實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，是全面落實(shí)“十四五”規(guī)劃、提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平、實(shí)現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略選擇。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)作為縮小城鄉(xiāng)差距、提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的有力抓手，在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中扮演著基礎(chǔ)性、全局性的關(guān)鍵作用。為此，《國(guó)家治理》邀請(qǐng)來自北京師范大學(xué)、中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）、中國(guó)人民大學(xué)等國(guó)內(nèi)知名高校專家學(xué)者，針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀與亟待補(bǔ)齊的空白、短板，以及今后需要進(jìn)一步加強(qiáng)的重點(diǎn)改進(jìn)方向展開研究，提出政策建議。
推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施“往村覆蓋、向戶延伸、為民服務(wù)”
華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院教授 郝亞光
自黨中央實(shí)施脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)主要圍繞黨群服務(wù)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老托幼等實(shí)施了成規(guī)模、體系化、標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。但對(duì)照實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，并基于北京、山東、江西、湖北、廣西、甘肅以及新疆等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)取得顯著成效的同時(shí)，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)在“往村覆蓋、向戶延伸、為民服務(wù)”方面仍然存在薄弱環(huán)節(jié)。
農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)存在的問題表現(xiàn)
現(xiàn)有設(shè)施閑置化。一是農(nóng)村人口數(shù)下降。隨著城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)、農(nóng)村空心化問題日益顯著，部分地區(qū)農(nóng)村校舍等公共服務(wù)設(shè)施閑置現(xiàn)象較為嚴(yán)重。二是設(shè)施可及性不高。部分農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施布局不合理，如山東省萊西市、冠縣等曾曝出將健身器材建在農(nóng)田的現(xiàn)象。三是設(shè)施重復(fù)性建設(shè)。受錯(cuò)誤政績(jī)觀的影響，部分農(nóng)村的公共廁所存在重復(fù)建設(shè)、過度建設(shè)的現(xiàn)象。
設(shè)施使用低效化。一是服務(wù)功能有限。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村雖然設(shè)置了醫(yī)護(hù)室，但存在缺醫(yī)少藥的問題，難以實(shí)現(xiàn)分級(jí)診療。二是設(shè)施優(yōu)化不夠。部分農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施適老化、適殘化改造不足，難以滿足農(nóng)村特殊群體的服務(wù)需求。三是管理機(jī)制不暢。部分農(nóng)村雖然設(shè)有文化活動(dòng)室，但沒專人負(fù)責(zé)，導(dǎo)致長(zhǎng)期處于鎖門狀態(tài)。
設(shè)施運(yùn)行難持續(xù)。一是設(shè)施配套不全。在推進(jìn)廁改的過程中，部分農(nóng)村因缺少化糞池等配套設(shè)施，導(dǎo)致公廁“建而難用、建而不用”。二是資源保障不足。部分農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、日間照料中心因缺少專業(yè)社工、志愿者以及資金保障，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)困難。三是設(shè)施管護(hù)不力。部分農(nóng)村未明確設(shè)施管護(hù)的主體、內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，致使健身器材等農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施長(zhǎng)期“帶病運(yùn)行”，存在安全隱患。
實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施“往村覆蓋、向戶延伸、為民服務(wù)”的對(duì)策建議
開展“回頭看”行動(dòng)，摸清設(shè)施建設(shè)底數(shù)。各地應(yīng)對(duì)照黨中央關(guān)于做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的要求，結(jié)合自身實(shí)際，開展農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)“回頭看”行動(dòng)，以村民小組、自然村落、行政村為基本單元，摸清農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)底數(shù)，為公共服務(wù)設(shè)施的科學(xué)規(guī)劃、合理布局、精準(zhǔn)嵌入提供有力支撐。
精準(zhǔn)“對(duì)標(biāo)對(duì)表”，明確設(shè)施整改方向。各地對(duì)標(biāo)對(duì)表國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，檢視當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施在決策、投入、建設(shè)、運(yùn)行管護(hù)等軟硬件方面存在的短板弱項(xiàng)，明確長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方向和階段性工作任務(wù)，彰顯農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施在促進(jìn)人的全面發(fā)展、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的功能。
打通“最后一公里”，提高設(shè)施服務(wù)效用。各地政府要堅(jiān)持問計(jì)于民、問需于民，開展農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)專題調(diào)研活動(dòng)，充分征集農(nóng)民群眾在農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的功能需求、選點(diǎn)布局與運(yùn)行維護(hù)等方面的意見和建議，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。
進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施供給均等化水平
北京師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興與發(fā)展研究中心主任、教授 張 琦
我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的基本狀況
黨的十八大以來，我國(guó)城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)取得迅猛發(fā)展，水、路、電、訊等生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面覆蓋。脫貧攻堅(jiān)之后，自來水和民用電入戶完成全民覆蓋，通訊實(shí)現(xiàn)村級(jí)全覆蓋。從交通方面來看，2022年末聯(lián)絡(luò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街村的地方支線四級(jí)以上等級(jí)公路里程516.25萬公里，村級(jí)覆蓋比重達(dá)到96.4%，構(gòu)建了聯(lián)通城鄉(xiāng)的交通網(wǎng)絡(luò)。
教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等發(fā)展性公共服務(wù)設(shè)施實(shí)現(xiàn)了省、縣、村立體化覆蓋。以醫(yī)療設(shè)施為例，2022年末全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)1032918個(gè)，其中醫(yī)院36976個(gè)，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)979768個(gè)，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)12436個(gè)。多元化的公共醫(yī)療供給滿足了不同地區(qū)不同群體的差異化需求。
文化、體育等文娛性公共設(shè)施逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。2022年末，全國(guó)公共圖書館實(shí)際使用房屋建筑面積2098萬平方米，比上年末增長(zhǎng)9.6%；全國(guó)公共圖書館總藏量135959萬冊(cè)，比上年末增長(zhǎng)7.8%；閱覽室坐席數(shù)155萬個(gè)，增長(zhǎng)15.4%。城鄉(xiāng)之間公共文化設(shè)施的完善促進(jìn)文化資源共通共享，保障民眾的文化權(quán)益。
進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)公共設(shè)施供給均等化的思路
一是提升城鎮(zhèn)的公共設(shè)施供給和人口規(guī)模匹配度。例如通訊方面來看，2022年底城市寬帶接入用戶41332.61萬戶，農(nóng)村寬帶接入用戶僅為17632.23萬戶，家庭層面還存在較大差異。整體來看，城鄉(xiāng)公共設(shè)施的布局仍存在不均衡的問題。對(duì)此，應(yīng)推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化和標(biāo)準(zhǔn)化。在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)，破除資源分配不均困境，保障民眾享受最低限度的公共產(chǎn)品和服務(wù)。
二是提升鄉(xiāng)村學(xué)校、醫(yī)院對(duì)民眾的吸納能力，推動(dòng)醫(yī)療和教育資源向農(nóng)村地區(qū)流動(dòng)?？招拇搴屠淆g化等現(xiàn)象加劇了農(nóng)村發(fā)展的萎縮，政府雖然投資大量公共資源于農(nóng)村教育和醫(yī)療，但這些公共設(shè)施多被閑置，造成公共資源浪費(fèi)。對(duì)此，應(yīng)以縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)為切入點(diǎn)，提升城鎮(zhèn)綜合承載能力?；诳h域構(gòu)建城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療資源的共建共治共通共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源自由流動(dòng)，提高利用效率和供給質(zhì)量。
三是提升農(nóng)村公共文化設(shè)施利用率與農(nóng)民積極性。老年群體是農(nóng)村的主要人群，圖書館等高層次的文化設(shè)施利用程度較低，與老年群體的需求不相匹配。對(duì)此，應(yīng)以民眾需求為導(dǎo)向規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施。實(shí)際了解老年群體的需求，用差異化的公共產(chǎn)品供給取代普遍化的供給方式，提高資源效益。
【注：文中數(shù)據(jù)由筆者整理所得，數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、《2022年我國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、《中華人民共和國(guó)文化和旅游部2022年文化和旅游發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》】
破解農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)結(jié)構(gòu)性矛盾
中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授 王玉斌
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)作為縮小城鄉(xiāng)差距、提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的有力抓手，發(fā)揮著基礎(chǔ)性、全局性的關(guān)鍵作用。但當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)不健全、欠均衡、少規(guī)劃、缺機(jī)制等結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，亟需高度重視并盡快采取措施。
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)面臨突出問題
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)少規(guī)劃缺機(jī)制。一是缺乏科學(xué)統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)一清晰的區(qū)域性建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及長(zhǎng)遠(yuǎn)科學(xué)的合理規(guī)劃。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)行自上而下的供給決策機(jī)制，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)容易忽略農(nóng)村居民的實(shí)際需求，缺乏上下銜接和整體統(tǒng)籌，造成農(nóng)村公共服務(wù)供給與農(nóng)民需求不符，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的匹配度與效率低下。二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)建設(shè)投入機(jī)制不完善。作為公共物品，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)效益明顯，但其投資需求較大，回報(bào)率低且回收周期長(zhǎng)，其建設(shè)運(yùn)維主要依賴政府投入為主、但是政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重長(zhǎng)期投入不足，又由于缺乏撬動(dòng)和引導(dǎo)社會(huì)資本投入的體制機(jī)制，其它社會(huì)資本持續(xù)投入動(dòng)力不足，整體投入規(guī)模有限。
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不健全不均衡。一是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施供給不健全。雖然我國(guó)近年來，圍繞農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入了大量人、財(cái)、物力，但設(shè)施老舊、搭配不到位等現(xiàn)象仍然突出，同時(shí)存在“重建設(shè)，輕運(yùn)營(yíng)”和“有建無管”的問題。以農(nóng)田水利設(shè)施為例，我國(guó)近60％的渠道是土渠，滲漏、阻水等現(xiàn)象突出，小型農(nóng)田水利設(shè)施建筑物完好率不足40％，難以發(fā)揮應(yīng)有作用。二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)區(qū)域分布不均衡。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的整體差序格局同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度一致，在空間上呈現(xiàn)“東—中—西”階梯狀遞減態(tài)勢(shì)。如東部發(fā)達(dá)地區(qū)的廣東省農(nóng)村自來水普及率、農(nóng)村生活飲用水水質(zhì)合格率接近90%，中部地區(qū)的湖南省農(nóng)村集中式供水受益人口比例不到70%，西部地區(qū)集中式供水比例則更低。
農(nóng)村基本公共服務(wù)不充分不完善。一是農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不充分。如醫(yī)療服務(wù)方面，農(nóng)村醫(yī)療水平低、缺少能力強(qiáng)水平高的醫(yī)護(hù)人員，據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)80％的醫(yī)療資源都在城市，但是全國(guó)只有一半人口居住在城市，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)均等化任重道遠(yuǎn)。二是現(xiàn)有農(nóng)村基本公共服務(wù)內(nèi)容不完善。當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)的供給主要聚焦于水、電、氣、路、房等層面，而文教衛(wèi)設(shè)施、養(yǎng)老及醫(yī)療體系與城鎮(zhèn)相比存在十分突出的差距，互聯(lián)網(wǎng)普及率特別是接入和應(yīng)用能力與城市相比差距巨大，第52次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至 2023年6月，我國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為 85.1%，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為 60.5%，我國(guó)農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模占網(wǎng)民整體的27.9%。
改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)的對(duì)策建議
完善系統(tǒng)化頂層設(shè)計(jì)。一是以需求為導(dǎo)向，科學(xué)規(guī)劃布局。以符合新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和農(nóng)民生產(chǎn)生活實(shí)際需求為導(dǎo)向，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的層次性和地域性，科學(xué)制定規(guī)劃及配套保障制度，在完成調(diào)查、規(guī)劃、實(shí)施方案后進(jìn)行整體規(guī)劃布局。特別是對(duì)于區(qū)域性共建、共管、共享的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)科學(xué)選址、界定權(quán)責(zé)、分擔(dān)成本，提高設(shè)施服務(wù)利用效率。二是堅(jiān)持城鄉(xiāng)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化、因地制宜差異化。對(duì)標(biāo)現(xiàn)代化城市生產(chǎn)生活發(fā)展趨勢(shì)，設(shè)定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務(wù)完善標(biāo)準(zhǔn)，突出優(yōu)先解決生產(chǎn)性、盡快破解生活性基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問題，按照各地發(fā)展實(shí)際和區(qū)域特點(diǎn)，制定城鄉(xiāng)一體化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)、分類、分階段推進(jìn)。
構(gòu)建多元化投資格局。一是發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。單靠農(nóng)民自身和社會(huì)力量難以解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問題，政府要加強(qiáng)投資支持力度，針對(duì)不同地區(qū)差異性調(diào)配資金投向，對(duì)農(nóng)村地區(qū)水庫(kù)、電網(wǎng)等的建設(shè)，可以通過完善地方財(cái)政資金劃撥機(jī)制，保障水、電設(shè)施建設(shè)效果。二是創(chuàng)新多元投入體制機(jī)制。按照“誰投資，誰獲利”原則，合理劃分公共基礎(chǔ)設(shè)施投資方受益范圍，科學(xué)界定其責(zé)任與權(quán)限，鼓勵(lì)村集體、農(nóng)民及社會(huì)力量投資建設(shè)運(yùn)維和管護(hù)，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“利潤(rùn)共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”。對(duì)于農(nóng)村垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基層政府可發(fā)揮自身地理、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)吸引企業(yè)落戶，或是通過稅收、土地優(yōu)惠政策等吸引社會(huì)力量參與相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。
瞄準(zhǔn)現(xiàn)代化科技手段。一是加強(qiáng)農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)改善要走數(shù)字化、信息化之路，鼓勵(lì)將農(nóng)村無線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)納入智慧鄉(xiāng)村和數(shù)字農(nóng)業(yè)建設(shè)范圍，采用適應(yīng)農(nóng)村特點(diǎn)的信息終端、技術(shù)產(chǎn)品和移動(dòng)APP，推進(jìn)數(shù)字電視、自媒體平臺(tái)、站點(diǎn)屏幕等智能便民服務(wù)終端硬件建設(shè)，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平和服務(wù)效能。二是深化“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”改革。通過推動(dòng)遠(yuǎn)程教育、在線醫(yī)療、文化共享等延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、戶，依托信息化手段實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)向農(nóng)村下沉，加速推廣普及“互聯(lián)網(wǎng)＋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”新業(yè)態(tài)、新模式，培育一批可復(fù)制、帶動(dòng)效益明顯的“村企店”應(yīng)用態(tài)場(chǎng)。
著力解決城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中的突出問題
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員 羅萬純
黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視民生問題，不斷加大對(duì)社區(qū)治理、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、公共文化、體育等服務(wù)設(shè)施的財(cái)政投入力度，硬件設(shè)施不斷得到完善，公共服務(wù)體系和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不斷得以提升，公共服務(wù)水平明顯提升，較好地滿足了民眾日益增長(zhǎng)的基本公共服務(wù)需求，有效地提升了民眾生活的獲得感、幸福感、安全感。但當(dāng)前城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中仍存在一些突出問題亟待解決。
我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中的突出問題
一是城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中財(cái)政的支持能力存在明顯的區(qū)域差異性。由此導(dǎo)致了不同區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施完善程度的巨大差異?；鶎诱{(diào)研發(fā)現(xiàn)，東北地區(qū)、西部偏遠(yuǎn)地區(qū)居家養(yǎng)老、學(xué)前教育等服務(wù)設(shè)施的完善程度明顯落后于其他地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的完善程度也普遍落后于城鎮(zhèn)地區(qū)，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生方面，機(jī)構(gòu)組織數(shù)量少、功能不齊全是主要問題，當(dāng)前，農(nóng)村居民就診的主要場(chǎng)所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，普遍缺乏基本診療、急診急救、遠(yuǎn)程醫(yī)療能力。
二是缺乏對(duì)特定群體層面的關(guān)注。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多城市社區(qū)空地被改造成停車場(chǎng)，小區(qū)附近供老人、孩子等群體鍛煉的場(chǎng)所和器材非常缺乏，在一定程度上影響了老幼群體參與鍛煉的積極性，客觀上也增加了這部分群體使用電子產(chǎn)品的時(shí)間，無疑會(huì)對(duì)其視力、身體健康、精神狀況產(chǎn)生不利影響。
三是公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)使用跟不上人口流動(dòng)。基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣大農(nóng)村普遍存在著學(xué)校撤點(diǎn)并校后被閑置、大部分農(nóng)家書屋常年無人問津、一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位長(zhǎng)期閑置等現(xiàn)象，如何將這些公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行有效整合，提高其利用效率，無疑將成為提高公共服務(wù)水平中需要重視和解決的關(guān)鍵問題。
加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的對(duì)策建議
一是依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，優(yōu)化財(cái)政支持結(jié)構(gòu)。如加大對(duì)東北地區(qū)、西部偏遠(yuǎn)地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行的財(cái)政投入力度，為這些地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施水平改善提供資金保障。同時(shí)，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的財(cái)政支持力度，為其配備必要的診療設(shè)備，注重醫(yī)護(hù)人員的能力建設(shè)，提升其服務(wù)水平，為農(nóng)村居民及時(shí)就近就醫(yī)提供保障，并有效減輕其醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)。
二是加快完善滿足特定群體需求的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。加快整頓城鎮(zhèn)社區(qū)停車問題，為老幼群體在小區(qū)附近開辟安全的鍛煉場(chǎng)地，并配備適宜的體育鍛煉器材，為其開展相應(yīng)的體育鍛煉創(chuàng)造條件，以避免其因無事可干而沉迷于電子產(chǎn)品，從而對(duì)身體造成危害。
三是創(chuàng)新公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行機(jī)制。在財(cái)政支持能力有限的背景下，應(yīng)以降低公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行成本為目標(biāo)，優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行機(jī)制。首先，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)應(yīng)避免大拆大建，引導(dǎo)各地盡可能對(duì)現(xiàn)有閑置資源進(jìn)行改造升級(jí)。其次，應(yīng)通過充分向市場(chǎng)主體購(gòu)買服務(wù)的方式，解決部分公共服務(wù)供給不足問題，以彌補(bǔ)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行資金不足問題。
城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的若干建議
中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）社會(huì)和生態(tài)文明教研部教授 張孝德
經(jīng)過40多年的改革開放，我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)取得了巨大的成就。在二十大提出的以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的時(shí)代大背景下，我國(guó)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，面臨著從方向、理念、到服務(wù)功能的大轉(zhuǎn)型：
首先，在生態(tài)文明導(dǎo)向下，城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)要向低碳、綠色、生態(tài)化轉(zhuǎn)型。自十八大提出生態(tài)文明戰(zhàn)略以來，我們?cè)诃h(huán)境保護(hù)與治理領(lǐng)域，取得了重大突破。但到目前為止，我們對(duì)生態(tài)文明的認(rèn)識(shí)與踐行，仍主要停留在末端的治理上進(jìn)行，生產(chǎn)、生活、文化、城市與鄉(xiāng)村建設(shè)方面的源頭治理做的還很不夠。目前我國(guó)一些地方公共服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域的建筑，缺乏生態(tài)、綠色、低碳的建設(shè)理念，而是為了追求宏大地標(biāo)效應(yīng)的面子工程，使這些公共建筑成為高能耗、高排放的建筑，甚至一些地方一般性的公共服務(wù)建筑也是如此。如何將低碳節(jié)能、新能源利用、綠色建筑等理念和標(biāo)準(zhǔn)納入到城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建造領(lǐng)域，我們面臨巨大改進(jìn)空間。在生態(tài)文明戰(zhàn)略的導(dǎo)向下，將生態(tài)、低碳、新能源、綠色等理念和要求作為新標(biāo)準(zhǔn)置入到我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建筑領(lǐng)域，是未來我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)必須予以重視與解決的方向性問題。
其次，要高度重視與加大城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域文化與精神內(nèi)核的建設(shè)。物質(zhì)與精神失衡也突出存在于城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?，F(xiàn)有的城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施空間規(guī)劃、服務(wù)于物質(zhì)性、商業(yè)性功能的多，而服務(wù)于滿足人民精神與文化需要的公共服務(wù)設(shè)施和空間嚴(yán)重不足。如作為明清古文化寶地的山西，據(jù)文物部門統(tǒng)計(jì)，分布于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的古戲臺(tái)有3719座，平遙古城內(nèi)現(xiàn)存的也有158座明清戲臺(tái)。這些數(shù)據(jù)說明，中華民族是一個(gè)高度重視文化與精神生活的民族。同時(shí)也值得我們反思，在目前物質(zhì)主義盛行的趨勢(shì)下，需要我們高度重視滿足人民的文化與精神滋養(yǎng)的供給，未來的城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)也需轉(zhuǎn)向人民更加需要的文化與精神滋養(yǎng)的服務(wù)上。如何最大限度滿足城鄉(xiāng)人民的文化與精神需要，應(yīng)成為未來我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的戰(zhàn)略重點(diǎn)。
第三，城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)要堅(jiān)持人民至上的理念，加大為群眾日常生活服務(wù)供給。進(jìn)入21世紀(jì)以來，追求高大上的現(xiàn)代化城市建設(shè)成為城市化的發(fā)展潮流，這個(gè)潮流到今天為止仍熱度不減。大型超市、大型商圈、大型商業(yè)綜合體的崛起，使原有的充滿著生活氣息服務(wù)老百姓日常生活的小賣店、雜貨鋪、小飯店、游商小販、地?cái)偂⒉耸袌?chǎng)等傳統(tǒng)商業(yè)空間、商業(yè)服務(wù)不斷地被擠出，城市發(fā)展開始變得不“接地氣”。鑒于此，需要我們進(jìn)一步本著人民至上的理念，推動(dòng)未來我國(guó)城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)更加關(guān)注人們?nèi)粘Ｉ钚枰姆?wù)，讓未來更多城市公共服務(wù)，進(jìn)入到市民日常生活需要的胡同、街道、社區(qū)之中。讓我們城市成為有溫度、有人情、有煙火的，使尋常百姓有保障安心生活的城市。
第四，要按照城市與鄉(xiāng)村所具有不同的生活、文化、歷史、社會(huì)、自然等稟賦，讓城鄉(xiāng)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)沿著各有特色、能夠充分彰顯中國(guó)文化特色的方向進(jìn)行。千城一面、缺乏特色、簡(jiǎn)單模仿西方是目前我國(guó)城市建設(shè)存在的問題。在城市的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)上，也存在同樣的問題。在黨的二十大深刻闡釋了中國(guó)式現(xiàn)代化的中國(guó)特色和本質(zhì)要求的背景下，如何讓我們城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)更具有中國(guó)文化稟賦的特性、更具有地方文化的特色，是未來值得關(guān)注的問題。此外對(duì)于鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，除了繼續(xù)解決城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施均等問題之外，還要避免以建設(shè)城市的思維搞鄉(xiāng)村建設(shè)，要尊重與讀懂鄉(xiāng)村特有的歷史與文化稟賦，讓鄉(xiāng)村的公共服務(wù)設(shè)施更具有自己的特色。
建設(shè)以人民為中心的嵌入式社區(qū)服務(wù)設(shè)施
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 馬 亮
2023年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《城市社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)工程實(shí)施方案》，提出要加快建設(shè)一批試點(diǎn)項(xiàng)目，進(jìn)一步推動(dòng)《“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》貫徹落實(shí)。這使嵌入式服務(wù)設(shè)施的概念深入人心，也為推動(dòng)社區(qū)治理現(xiàn)代化、推動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)完善明確了方向。
社區(qū)承載著各種公共服務(wù)與生活類服務(wù)，需要滿足居民在托育、就業(yè)、養(yǎng)老、助殘等方面的服務(wù)需求。近年來，我國(guó)大力推動(dòng)“一刻鐘生活圈”，建設(shè)完整居住社區(qū)，在社區(qū)引入家政服務(wù)，都在把社區(qū)作為各類服務(wù)提供的基本單元，著力夯實(shí)社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)能力。建設(shè)社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施，既有助于打造足不出門的社區(qū)服務(wù)，也有利于提供家門口的工作機(jī)會(huì)。居民特別是行動(dòng)不便的老人、兒童和殘障人士可以就近得到各類服務(wù)，這將極大地提升他們的幸福感。社區(qū)服務(wù)設(shè)施提供的就業(yè)機(jī)會(huì)，也會(huì)吸引人們就近工作，并推動(dòng)農(nóng)村外出務(wù)工人員市民化。
“嵌入”是一個(gè)重要概念，指你中有我、我中有你的一種狀態(tài)，使服務(wù)設(shè)施與社區(qū)融為一體。嵌入意味著雙向互嵌，既使服務(wù)設(shè)施嵌入社區(qū)，也讓社區(qū)融入服務(wù)。因此，建設(shè)社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施，不是另起爐灶，推倒重來，而是要利舊改造，最大化利用社區(qū)公共空間，為各類服務(wù)設(shè)施提供拓展空間。嵌入不僅是硬件基礎(chǔ)設(shè)施在社區(qū)空間的嵌入，也指這些服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理與服務(wù)提供等方面的柔性嵌入。因此，要準(zhǔn)確理解和把握嵌入的概念，才能真正做好社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施的建設(shè)工作。
建設(shè)社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施，要充分挖潛，最大化利用社區(qū)空間，使過去廢棄閑置的空間能夠煥發(fā)生機(jī)。要特別關(guān)注社區(qū)服務(wù)的綜合體建設(shè)，將各類服務(wù)設(shè)施一體化建設(shè)。比如，北京市一些街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出共生社區(qū)的概念，對(duì)單位大院和胡同小院進(jìn)行空間改造與功能升級(jí)，使各類居民都能夠得到照顧，達(dá)到社區(qū)居民的和諧共生。
嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)關(guān)乎居民福祉，應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心，充分發(fā)揮人民群眾的聰明才智。要在社區(qū)服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃、立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和評(píng)估等環(huán)節(jié)廣泛吸納民意，使其成為踐行全過程人民民主理念的重要載體。比如，成都市積極推動(dòng)社區(qū)參與式預(yù)算，2018年出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理經(jīng)費(fèi)保障激勵(lì)機(jī)制的意見》，建立社區(qū)保障資金，保障居民對(duì)資金使用的議事決策、評(píng)價(jià)監(jiān)督等權(quán)利。這使社區(qū)保障資金的使用更加符合居民需求，也能夠更好地得到居民監(jiān)督。
要充分考慮居民需求，切實(shí)從居民需求出發(fā)設(shè)計(jì)和建設(shè)社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施。城市社區(qū)的形態(tài)多種多樣，不同規(guī)模、區(qū)位和類型的社區(qū)，對(duì)服務(wù)設(shè)施的需求不同。比如，老齡化程度較深的社區(qū)應(yīng)更多側(cè)重以服務(wù)老年人為主的設(shè)施建設(shè)，聚焦老年人需要的家政、康養(yǎng)等方面。再如，以年輕人為主的成長(zhǎng)型社區(qū)，則應(yīng)關(guān)注他們對(duì)就業(yè)、社交、托育等方面的需求，打造適合他們的社區(qū)服務(wù)設(shè)施。
社區(qū)是一個(gè)共同體，要在嵌入式社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)過程中謀求居民利益的最大公約數(shù)。每個(gè)居民對(duì)社區(qū)服務(wù)設(shè)施的訴求不同，甚至是眾口難調(diào)。這就需要通過社區(qū)協(xié)商議事機(jī)制來進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，使服務(wù)設(shè)施得到最大多數(shù)人的支持，滿足最大多數(shù)人的需求。
社區(qū)服務(wù)設(shè)施不能有條件不建設(shè)，也不能沒條件硬建設(shè)，導(dǎo)致設(shè)施不達(dá)標(biāo)或資源浪費(fèi)。在加強(qiáng)各個(gè)社區(qū)自身建設(shè)服務(wù)設(shè)施的同時(shí)，也需要進(jìn)一步做好“一刻鐘”生活圈，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施的互聯(lián)互通與開放共享。
優(yōu)化城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給和配置機(jī)制
武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心教授 成德寧
基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是為滿足人們共同需要、維護(hù)公共利益、促進(jìn)人自由而全面發(fā)展的公共產(chǎn)品，是社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、收入水平的提高，我國(guó)開始由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)過渡，人們對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共產(chǎn)品的需求預(yù)期還會(huì)持續(xù)不斷地增長(zhǎng)。為了增加公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量，優(yōu)化公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)和空間配置，為人民創(chuàng)造更加美好生活，我國(guó)需要著重從以下兩個(gè)方面，優(yōu)化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給和配置。
構(gòu)建“政府保障基本需求、市場(chǎng)提供多樣化選擇”的公共產(chǎn)品供給和配置新機(jī)制
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，民眾對(duì)公共品的需求呈現(xiàn)出個(gè)性化、多樣化和分層化的特征，處于不同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位的民眾對(duì)公共品需求存在著較大的差異。在保障公平的前提下，滿足多樣化的公共品需求，政府和市場(chǎng)應(yīng)扮演互相補(bǔ)充的角色。政府主要以追求公平為目的，工作重點(diǎn)在于為民眾提供普惠性的公共服務(wù)，保障基本需求，而市場(chǎng)則以追求效率為目的，充分發(fā)揮其靈活性，為民眾提供多樣化的公共服務(wù)選擇，兩者相互補(bǔ)充，共同為民眾提供公共品。例如，為了保障民眾的住房需求，解決我國(guó)當(dāng)前房?jī)r(jià)過高的問題，我國(guó)需要構(gòu)建保障性住房體系和商品房體系。政府的職責(zé)應(yīng)放在保障性住房規(guī)劃和建設(shè)上面，保障民眾能夠獲得保障性住房，滿足基本的住房需求。而商品房建設(shè)則交給市場(chǎng)，在滿足民眾基本住房需求的條件下，政府沒有必要對(duì)商品房?jī)r(jià)格進(jìn)行限制和干預(yù)（實(shí)際上，在供求不平衡的情況下，單純的價(jià)格限制，雖然能夠阻止房屋名義價(jià)格的上漲，但很可能帶來房屋質(zhì)量的降低，實(shí)際上不會(huì)真正起到抑制房?jī)r(jià)的作用），而是放開市場(chǎng)，讓民眾到市場(chǎng)以自己愿意支付的價(jià)格去購(gòu)買商品房來滿足其更高水平的住房需求。
根據(jù)人口變化的新趨勢(shì)來規(guī)劃和配置公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)人口與公共產(chǎn)品的空間匹配
目前我國(guó)正處在人口變化和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間布局大調(diào)整的時(shí)期，城鄉(xiāng)和地區(qū)之間人口流動(dòng)活躍，區(qū)域人口增減分化趨勢(shì)明顯。在配置基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)時(shí)，要把握區(qū)域人口增減分化的新趨勢(shì)，前瞻性地規(guī)劃和配置好城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公共產(chǎn)品的類型和水平，以更好地實(shí)現(xiàn)人口與公共產(chǎn)品的空間匹配。
我國(guó)要根據(jù)人口增長(zhǎng)的新趨勢(shì)，前瞻性地規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給數(shù)量和類型。隨著我國(guó)人口再生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變，生育率水平和人口增速下降，這意味著我國(guó)人口增長(zhǎng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)折性的變化。在人口不斷增長(zhǎng)的背景下，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)進(jìn)行適度超前的規(guī)劃和建設(shè)是合適的，因?yàn)榧幢愣唐趦?nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施沒有得到充分利用，隨著人口和需求增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施閑置問題也會(huì)很快得到解決。但在人口進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)通道后，我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)上要更加謹(jǐn)慎，更加精準(zhǔn)。要把人口作為配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的基本依據(jù)，做好人口發(fā)展規(guī)劃，并把人口發(fā)展規(guī)劃落實(shí)到各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和決策之中。
要根據(jù)人口流動(dòng)和再分布的趨勢(shì)來規(guī)劃和配置城鄉(xiāng)之間公共品的類型和水平，以更好地實(shí)現(xiàn)人口與公共品的空間匹配。第一，要根據(jù)城鄉(xiāng)學(xué)齡人口變動(dòng)趨勢(shì)，優(yōu)化配置城鄉(xiāng)間教育資源的類型與水平。自改革開放以來，我國(guó)人口跨城鄉(xiāng)和區(qū)域流動(dòng)日益活躍。在這些流動(dòng)人口中，相當(dāng)一部分已經(jīng)從暫時(shí)性的人口循環(huán)流動(dòng)向永久性的人口遷移轉(zhuǎn)變。許多中西部農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民工攜帶子女遷移到城鎮(zhèn)地區(qū)工作居住和生活，流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)“常住”趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，這一方面導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)學(xué)齡人口不斷減少，一些中、小學(xué)校因生源不足而被閑置或廢棄；另一方面導(dǎo)致許多大城市由于大量人口的流入，學(xué)齡人口激增，出現(xiàn)幼兒“入園難”、學(xué)齡人口“入學(xué)難”等現(xiàn)象。因此，各地政府應(yīng)根據(jù)學(xué)齡人口變動(dòng)的趨勢(shì)，前瞻性地規(guī)劃和配置教育資源。在農(nóng)村地區(qū)，不宜再建設(shè)分散布局的、小規(guī)模的中小學(xué)校，而應(yīng)集中資源，為每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)一所規(guī)范的寄宿制中小學(xué)。寄宿制中小學(xué)的建設(shè)，既可以讓偏遠(yuǎn)地區(qū)的孩子避免上學(xué)路途上的奔波之苦，又有利于引進(jìn)優(yōu)質(zhì)師資隊(duì)伍、提高農(nóng)村地區(qū)教學(xué)質(zhì)量。在城市地區(qū)，則要落實(shí)新建小區(qū)配套規(guī)劃建設(shè)幼兒園、中小學(xué)等教育配套設(shè)施的政策，加大中小學(xué)、幼兒園的建設(shè)力度，緩解城市地區(qū)幼兒“入園難”、學(xué)齡人口“入學(xué)難”問題。
第二，要根據(jù)城鄉(xiāng)人口老齡化的趨勢(shì)，優(yōu)化配置城鄉(xiāng)養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)。目前我國(guó)正處在人口老齡化階段，農(nóng)村地區(qū)由于大量青壯勞動(dòng)力流入城鎮(zhèn)，實(shí)有人口的老齡化程度比城鎮(zhèn)地區(qū)更加嚴(yán)重，加上農(nóng)村地區(qū)空巢家庭數(shù)量快速增長(zhǎng)，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能也在弱化，農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷增加，但目前我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施還十分短缺，服務(wù)體系也不健全，不能很好地滿足農(nóng)村老齡人口的需求。因此，政府在農(nóng)村地區(qū)除了建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保障體系和新型合作醫(yī)療制度外，可以考慮利用許多農(nóng)村地區(qū)閑置的校舍，將其改造為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施或老齡人活動(dòng)場(chǎng)所，彌補(bǔ)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足的“短板”。
責(zé)編：李 懿／美編：石 玉