實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，是全面落實“十四五”規(guī)劃、提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平、實現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略選擇。農(nóng)村基礎設施與基本公共服務作為縮小城鄉(xiāng)差距、提高農(nóng)村居民生活質量、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的有力抓手，在推動鄉(xiāng)村振興進程中扮演著基礎性、全局性的關鍵作用。為此，《國家治理》邀請來自北京師范大學、中共中央黨校（國家行政學院）、中國人民大學等國內(nèi)知名高校專家學者，針對當前城鄉(xiāng)基礎設施與基本公共服務發(fā)展現(xiàn)狀與亟待補齊的空白、短板，以及今后需要進一步加強的重點改進方向展開研究，提出政策建議。
推進農(nóng)村公共服務設施“往村覆蓋、向戶延伸、為民服務”
華中師范大學中國農(nóng)村研究院教授 郝亞光
自黨中央實施脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，我國農(nóng)村地區(qū)主要圍繞黨群服務、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老托幼等實施了成規(guī)模、體系化、標準化的公共服務設施建設。但對照實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，并基于北京、山東、江西、湖北、廣西、甘肅以及新疆等地的調研發(fā)現(xiàn)：我國農(nóng)村公共服務設施建設取得顯著成效的同時，農(nóng)村公共服務設施建設在“往村覆蓋、向戶延伸、為民服務”方面仍然存在薄弱環(huán)節(jié)。
農(nóng)村公共服務設施建設存在的問題表現(xiàn)
現(xiàn)有設施閑置化。一是農(nóng)村人口數(shù)下降。隨著城鎮(zhèn)化加速推進、農(nóng)村空心化問題日益顯著，部分地區(qū)農(nóng)村校舍等公共服務設施閑置現(xiàn)象較為嚴重。二是設施可及性不高。部分農(nóng)村公共服務設施布局不合理，如山東省萊西市、冠縣等曾曝出將健身器材建在農(nóng)田的現(xiàn)象。三是設施重復性建設。受錯誤政績觀的影響，部分農(nóng)村的公共廁所存在重復建設、過度建設的現(xiàn)象。
設施使用低效化。一是服務功能有限。調研發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村雖然設置了醫(yī)護室，但存在缺醫(yī)少藥的問題，難以實現(xiàn)分級診療。二是設施優(yōu)化不夠。部分農(nóng)村公共服務設施適老化、適殘化改造不足，難以滿足農(nóng)村特殊群體的服務需求。三是管理機制不暢。部分農(nóng)村雖然設有文化活動室，但沒專人負責，導致長期處于鎖門狀態(tài)。
設施運行難持續(xù)。一是設施配套不全。在推進廁改的過程中，部分農(nóng)村因缺少化糞池等配套設施，導致公廁“建而難用、建而不用”。二是資源保障不足。部分農(nóng)村養(yǎng)老機構、日間照料中心因缺少專業(yè)社工、志愿者以及資金保障，導致運營困難。三是設施管護不力。部分農(nóng)村未明確設施管護的主體、內(nèi)容與標準，致使健身器材等農(nóng)村公共服務設施長期“帶病運行”，存在安全隱患。
實現(xiàn)農(nóng)村公共服務設施“往村覆蓋、向戶延伸、為民服務”的對策建議
開展“回頭看”行動，摸清設施建設底數(shù)。各地應對照黨中央關于做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的要求，結合自身實際，開展農(nóng)村公共服務設施建設“回頭看”行動，以村民小組、自然村落、行政村為基本單元，摸清農(nóng)村公共服務設施的建設底數(shù)，為公共服務設施的科學規(guī)劃、合理布局、精準嵌入提供有力支撐。
精準“對標對表”，明確設施整改方向。各地對標對表國家基本公共服務標準，檢視當前農(nóng)村公共服務設施在決策、投入、建設、運行管護等軟硬件方面存在的短板弱項，明確長遠發(fā)展方向和階段性工作任務，彰顯農(nóng)村公共服務設施在促進人的全面發(fā)展、服務經(jīng)濟建設方面的功能。
打通“最后一公里”，提高設施服務效用。各地政府要堅持問計于民、問需于民，開展農(nóng)村公共服務設施建設專題調研活動，充分征集農(nóng)民群眾在農(nóng)村公共服務設施的功能需求、選點布局與運行維護等方面的意見和建議，以實現(xiàn)農(nóng)村公共服務設施建設高質量發(fā)展。
進一步提升城鄉(xiāng)公共服務設施供給均等化水平
北京師范大學中國鄉(xiāng)村振興與發(fā)展研究中心主任、教授 張 琦
我國城鄉(xiāng)公共服務設施的基本狀況
黨的十八大以來，我國城鄉(xiāng)之間基本公共服務設施建設取得迅猛發(fā)展，水、路、電、訊等生產(chǎn)生活服務設施基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面覆蓋。脫貧攻堅之后，自來水和民用電入戶完成全民覆蓋，通訊實現(xiàn)村級全覆蓋。從交通方面來看，2022年末聯(lián)絡鄉(xiāng)鎮(zhèn)街村的地方支線四級以上等級公路里程516.25萬公里，村級覆蓋比重達到96.4%，構建了聯(lián)通城鄉(xiāng)的交通網(wǎng)絡。
教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等發(fā)展性公共服務設施實現(xiàn)了省、縣、村立體化覆蓋。以醫(yī)療設施為例，2022年末全國醫(yī)療衛(wèi)生機構總數(shù)1032918個，其中醫(yī)院36976個，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構979768個，專業(yè)公共衛(wèi)生機構12436個。多元化的公共醫(yī)療供給滿足了不同地區(qū)不同群體的差異化需求。
文化、體育等文娛性公共設施逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。2022年末，全國公共圖書館實際使用房屋建筑面積2098萬平方米，比上年末增長9.6%；全國公共圖書館總藏量135959萬冊，比上年末增長7.8%；閱覽室坐席數(shù)155萬個，增長15.4%。城鄉(xiāng)之間公共文化設施的完善促進文化資源共通共享，保障民眾的文化權益。
進一步提升城鄉(xiāng)公共設施供給均等化的思路
一是提升城鎮(zhèn)的公共設施供給和人口規(guī)模匹配度。例如通訊方面來看，2022年底城市寬帶接入用戶41332.61萬戶，農(nóng)村寬帶接入用戶僅為17632.23萬戶，家庭層面還存在較大差異。整體來看，城鄉(xiāng)公共設施的布局仍存在不均衡的問題。對此，應推進基本公共服務的均等化和標準化。在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一標準的基本公共服務，破除資源分配不均困境，保障民眾享受最低限度的公共產(chǎn)品和服務。
二是提升鄉(xiāng)村學校、醫(yī)院對民眾的吸納能力，推動醫(yī)療和教育資源向農(nóng)村地區(qū)流動?？招拇搴屠淆g化等現(xiàn)象加劇了農(nóng)村發(fā)展的萎縮，政府雖然投資大量公共資源于農(nóng)村教育和醫(yī)療，但這些公共設施多被閑置，造成公共資源浪費。對此，應以縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項為切入點，提升城鎮(zhèn)綜合承載能力?；诳h域構建城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療資源的共建共治共通共享機制，實現(xiàn)資源自由流動，提高利用效率和供給質量。
三是提升農(nóng)村公共文化設施利用率與農(nóng)民積極性。老年群體是農(nóng)村的主要人群，圖書館等高層次的文化設施利用程度較低，與老年群體的需求不相匹配。對此，應以民眾需求為導向規(guī)劃公共服務設施。實際了解老年群體的需求，用差異化的公共產(chǎn)品供給取代普遍化的供給方式，提高資源效益。
【注：文中數(shù)據(jù)由筆者整理所得，數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局、《2022年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》、《中華人民共和國文化和旅游部2022年文化和旅游發(fā)展統(tǒng)計公報》】
破解農(nóng)村基礎設施與基本公共服務結構性矛盾
中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授 王玉斌
農(nóng)村基礎設施與基本公共服務作為縮小城鄉(xiāng)差距、提高農(nóng)村居民生活質量、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的有力抓手，發(fā)揮著基礎性、全局性的關鍵作用。但當前農(nóng)村基礎設施與基本公共服務不健全、欠均衡、少規(guī)劃、缺機制等結構性矛盾凸顯，亟需高度重視并盡快采取措施。
農(nóng)村基礎設施與基本公共服務面臨突出問題
農(nóng)村基礎設施與基本公共服務少規(guī)劃缺機制。一是缺乏科學統(tǒng)一的頂層設計。農(nóng)村基礎設施建設缺乏統(tǒng)一清晰的區(qū)域性建設標準及長遠科學的合理規(guī)劃。同時，我國農(nóng)村公共服務實行自上而下的供給決策機制，基礎設施建設容易忽略農(nóng)村居民的實際需求，缺乏上下銜接和整體統(tǒng)籌，造成農(nóng)村公共服務供給與農(nóng)民需求不符，導致農(nóng)村基礎設施供給的匹配度與效率低下。二是農(nóng)村基礎設施及基本公共服務建設投入機制不完善。作為公共物品，農(nóng)村基礎設施的社會效益明顯，但其投資需求較大，回報率低且回收周期長，其建設運維主要依賴政府投入為主、但是政府財政負擔過重長期投入不足，又由于缺乏撬動和引導社會資本投入的體制機制，其它社會資本持續(xù)投入動力不足，整體投入規(guī)模有限。
農(nóng)村基礎設施不健全不均衡。一是傳統(tǒng)基礎設施供給不健全。雖然我國近年來，圍繞農(nóng)村基礎設施建設投入了大量人、財、物力，但設施老舊、搭配不到位等現(xiàn)象仍然突出，同時存在“重建設，輕運營”和“有建無管”的問題。以農(nóng)田水利設施為例，我國近60％的渠道是土渠，滲漏、阻水等現(xiàn)象突出，小型農(nóng)田水利設施建筑物完好率不足40％，難以發(fā)揮應有作用。二是農(nóng)村基礎設施建設區(qū)域分布不均衡。農(nóng)村基礎設施及公共服務的整體差序格局同經(jīng)濟發(fā)展水平高度一致，在空間上呈現(xiàn)“東—中—西”階梯狀遞減態(tài)勢。如東部發(fā)達地區(qū)的廣東省農(nóng)村自來水普及率、農(nóng)村生活飲用水水質合格率接近90%，中部地區(qū)的湖南省農(nóng)村集中式供水受益人口比例不到70%，西部地區(qū)集中式供水比例則更低。
農(nóng)村基本公共服務不充分不完善。一是農(nóng)村基本公共服務供給不充分。如醫(yī)療服務方面，農(nóng)村醫(yī)療水平低、缺少能力強水平高的醫(yī)護人員，據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國80％的醫(yī)療資源都在城市，但是全國只有一半人口居住在城市，實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療服務均等化任重道遠。二是現(xiàn)有農(nóng)村基本公共服務內(nèi)容不完善。當前農(nóng)村公共服務的供給主要聚焦于水、電、氣、路、房等層面，而文教衛(wèi)設施、養(yǎng)老及醫(yī)療體系與城鎮(zhèn)相比存在十分突出的差距，互聯(lián)網(wǎng)普及率特別是接入和應用能力與城市相比差距巨大，第52次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至 2023年6月，我國城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為 85.1%，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為 60.5%，我國農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模占網(wǎng)民整體的27.9%。
改善農(nóng)村基礎設施與基本公共服務的對策建議
完善系統(tǒng)化頂層設計。一是以需求為導向，科學規(guī)劃布局。以符合新時期經(jīng)濟發(fā)展目標和農(nóng)民生產(chǎn)生活實際需求為導向，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村基礎設施建設的層次性和地域性，科學制定規(guī)劃及配套保障制度，在完成調查、規(guī)劃、實施方案后進行整體規(guī)劃布局。特別是對于區(qū)域性共建、共管、共享的農(nóng)村基礎設施，應科學選址、界定權責、分擔成本，提高設施服務利用效率。二是堅持城鄉(xiāng)設施一體化、公共服務均等化、因地制宜差異化。對標現(xiàn)代化城市生產(chǎn)生活發(fā)展趨勢，設定農(nóng)村基礎設施建設與基本公共服務完善標準，突出優(yōu)先解決生產(chǎn)性、盡快破解生活性基礎設施薄弱的問題，按照各地發(fā)展實際和區(qū)域特點，制定城鄉(xiāng)一體化建設標準，分區(qū)、分類、分階段推進。
構建多元化投資格局。一是發(fā)揮政府主導作用。單靠農(nóng)民自身和社會力量難以解決農(nóng)村基礎設施建設資金問題，政府要加強投資支持力度，針對不同地區(qū)差異性調配資金投向，對農(nóng)村地區(qū)水庫、電網(wǎng)等的建設，可以通過完善地方財政資金劃撥機制，保障水、電設施建設效果。二是創(chuàng)新多元投入體制機制。按照“誰投資，誰獲利”原則，合理劃分公共基礎設施投資方受益范圍，科學界定其責任與權限，鼓勵村集體、農(nóng)民及社會力量投資建設運維和管護，推進政府購買服務，實現(xiàn)“利潤共享，風險共擔”。對于農(nóng)村垃圾處理基礎設施建設，基層政府可發(fā)揮自身地理、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢吸引企業(yè)落戶，或是通過稅收、土地優(yōu)惠政策等吸引社會力量參與相關基礎設施建設投資。
瞄準現(xiàn)代化科技手段。一是加強農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)基礎設施建設。農(nóng)村基礎設施與基本公共服務改善要走數(shù)字化、信息化之路，鼓勵將農(nóng)村無線網(wǎng)絡建設納入智慧鄉(xiāng)村和數(shù)字農(nóng)業(yè)建設范圍，采用適應農(nóng)村特點的信息終端、技術產(chǎn)品和移動APP，推進數(shù)字電視、自媒體平臺、站點屏幕等智能便民服務終端硬件建設，提升農(nóng)村基本公共服務供給水平和服務效能。二是深化“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務”改革。通過推動遠程教育、在線醫(yī)療、文化共享等延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、戶，依托信息化手段實現(xiàn)基本公共服務向農(nóng)村下沉，加速推廣普及“互聯(lián)網(wǎng)＋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”新業(yè)態(tài)、新模式，培育一批可復制、帶動效益明顯的“村企店”應用態(tài)場。
著力解決城鄉(xiāng)公共服務設施建設中的突出問題
中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員 羅萬純
黨中央、國務院高度重視民生問題，不斷加大對社區(qū)治理、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、公共文化、體育等服務設施的財政投入力度，硬件設施不斷得到完善，公共服務體系和服務標準不斷得以提升，公共服務水平明顯提升，較好地滿足了民眾日益增長的基本公共服務需求，有效地提升了民眾生活的獲得感、幸福感、安全感。但當前城鄉(xiāng)公共服務設施建設中仍存在一些突出問題亟待解決。
我國城鄉(xiāng)公共服務設施建設中的突出問題
一是城鄉(xiāng)公共服務設施建設中財政的支持能力存在明顯的區(qū)域差異性。由此導致了不同區(qū)域公共服務設施完善程度的巨大差異?；鶎诱{研發(fā)現(xiàn)，東北地區(qū)、西部偏遠地區(qū)居家養(yǎng)老、學前教育等服務設施的完善程度明顯落后于其他地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)公共服務設施的完善程度也普遍落后于城鎮(zhèn)地區(qū)，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生方面，機構組織數(shù)量少、功能不齊全是主要問題，當前，農(nóng)村居民就診的主要場所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，普遍缺乏基本診療、急診急救、遠程醫(yī)療能力。
二是缺乏對特定群體層面的關注。調研發(fā)現(xiàn)，很多城市社區(qū)空地被改造成停車場，小區(qū)附近供老人、孩子等群體鍛煉的場所和器材非常缺乏，在一定程度上影響了老幼群體參與鍛煉的積極性，客觀上也增加了這部分群體使用電子產(chǎn)品的時間，無疑會對其視力、身體健康、精神狀況產(chǎn)生不利影響。
三是公共服務設施運營使用跟不上人口流動?；鶎诱{研發(fā)現(xiàn)，廣大農(nóng)村普遍存在著學校撤點并校后被閑置、大部分農(nóng)家書屋常年無人問津、一些養(yǎng)老機構床位長期閑置等現(xiàn)象，如何將這些公共服務設施進行有效整合，提高其利用效率，無疑將成為提高公共服務水平中需要重視和解決的關鍵問題。
加強城鄉(xiāng)公共服務設施建設的對策建議
一是依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，優(yōu)化財政支持結構。如加大對東北地區(qū)、西部偏遠地區(qū)公共服務設施建設及運行的財政投入力度，為這些地區(qū)公共服務設施水平改善提供資金保障。同時，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的財政支持力度，為其配備必要的診療設備，注重醫(yī)護人員的能力建設，提升其服務水平，為農(nóng)村居民及時就近就醫(yī)提供保障，并有效減輕其醫(yī)療費用負擔。
二是加快完善滿足特定群體需求的公共服務設施建設。加快整頓城鎮(zhèn)社區(qū)停車問題，為老幼群體在小區(qū)附近開辟安全的鍛煉場地，并配備適宜的體育鍛煉器材，為其開展相應的體育鍛煉創(chuàng)造條件，以避免其因無事可干而沉迷于電子產(chǎn)品，從而對身體造成危害。
三是創(chuàng)新公共服務設施建設運行機制。在財政支持能力有限的背景下，應以降低公共服務設施建設運行成本為目標，優(yōu)化公共服務設施建設運行機制。首先，公共服務設施建設應避免大拆大建，引導各地盡可能對現(xiàn)有閑置資源進行改造升級。其次，應通過充分向市場主體購買服務的方式，解決部分公共服務供給不足問題，以彌補公共服務設施建設運行資金不足問題。
城鄉(xiāng)公共服務設施建設升級轉型的若干建議
中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態(tài)文明教研部教授 張孝德
經(jīng)過40多年的改革開放，我國城鄉(xiāng)公共服務設施的建設取得了巨大的成就。在二十大提出的以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的時代大背景下，我國的城鄉(xiāng)公共服務設施建設，面臨著從方向、理念、到服務功能的大轉型：
首先，在生態(tài)文明導向下，城鄉(xiāng)公共服務設施建設要向低碳、綠色、生態(tài)化轉型。自十八大提出生態(tài)文明戰(zhàn)略以來，我們在環(huán)境保護與治理領域，取得了重大突破。但到目前為止，我們對生態(tài)文明的認識與踐行，仍主要停留在末端的治理上進行，生產(chǎn)、生活、文化、城市與鄉(xiāng)村建設方面的源頭治理做的還很不夠。目前我國一些地方公共服務設施領域的建筑，缺乏生態(tài)、綠色、低碳的建設理念，而是為了追求宏大地標效應的面子工程，使這些公共建筑成為高能耗、高排放的建筑，甚至一些地方一般性的公共服務建筑也是如此。如何將低碳節(jié)能、新能源利用、綠色建筑等理念和標準納入到城鄉(xiāng)公共服務設施建造領域，我們面臨巨大改進空間。在生態(tài)文明戰(zhàn)略的導向下，將生態(tài)、低碳、新能源、綠色等理念和要求作為新標準置入到我國城鄉(xiāng)公共服務設施建筑領域，是未來我國城鄉(xiāng)公共服務設施領域建設必須予以重視與解決的方向性問題。
其次，要高度重視與加大城鄉(xiāng)公共服務領域文化與精神內(nèi)核的建設。物質與精神失衡也突出存在于城鄉(xiāng)公共服務設施建設領域?，F(xiàn)有的城鄉(xiāng)公共服務設施空間規(guī)劃、服務于物質性、商業(yè)性功能的多，而服務于滿足人民精神與文化需要的公共服務設施和空間嚴重不足。如作為明清古文化寶地的山西，據(jù)文物部門統(tǒng)計，分布于當?shù)剜l(xiāng)村的古戲臺有3719座，平遙古城內(nèi)現(xiàn)存的也有158座明清戲臺。這些數(shù)據(jù)說明，中華民族是一個高度重視文化與精神生活的民族。同時也值得我們反思，在目前物質主義盛行的趨勢下，需要我們高度重視滿足人民的文化與精神滋養(yǎng)的供給，未來的城鄉(xiāng)公共服務設施建設重點也需轉向人民更加需要的文化與精神滋養(yǎng)的服務上。如何最大限度滿足城鄉(xiāng)人民的文化與精神需要，應成為未來我國城鄉(xiāng)公共服務設施建設領域的戰(zhàn)略重點。
第三，城鄉(xiāng)公共設施建設要堅持人民至上的理念，加大為群眾日常生活服務供給。進入21世紀以來，追求高大上的現(xiàn)代化城市建設成為城市化的發(fā)展潮流，這個潮流到今天為止仍熱度不減。大型超市、大型商圈、大型商業(yè)綜合體的崛起，使原有的充滿著生活氣息服務老百姓日常生活的小賣店、雜貨鋪、小飯店、游商小販、地攤、菜市場等傳統(tǒng)商業(yè)空間、商業(yè)服務不斷地被擠出，城市發(fā)展開始變得不“接地氣”。鑒于此，需要我們進一步本著人民至上的理念，推動未來我國城市公共服務設施規(guī)劃與建設更加關注人們?nèi)粘Ｉ钚枰姆?，讓未來更多城市公共服務，進入到市民日常生活需要的胡同、街道、社區(qū)之中。讓我們城市成為有溫度、有人情、有煙火的，使尋常百姓有保障安心生活的城市。
第四，要按照城市與鄉(xiāng)村所具有不同的生活、文化、歷史、社會、自然等稟賦，讓城鄉(xiāng)的公共服務設施建設沿著各有特色、能夠充分彰顯中國文化特色的方向進行。千城一面、缺乏特色、簡單模仿西方是目前我國城市建設存在的問題。在城市的公共服務設施建設上，也存在同樣的問題。在黨的二十大深刻闡釋了中國式現(xiàn)代化的中國特色和本質要求的背景下，如何讓我們城市公共服務設施建設更具有中國文化稟賦的特性、更具有地方文化的特色，是未來值得關注的問題。此外對于鄉(xiāng)村公共服務設施建設，除了繼續(xù)解決城鄉(xiāng)公共服務設施均等問題之外，還要避免以建設城市的思維搞鄉(xiāng)村建設，要尊重與讀懂鄉(xiāng)村特有的歷史與文化稟賦，讓鄉(xiāng)村的公共服務設施更具有自己的特色。
建設以人民為中心的嵌入式社區(qū)服務設施
中國人民大學公共管理學院教授 馬 亮
2023年11月，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委發(fā)布《城市社區(qū)嵌入式服務設施建設工程實施方案》，提出要加快建設一批試點項目，進一步推動《“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設規(guī)劃》貫徹落實。這使嵌入式服務設施的概念深入人心，也為推動社區(qū)治理現(xiàn)代化、推動公共服務設施建設完善明確了方向。
社區(qū)承載著各種公共服務與生活類服務，需要滿足居民在托育、就業(yè)、養(yǎng)老、助殘等方面的服務需求。近年來，我國大力推動“一刻鐘生活圈”，建設完整居住社區(qū)，在社區(qū)引入家政服務，都在把社區(qū)作為各類服務提供的基本單元，著力夯實社區(qū)服務基礎能力。建設社區(qū)嵌入式服務設施，既有助于打造足不出門的社區(qū)服務，也有利于提供家門口的工作機會。居民特別是行動不便的老人、兒童和殘障人士可以就近得到各類服務，這將極大地提升他們的幸福感。社區(qū)服務設施提供的就業(yè)機會，也會吸引人們就近工作，并推動農(nóng)村外出務工人員市民化。
“嵌入”是一個重要概念，指你中有我、我中有你的一種狀態(tài)，使服務設施與社區(qū)融為一體。嵌入意味著雙向互嵌，既使服務設施嵌入社區(qū)，也讓社區(qū)融入服務。因此，建設社區(qū)嵌入式服務設施，不是另起爐灶，推倒重來，而是要利舊改造，最大化利用社區(qū)公共空間，為各類服務設施提供拓展空間。嵌入不僅是硬件基礎設施在社區(qū)空間的嵌入，也指這些服務設施的運營管理與服務提供等方面的柔性嵌入。因此，要準確理解和把握嵌入的概念，才能真正做好社區(qū)嵌入式服務設施的建設工作。
建設社區(qū)嵌入式服務設施，要充分挖潛，最大化利用社區(qū)空間，使過去廢棄閑置的空間能夠煥發(fā)生機。要特別關注社區(qū)服務的綜合體建設，將各類服務設施一體化建設。比如，北京市一些街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出共生社區(qū)的概念，對單位大院和胡同小院進行空間改造與功能升級，使各類居民都能夠得到照顧，達到社區(qū)居民的和諧共生。
嵌入式服務設施建設關乎居民福祉，應堅持以人民為中心，充分發(fā)揮人民群眾的聰明才智。要在社區(qū)服務設施的規(guī)劃、立項、建設、運營和評估等環(huán)節(jié)廣泛吸納民意，使其成為踐行全過程人民民主理念的重要載體。比如，成都市積極推動社區(qū)參與式預算，2018年出臺《關于創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理經(jīng)費保障激勵機制的意見》，建立社區(qū)保障資金，保障居民對資金使用的議事決策、評價監(jiān)督等權利。這使社區(qū)保障資金的使用更加符合居民需求，也能夠更好地得到居民監(jiān)督。
要充分考慮居民需求，切實從居民需求出發(fā)設計和建設社區(qū)嵌入式服務設施。城市社區(qū)的形態(tài)多種多樣，不同規(guī)模、區(qū)位和類型的社區(qū)，對服務設施的需求不同。比如，老齡化程度較深的社區(qū)應更多側重以服務老年人為主的設施建設，聚焦老年人需要的家政、康養(yǎng)等方面。再如，以年輕人為主的成長型社區(qū)，則應關注他們對就業(yè)、社交、托育等方面的需求，打造適合他們的社區(qū)服務設施。
社區(qū)是一個共同體，要在嵌入式社區(qū)服務設施建設過程中謀求居民利益的最大公約數(shù)。每個居民對社區(qū)服務設施的訴求不同，甚至是眾口難調。這就需要通過社區(qū)協(xié)商議事機制來進行有效協(xié)調，使服務設施得到最大多數(shù)人的支持，滿足最大多數(shù)人的需求。
社區(qū)服務設施不能有條件不建設，也不能沒條件硬建設，導致設施不達標或資源浪費。在加強各個社區(qū)自身建設服務設施的同時，也需要進一步做好“一刻鐘”生活圈，促進社區(qū)服務設施的互聯(lián)互通與開放共享。
優(yōu)化城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給和配置機制
武漢大學經(jīng)濟發(fā)展研究中心教授 成德寧
基礎設施和公共服務是為滿足人們共同需要、維護公共利益、促進人自由而全面發(fā)展的公共產(chǎn)品，是社會賴以生存和發(fā)展的基礎。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、收入水平的提高，我國開始由生存型社會向發(fā)展型社會過渡，人們對基礎設施和公共服務等公共產(chǎn)品的需求預期還會持續(xù)不斷地增長。為了增加公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質量，優(yōu)化公共產(chǎn)品供給結構和空間配置，為人民創(chuàng)造更加美好生活，我國需要著重從以下兩個方面，優(yōu)化城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務的供給和配置。
構建“政府保障基本需求、市場提供多樣化選擇”的公共產(chǎn)品供給和配置新機制
隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和社會結構的轉變，民眾對公共品的需求呈現(xiàn)出個性化、多樣化和分層化的特征，處于不同經(jīng)濟和社會地位的民眾對公共品需求存在著較大的差異。在保障公平的前提下，滿足多樣化的公共品需求，政府和市場應扮演互相補充的角色。政府主要以追求公平為目的，工作重點在于為民眾提供普惠性的公共服務，保障基本需求，而市場則以追求效率為目的，充分發(fā)揮其靈活性，為民眾提供多樣化的公共服務選擇，兩者相互補充，共同為民眾提供公共品。例如，為了保障民眾的住房需求，解決我國當前房價過高的問題，我國需要構建保障性住房體系和商品房體系。政府的職責應放在保障性住房規(guī)劃和建設上面，保障民眾能夠獲得保障性住房，滿足基本的住房需求。而商品房建設則交給市場，在滿足民眾基本住房需求的條件下，政府沒有必要對商品房價格進行限制和干預（實際上，在供求不平衡的情況下，單純的價格限制，雖然能夠阻止房屋名義價格的上漲，但很可能帶來房屋質量的降低，實際上不會真正起到抑制房價的作用），而是放開市場，讓民眾到市場以自己愿意支付的價格去購買商品房來滿足其更高水平的住房需求。
根據(jù)人口變化的新趨勢來規(guī)劃和配置公共產(chǎn)品，實現(xiàn)人口與公共產(chǎn)品的空間匹配
目前我國正處在人口變化和經(jīng)濟活動空間布局大調整的時期，城鄉(xiāng)和地區(qū)之間人口流動活躍，區(qū)域人口增減分化趨勢明顯。在配置基礎設施和基本公共服務時，要把握區(qū)域人口增減分化的新趨勢，前瞻性地規(guī)劃和配置好城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公共產(chǎn)品的類型和水平，以更好地實現(xiàn)人口與公共產(chǎn)品的空間匹配。
我國要根據(jù)人口增長的新趨勢，前瞻性地規(guī)劃基礎設施和公共服務供給數(shù)量和類型。隨著我國人口再生產(chǎn)模式的轉變，生育率水平和人口增速下降，這意味著我國人口增長出現(xiàn)了轉折性的變化。在人口不斷增長的背景下，對基礎設施和公共服務進行適度超前的規(guī)劃和建設是合適的，因為即便短期內(nèi)基礎設施和公共服務設施沒有得到充分利用，隨著人口和需求增長，基礎設施和公共服務設施閑置問題也會很快得到解決。但在人口進入負增長通道后，我國在基礎設施和公共服務設施規(guī)劃和建設上要更加謹慎，更加精準。要把人口作為配置基礎設施和公共服務的基本依據(jù)，做好人口發(fā)展規(guī)劃，并把人口發(fā)展規(guī)劃落實到各項社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和決策之中。
要根據(jù)人口流動和再分布的趨勢來規(guī)劃和配置城鄉(xiāng)之間公共品的類型和水平，以更好地實現(xiàn)人口與公共品的空間匹配。第一，要根據(jù)城鄉(xiāng)學齡人口變動趨勢，優(yōu)化配置城鄉(xiāng)間教育資源的類型與水平。自改革開放以來，我國人口跨城鄉(xiāng)和區(qū)域流動日益活躍。在這些流動人口中，相當一部分已經(jīng)從暫時性的人口循環(huán)流動向永久性的人口遷移轉變。許多中西部農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民工攜帶子女遷移到城鎮(zhèn)地區(qū)工作居住和生活，流動人口在城鎮(zhèn)“常住”趨勢不斷增強，這一方面導致農(nóng)村地區(qū)學齡人口不斷減少，一些中、小學校因生源不足而被閑置或廢棄；另一方面導致許多大城市由于大量人口的流入，學齡人口激增，出現(xiàn)幼兒“入園難”、學齡人口“入學難”等現(xiàn)象。因此，各地政府應根據(jù)學齡人口變動的趨勢，前瞻性地規(guī)劃和配置教育資源。在農(nóng)村地區(qū)，不宜再建設分散布局的、小規(guī)模的中小學校，而應集中資源，為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設一所規(guī)范的寄宿制中小學。寄宿制中小學的建設，既可以讓偏遠地區(qū)的孩子避免上學路途上的奔波之苦，又有利于引進優(yōu)質師資隊伍、提高農(nóng)村地區(qū)教學質量。在城市地區(qū)，則要落實新建小區(qū)配套規(guī)劃建設幼兒園、中小學等教育配套設施的政策，加大中小學、幼兒園的建設力度，緩解城市地區(qū)幼兒“入園難”、學齡人口“入學難”問題。
第二，要根據(jù)城鄉(xiāng)人口老齡化的趨勢，優(yōu)化配置城鄉(xiāng)養(yǎng)老設施和服務。目前我國正處在人口老齡化階段，農(nóng)村地區(qū)由于大量青壯勞動力流入城鎮(zhèn)，實有人口的老齡化程度比城鎮(zhèn)地區(qū)更加嚴重，加上農(nóng)村地區(qū)空巢家庭數(shù)量快速增長，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能也在弱化，農(nóng)村居民對社會化的養(yǎng)老服務和養(yǎng)老基礎設施的需求不斷增加，但目前我國大部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務設施還十分短缺，服務體系也不健全，不能很好地滿足農(nóng)村老齡人口的需求。因此，政府在農(nóng)村地區(qū)除了建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老社會保障體系和新型合作醫(yī)療制度外，可以考慮利用許多農(nóng)村地區(qū)閑置的校舍，將其改造為養(yǎng)老服務設施或老齡人活動場所，彌補農(nóng)村養(yǎng)老服務設施不足的“短板”。
責編：李 懿／美編：石 玉