所提及的三項(xiàng)平臺分級指標(biāo)固然是評估企業(yè)市場力量的重要標(biāo)準(zhǔn)，但是，為了更好地提升監(jiān)管的科學(xué)性和針對性，仍可考慮結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)平臺的運(yùn)營模式和規(guī)律，對平臺進(jìn)行更加細(xì)化的分級，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對平臺互聯(lián)互通的敏捷治理、精準(zhǔn)治理，為不同級別的平臺提供更明確的互聯(lián)互通邊界。
值得強(qiáng)調(diào)的是，在分級分類基礎(chǔ)上確定相關(guān)平臺互聯(lián)互通標(biāo)準(zhǔn)時，還應(yīng)確保以安全為底線，分階段、分步驟推進(jìn)的基本原則。實(shí)現(xiàn)平臺互聯(lián)互通并不能一蹴而就，審慎推行數(shù)據(jù)等平臺經(jīng)濟(jì)核心生產(chǎn)要素的開放。按照《數(shù)據(jù)二十條》的規(guī)定“鼓勵探索企業(yè)數(shù)據(jù)授權(quán)使用新模式，發(fā)揮國有企業(yè)帶頭作用，引導(dǎo)行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)發(fā)揮帶動作用，促進(jìn)與中小微企業(yè)雙向公平授權(quán)，共同合理使用數(shù)據(jù)”，數(shù)據(jù)互聯(lián)互通不能“一刀切”式執(zhí)行，而應(yīng)先發(fā)揮大型企業(yè)的引導(dǎo)作用，后逐漸落實(shí)至中小企業(yè)，以分階段、分步驟的方式實(shí)現(xiàn)可控和可持續(xù)的互聯(lián)互通。
搭建平臺互聯(lián)互通多元治理體系
在常態(tài)化監(jiān)管模式下，健全互聯(lián)互通的監(jiān)管治理體系不僅需要完善政府的監(jiān)管機(jī)制，健全多部門、多層級、多區(qū)域協(xié)同監(jiān)管，同時，也需要鼓勵社會各界積極參與監(jiān)管，形成多元化的監(jiān)管格局，實(shí)現(xiàn)全社會的共同治理。
一方面，政府要健全跨部門綜合監(jiān)管機(jī)制，完善協(xié)同監(jiān)管方式，提升聯(lián)動監(jiān)管效能。這就要求明晰主管部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)，明確監(jiān)管范圍和統(tǒng)一規(guī)則，厘清平臺互聯(lián)互通監(jiān)管事項(xiàng)目錄，確定跨部門綜合監(jiān)管事項(xiàng)清單，加強(qiáng)分工合作與協(xié)調(diào)配合。同時還要健全信息共享、共商共研、重點(diǎn)輿情聯(lián)合應(yīng)對等聯(lián)動機(jī)制，在明確平臺企業(yè)互聯(lián)互通的牽頭監(jiān)管主體后，在涉及具體分管行業(yè)領(lǐng)域，可由具體監(jiān)管部門組織相關(guān)單位進(jìn)行會商。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動行業(yè)監(jiān)管部門和市場監(jiān)管部門協(xié)同，在行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管間實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動。
另一方面，要推動形成平臺企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會公眾等多元主體能動參與的治理監(jiān)管模式。一是企業(yè)層面，推動企業(yè)合規(guī)經(jīng)營，引導(dǎo)企業(yè)主動互聯(lián)互通。平臺企業(yè)在結(jié)合平臺互聯(lián)互通實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，將互聯(lián)互通的具體要求納入企業(yè)章程或內(nèi)部治理制度中，并將其機(jī)構(gòu)化、制度化及常態(tài)化，形成單獨(dú)的企業(yè)及合規(guī)政策文件，抑或制作成企業(yè)經(jīng)營行為指南規(guī)范，嚴(yán)格參照執(zhí)行，提高企業(yè)評估、預(yù)防及應(yīng)對違法違規(guī)行為的能力。二是行業(yè)層面，推動促進(jìn)行業(yè)自律，鼓勵行業(yè)內(nèi)互聯(lián)互通的實(shí)現(xiàn)。通過采取行業(yè)規(guī)則、公約以及市場自治規(guī)則等方式，指導(dǎo)、幫助協(xié)會會員建立健全平臺互聯(lián)互通合規(guī)管理制度，強(qiáng)化行業(yè)自律，發(fā)揮行業(yè)正向自律管理職能，一方面探索行業(yè)內(nèi)行之有效的互聯(lián)互通方式，推動高質(zhì)量發(fā)展，另一方面疏解政府監(jiān)管部門的執(zhí)法壓力。[12]三是公眾層面，調(diào)動消費(fèi)者積極性，保障其監(jiān)管互聯(lián)互通的權(quán)利。平臺互聯(lián)互通的推進(jìn)過程中，用戶作為數(shù)據(jù)要素的主要生產(chǎn)者、平臺的使用者正深度參與其中。消費(fèi)者正不斷融入市場發(fā)展的過程之中，數(shù)據(jù)要素取之于民，平臺經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展有賴于消費(fèi)者的信賴，而消費(fèi)者信賴感的增強(qiáng)則需要平臺經(jīng)濟(jì)真正造福于民。因此，有必要讓社會公眾作為監(jiān)督主體之一，參與到平臺經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通的監(jiān)督治理當(dāng)中。[13]
構(gòu)建“事前事中事后”的全周期監(jiān)管模式
常態(tài)化監(jiān)管要求建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，理順事前事中事后監(jiān)管的銜接機(jī)制，定期復(fù)盤監(jiān)管鏈條上的漏洞，及時查漏補(bǔ)缺，科學(xué)規(guī)劃監(jiān)管重點(diǎn)，合理配置監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率，構(gòu)建對平臺互聯(lián)互通的全周期監(jiān)管模式。
首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)革新監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管方式，充分利用大數(shù)據(jù)、算法等技術(shù)手段，深入了解平臺之間的交互關(guān)系和數(shù)據(jù)流動情況，并實(shí)時監(jiān)測互聯(lián)互通中可能存在的違規(guī)行為和安全隱患，提高監(jiān)管的前瞻性和主動性。構(gòu)建智慧化、精準(zhǔn)化的監(jiān)管工具，促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)突破技術(shù)束縛，形成與平臺企業(yè)協(xié)同聯(lián)動的實(shí)時監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的全鏈條動態(tài)管理，從而對違法妨礙互聯(lián)互通的行為進(jìn)行有效約束。
其次，審慎采用事前監(jiān)管的手段。事前監(jiān)管可以對事后處罰形成有效補(bǔ)充，是實(shí)現(xiàn)平臺互聯(lián)互通全周期監(jiān)管的重要一環(huán)。但市場是一個動態(tài)演變的系統(tǒng)，事前監(jiān)管難以窮盡所有可能出現(xiàn)的情形，即便有詳盡的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，仍難以涵蓋市場各個方面的變化和創(chuàng)新。更何況事前監(jiān)管的運(yùn)用還存在不足，存在諸如界定數(shù)字平臺相關(guān)市場沒有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、過分強(qiáng)調(diào)事前監(jiān)管呈現(xiàn)保護(hù)主義傾向等。因而，對事前監(jiān)管的應(yīng)用應(yīng)保持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，將事前監(jiān)管的適用條件與監(jiān)管方式予以明確?！秶鴦?wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會辦公室 市場監(jiān)管總局關(guān)于建立反壟斷“三書一函”制度的通知》中就對提醒敦促和約談的進(jìn)行設(shè)置了條件。
最后，在科學(xué)合理地進(jìn)行事前審慎監(jiān)管的同時，更需確保事中和事后的監(jiān)管能夠精準(zhǔn)有效地銜接。通過反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法，將平臺經(jīng)營者對數(shù)據(jù)的拒絕或不公平不正當(dāng)?shù)穆?lián)通行為納入反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法的規(guī)范范圍，強(qiáng)化事中和事后市場監(jiān)管的力度與實(shí)效，有效應(yīng)對平臺經(jīng)營者在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的不當(dāng)行為，推動形成公平競爭的市場環(huán)境。同時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要及時吸納跨境互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和司法案例，以建立適應(yīng)新形勢的監(jiān)管框架，為維護(hù)國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)市場的競爭秩序，保障國家數(shù)字主權(quán)提供法治依據(jù)和行動準(zhǔn)則。
【本文作者為南開大學(xué)法學(xué)院教授，中國新一代人工智能發(fā)展戰(zhàn)略研究院特約研究員；本文系教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“全球數(shù)據(jù)競爭中人權(quán)基準(zhǔn)的考量與促進(jìn)研究”（項(xiàng)目編號：19JJD820009）、2023年度最高人民法院司法研究重大課題“數(shù)據(jù)權(quán)益知識產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)問題研究”（項(xiàng)目編號：ZGFYZDKT202317-03）的階段性成果】
注釋
[1][8]陳兵、夏迪旸：《新發(fā)展階段平臺互聯(lián)互通論析》，《中國特色社會主義研究》，2023年第1期，第36—46頁。
[2]王曉曄：《中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管的理論與實(shí)踐》，《中國社會科學(xué)院大學(xué)報》2022年第5期，第31—48、134、137頁。
[3]劉乃梁、呂豪杰：《平臺經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通：規(guī)制源流、進(jìn)路與中國方案》，《中國特色社會主義研究》，2022年第4期，第35—46頁。
[4]侯利陽、賀斯邁:《互聯(lián)互通視角下的平臺挑戰(zhàn)與制度因應(yīng)——以自我優(yōu)待為視角》，《東北師大學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2022年第6期，第109—118頁。
[5][7]陳兵：《互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通邊界及規(guī)制方向》，《數(shù)字法治》，2023年第5期，第108—125頁。
[6]劉源、李雪靈: 《數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下平臺型組織的價值共創(chuàng)》，《人民論壇》， 2020 年第 17 期，第84—85頁。
[9][11]陳兵、張浩東：《常態(tài)化監(jiān)管下平臺互聯(lián)互通的實(shí)施路向》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2023年第4期，第123—137頁。
[10]陳兵：《從包容審慎到常態(tài)化：數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的完善進(jìn)路》，《社會科學(xué)輯刊》，2023年第5期，第57—67頁。
[12][13]陳兵、林思宇：《構(gòu)筑數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局，著力公平有序高質(zhì)量發(fā)展》，《第一財(cái)經(jīng)日報》，2022年2月15日，第A11版。
責(zé)編：程靜靜／美編：王嘉騏