摘 要:黨的二十大報告指出“以新安全格局保障新發(fā)展格局”。推進公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型，是實現(xiàn)新安全格局和支持新發(fā)展格局的必然要求與關鍵步驟。新時代新征程，推進公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型，在理念上要堅持以總體安全為統(tǒng)領、以事前預防為主線、以科技創(chuàng)新為支撐、以安全文化為保障、以系統(tǒng)思維為指導；在行動路徑上則要實現(xiàn)常態(tài)化風險治理、制度化源頭治理、信息化監(jiān)測預警與長效化風險準備的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
關鍵詞:事前預防 發(fā)展與安全 理念重塑 路徑優(yōu)化
【中圖分類號】D99 【文獻標識碼】A
2015年5月29日，習近平總書記在中共中央政治局第二十三次集體學習時強調(diào)：“公共安全連著千家萬戶……要牢固樹立安全發(fā)展理念，自覺把維護公共安全放在維護最廣大人民根本利益中來認識，扎實做好公共安全工作。”2022年，黨的二十大針對推進公共安全體系和能力現(xiàn)代化，作出了“建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型”的關鍵性戰(zhàn)略部署。事實上，自2018年應急管理部門改革以來，以習近平同志為核心的黨中央一直十分強調(diào)公共安全治理的重要性，強調(diào)要將預防與準備放在優(yōu)先位置。[1]從系統(tǒng)論的觀點來看，公共安全治理是一個以思想理念為引領，以制度體系為基礎，以能力建設為支撐的結(jié)構(gòu)性功能系統(tǒng)，而理念重塑成為公共安全治理目標達成的基礎性要素。[2]
傳統(tǒng)公共安全治理模式面臨的主要挑戰(zhàn)
黨的十九屆五中全會指出，“全黨要統(tǒng)籌中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，深刻認識我國社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求，深刻認識錯綜復雜的國際環(huán)境帶來的新矛盾新挑戰(zhàn)”。黨的十九屆五中全會為新時代中國特色社會主義發(fā)展提出了全新的戰(zhàn)略布局，強調(diào)在推進中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局中統(tǒng)籌應對世界百年未有之大變局。進入新時代，我國發(fā)展戰(zhàn)略正受到“中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局”和“世界百年未有之大變局”的雙重影響，兩者相互交織、相互作用，既帶來重大機遇也伴隨著潛在的風險和挑戰(zhàn)[3]。在“兩個大局”背景下，我國公共安全治理正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。
國內(nèi)方面，我國公共安全發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多的時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件以無法預測的方式涌現(xiàn)。在自然災害方面，我國是世界上受自然災害影響最嚴重的國家之一，災害類型繁多、地理分布廣泛、發(fā)生頻繁，造成的損失巨大。 根據(jù)應急管理部發(fā)布2022年全國自然災害基本情況顯示，2022年全年各種自然災害共造成1.12億人次受災，因災死亡失蹤554人，直接經(jīng)濟損失高達2386.5億元。在安全生產(chǎn)領域，當前我國安全生產(chǎn)仍處于爬坡過坎的艱難階段，各類事故隱患和安全風險交織疊加。根據(jù)《2022年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》的公開數(shù)據(jù)，2022年度我國安全生產(chǎn)事故共死亡20963人。我國安全生產(chǎn)事故總量仍然偏大，安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻復雜，統(tǒng)籌發(fā)展和安全面臨很大挑戰(zhàn)。社會安全方面，隨著全面深化改革進入關鍵階段，社會利益格局深度調(diào)整，社會治安防控體系建設等面臨巨大挑戰(zhàn)。[4]
在國際層面，世界局勢瞬息萬變，深度不確定性正在成為時代的常態(tài)，戰(zhàn)爭、社會動蕩、經(jīng)濟危機、政治斗爭不斷涌現(xiàn)。霸權(quán)主義、單邊主義、大國博弈和地緣政治沖突風險升級。國際安全形勢嚴峻，全球面臨再次分裂甚至對抗的風險。尤其是，全球化面臨逆流，保護主義和逆全球化趨勢加劇，給國際安全穩(wěn)定帶來極大挑戰(zhàn)。以烏克蘭危機、巴以沖突為代表的地緣政治沖突給世界安全局勢帶來嚴重沖擊。公共安全的重要性更加凸顯，日益成為各國決策者與管理者亟需認真對待與審視的關鍵性、核心議題。
面臨復雜的國內(nèi)外局勢，傳統(tǒng)的公共安全治理模式遭遇前所未有的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共安全治理模式本質(zhì)上是以事后應對為導向的治理，通過“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”等策略暫時掩蓋、回避與拖延問題。這讓政府管理者通常表現(xiàn)為“救火隊長”，哪里有問題就去哪里。這些對于安全問題的解決是浮于表面、治標不治本的，無法有效、及時回應“兩個大局”背景下公共安全面臨的新形勢，無法真正回應我國公眾對于高質(zhì)量公共安全的需求，也無法有效提升我國社會治理的效能。
走向以預防為導向的公共安全治理模式
問題是時代的聲音，理論是行動的指引。面對時代所帶來的新型復雜安全風險和挑戰(zhàn)，亟需重塑公共安全治理模式，革新傳統(tǒng)的以事后回應為導向的公共安全治理模式，而走向以預防為導向的新型公共安全治理模式?？傮w而言，可以從以下五個方面展開思考。
以總體安全為統(tǒng)領
總體國家安全觀為推動公共安全治理模式的理念重塑提供堅實的理論基礎和行動指南。2023年12月11日，習近平總書記在中央政治局第二十六次集體學習時強調(diào)，要堅持總體國家安全觀，把國家安全貫穿到黨和國家工作各方面全過程，構(gòu)建大安全格局。總體國家安全觀是以習近平同志為核心的黨中央對國家安全理論的重大理論創(chuàng)新，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是新形勢下維護和塑造中國特色國家安全的總體方針與重要指南?？傮w國家安全觀的關鍵在“總體”，突出的是“大安全”理念和框架。[5]總體國家安全觀超越了傳統(tǒng)國家安全觀的狹隘框架，強調(diào)公共安全的全面性，涵蓋經(jīng)濟、政治等多領域和傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全多維度。同時，總體國家安全觀還體現(xiàn)了立足當下安全、著眼未來安全高瞻遠矚的戰(zhàn)略思維，強調(diào)安全問題的預防性、整體性和長期性。因此，要推動公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型，必須掌握總體國家安全觀這個“定盤星”，以“大安全大應急框架”為導向，樹立總體觀念、系統(tǒng)思維、全局意識，實現(xiàn)由被動應對到主動預防的理念重塑、由局部管理到整體治理的理念重塑、由短期行動到長期規(guī)劃的理念重塑、由單向施策到參與共治的理念重塑。
以事前預防為主線
黨的二十大報告明確提出，公共安全治理要堅持“預防為主”的原則。預防為主原則強調(diào)推動公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型，是實現(xiàn)傳統(tǒng)公共安全治理模式向現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)型的根本要義所在，本質(zhì)上要求我們超越傳統(tǒng)的被動式應對模式，向更加主動、系統(tǒng)化的事前預防體系轉(zhuǎn)型。實質(zhì)上就是要將安全關口前移，把治理重心從處置應對轉(zhuǎn)換為源頭治理、前端管控和前期處置。新時代新征程，必須始終堅持“預防為主”的公共安全治理理念，堅持事前預防為主線，增強安全風險意識、憂患意識與底線意識，推動公共安全治理由重“事后應急”向重“事前預防”轉(zhuǎn)變。
以科技創(chuàng)新為支撐
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把提升原始創(chuàng)新能力擺在更加突出的位置，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。黨的二十大報告提出，堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位，加快實現(xiàn)高水平科技自立自強，加快建設科技強國。事實上，推動公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型，技術變革和科技創(chuàng)新也具有特殊意義。要堅持科技創(chuàng)新為支撐，深刻認識到科學技術在現(xiàn)代公共安全治理體系中的重要作用?？茖W技術的應用不能僅作為輔助手段，而應在構(gòu)建預防性公共安全體系過程中發(fā)揮基礎性支撐性作用。
推動公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型需要實現(xiàn)對安全風險的超前感知、實時監(jiān)測、精準預警，而創(chuàng)新科學技術則具備先進的監(jiān)測預警裝備和能力，極大提高安全風險識別的準確性和效率。如，利用大數(shù)據(jù)分析、人工智能和機器學習算法等創(chuàng)新手段，可以在海量的數(shù)據(jù)中識別出潛在的安全風險模式，從而實現(xiàn)對未來安全威脅的準確預測。這種預測能力是事前預防的先決條件，有助于公共安全治理從被動響應轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃揽?。同時，科技創(chuàng)新提供了從單一安全風險管理向系統(tǒng)性安全風險治理與防范轉(zhuǎn)變的可能。通過建立集成的智慧安全治理平臺，不同安全領域的信息可以實現(xiàn)共享和融合，為跨領域的安全風險預警、評估和決策提供支撐。此外，科學技術的支撐還體現(xiàn)在安全知識的普及和教育上。通過網(wǎng)絡平臺和新媒體工具，可有效地提高公眾的安全意識，普及防災減災知識，培養(yǎng)公眾的應急能力，這是實現(xiàn)全民參與預防的基礎。因此，要重視科技創(chuàng)新的支撐作用和關鍵角色，推動公共安全治理由重“事后應急”向重“事前預防”轉(zhuǎn)變。
以安全文化為保障
安全文化是價值觀念和行為規(guī)范的總和，影響和塑造著個體和組織對安全問題的認知、態(tài)度和行為，是公共安全治理事前預防轉(zhuǎn)型中不可或缺的重要保障。安全文化的核心在于形成和塑造一種預防意識、風險意識和底線思維。這意味著個體和組織都應當意識到安全是一種基本的需求和權(quán)利，而非單單是政府的責任。安全文化既能夠影響和指導公眾的行為模式，使得公眾遵守安全規(guī)則和采取應急準備成為自然而然的行為，從而主動參與到安全管理中。同時，安全文化又能提升公眾對潛在安全風險的意識，從而促進社會成員在面臨安全風險時能夠采取主動預防措施。而且，安全文化的推廣與教育有助于增強公眾的安全知識和技能，提高應對各種安全挑戰(zhàn)的能力，減少對事后應急響應的依賴。良好的安全文化形成是一個長期的過程，需要管理者基于安全實踐不斷反思和優(yōu)化，最終形成社會共識，讓公共安全成為社會發(fā)展的共同目標和責任。
以系統(tǒng)思維為方法
堅持系統(tǒng)思維，是習近平新時代中國特色社會主義思想世界觀和方法論的關鍵組成，代表了以習近平同志為核心的黨中央運用辯證唯物主義和歷史唯物主義原則，結(jié)合新的實踐情況進行的創(chuàng)新性總結(jié)和提煉。系統(tǒng)思維作為解決復雜問題的思路與方法，側(cè)重于全面認識安全問題的復雜性，認識整體與部分的相互作用和相互關聯(lián)，以及系統(tǒng)內(nèi)部和外部環(huán)境的相互影響。系統(tǒng)思維要求理解并處理安全環(huán)境的動態(tài)變化和復雜性，這遠遠超越了簡單的線性因果關系。通過強調(diào)系統(tǒng)內(nèi)各要素的相互依存、整體與局部的相互聯(lián)系，系統(tǒng)思維促使我們在公共安全治理中尋求整體性、動態(tài)性、前瞻性、協(xié)同性和可持續(xù)性的解決方案。只有堅持這樣的系統(tǒng)思維，才能有效地應對公共安全事件的多維性和互聯(lián)性，提升公共安全治理的前瞻性和主動性，以及強化公共安全體系的整合性和協(xié)同性。
預防性公共安全治理模式的實現(xiàn)路徑
健全安全風險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前。這要求改變傳統(tǒng)的公共安全治理模式，推動公共安全治理模式從事后應對處置向事前預防準備轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變是公共安全治理體系和能力現(xiàn)代化的根本方向和核心原則，要求公共安全治理新模式中要以常態(tài)化風險治理為前提、制度化源頭治理為抓手、信息化監(jiān)測預警為工具、長效化風險準備為保障，從而實現(xiàn)從“被動應對”向“主動防控”轉(zhuǎn)型，從“隨機安全”向“本質(zhì)安全”升級，從“傳統(tǒng)安全”向“智慧安全”轉(zhuǎn)變，從“局部管控”向“系統(tǒng)治理”突破。
以常態(tài)化風險治理為前提
常態(tài)化安全風險治理作為預防性公共安全治理模式的前提，要求從根本上改變傳統(tǒng)的應急響應思維，將安全風險治理與預防融入到日常政策的制定和實施過程中。這一轉(zhuǎn)變需要在理念、技術和文化等多維度上進行深刻重構(gòu)和創(chuàng)新。在理念上，常態(tài)化安全風險治理強調(diào)持續(xù)性和主動性的安全風險治理，強調(diào)安全風險是常態(tài)而非例外，強調(diào)消極應對的被動模式轉(zhuǎn)向積極預防的主動模式。這種模式強調(diào)通過定期的監(jiān)控和評估，對可能的安全風險因子進行動態(tài)、持續(xù)管理。技術層面則要求構(gòu)建和完善安全風險信息的監(jiān)測與分析系統(tǒng)。這涉及數(shù)據(jù)采集、安全風險評估模型以及決策支持系統(tǒng)的研發(fā)與整合，便于政府與公共管理決策者更準確地識別安全風險并做出科學決策。在文化方面，常態(tài)化安全風險治理要求培育對安全風險的全面意識。通過教育、培訓和公共宣傳，讓公眾了解安全風險的本質(zhì)，認識到個人和社會集體在安全風險治理中的責任，并以更加積極的參與來減輕和應對安全風險。
以制度化源頭治理為抓手
在公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型的過程中，制度化源頭治理是至關重要的環(huán)節(jié)。這種治理模式的精髓在于通過法規(guī)和制度的設立及其持續(xù)優(yōu)化，來指導并規(guī)范公共安全治理，實現(xiàn)對安全風險的前期控制與預防。這要求公共安全治理的制度設計要體現(xiàn)前瞻性、系統(tǒng)性與動態(tài)性。制度的前瞻性要求在源頭治理中，制度設計既要解決當前的公共安全挑戰(zhàn)，又要能夠預測并預防未來可能出現(xiàn)的安全風險，對未來潛在的安全風險進行科學預測，并據(jù)此制定預防策略。制度的系統(tǒng)性強調(diào)在源頭治理中，需要從系統(tǒng)全局的視角構(gòu)建一個涵蓋法律、政策、規(guī)范、程序等多維度的綜合性制度框架。制度的動態(tài)適應性則強調(diào)在源頭治理過程中，亟需聚焦公共安全環(huán)境的不斷變化，確保制度設計能夠根據(jù)實際情況的變化，而“權(quán)宜性”做出調(diào)整和升級。
以信息化監(jiān)測預警為工具
信息化監(jiān)測預警系統(tǒng)是實現(xiàn)預防性公共安全治理的重要手段與工具?，F(xiàn)代治理體系中，信息技術的應用對于預測和防范潛在安全風險至關重要，尤其是在公共安全治理中，信息化監(jiān)測預警系統(tǒng)有助力于早期識別和應對安全風險。
首先，信息化監(jiān)測預警系統(tǒng)亟需高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。建立信息化的監(jiān)測預警系統(tǒng)涉及大量的數(shù)據(jù)收集、處理和分析，包括但不限于社會、經(jīng)濟、環(huán)境和技術等各個領域的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)不僅需要實時收集，而且要確保其準確性和有效性。沒有準確有效的數(shù)據(jù)，監(jiān)測預警系統(tǒng)的響應速度和準確性都會受到影響。其次，信息化監(jiān)測預警系統(tǒng)要求高度的技術集成。這不僅僅是將不同來源的數(shù)據(jù)匯集到一個平臺，更是要通過先進的分析工具和算法，如機器學習和人工智能，來識別模式、預測趨勢和發(fā)出預警。再次，監(jiān)測預警系統(tǒng)的設計應該是用戶友好的，確保所有的利益相關者都能夠容易地理解和使用這些信息。再者，信息化監(jiān)測預警系統(tǒng)應該具備跨部門和跨地區(qū)的協(xié)調(diào)能力。公共安全越來越呈現(xiàn)為一個跨區(qū)域的復雜性議題，往往不局限于單一領域、單一地區(qū)，因此，系統(tǒng)需要能夠跨越不同的行政和地理邊界，確保不同組織之間互動聯(lián)通，達成有效協(xié)同。此外，構(gòu)建信息化監(jiān)測預警系統(tǒng)還需要考慮法律和倫理問題，包括數(shù)據(jù)的隱私保護和信息安全。隨著數(shù)據(jù)量的增加和技術的發(fā)展，如何在保護個人隱私和公共安全之間找到平衡，也是必須解決的問題。最后，信息化監(jiān)測預警系統(tǒng)的建設是一個長期的、不斷發(fā)展與完善的過程，需要不斷地更新和升級以適應新的挑戰(zhàn)與情景。
以長效化安全風險準備為保障
在公共安全治理過程中，長效化安全風險準備是預防性治理模式轉(zhuǎn)型的有效保障。長效化安全風險準備體現(xiàn)了底線意識、紅線意識和“未雨綢繆”的治理策略，確保在潛在安全隱患成為現(xiàn)實之前，已經(jīng)準備好必要的應對方案和亟需資源。這意味著，即使在預防措施未能完全消除安全風險隱患的情況下，仍然能夠迅速而有效地采取應對行動，以減輕可能的損失。長效化安全風險準備可以大幅縮短應對突發(fā)公共安全事件的響應時間，有助于迅速調(diào)動資源，減少安全風險可能帶來的危害與負面影響。更重要的是，安全風險準備可以提升公眾的安全意識和自救能力、提高公眾應對突發(fā)性公共安全事件的適應和恢復能力，最終增強社會整體的公共安全韌性。為了實現(xiàn)這一目標，必須秉持“圖之于未萌，慮之于未有”的關鍵原則，即對各種潛在安全風險進行充分的準備，包括思想準備、預案準備、機制準備以及應急物資準備等各個方面。具體而言，需要加大對公共安全風險準備的研究投入，盡快制定全面的國家級公共安全準備指導文件，并將公共安全能力建設上升至國家戰(zhàn)略層面，探索并實施一個系統(tǒng)的公共安全風險識別、應對與評估的戰(zhàn)略性規(guī)劃。
【本文作者為山東大學政治學與公共管理學院教授；山東大學政治學與公共管理學院博士后邊琦對本文亦有貢獻】
注釋
[1]高小平、劉一弘：《應急管理部成立：背景、特點與導向》，《行政法學研究》，2018年第5期，第29—38頁。
[2]鐘開斌、薛瀾：《以理念現(xiàn)代化引領體系和能力現(xiàn)代化：對黨的十八大以來中國應急管理事業(yè)發(fā)展的一個理論闡釋》，《管理世界》，2022年第8期，第11—25頁。
[3]《新時代統(tǒng)籌“兩個大局”重要論述的理論意義與實踐價值》，《學習時報》，2022年10月3日，第A2版。
[4]馬寶成：《提高防范化解公共安全風險的能力與水平》，《學習時報》，2023年8月18日，第A1版。
[5]曹詩權(quán)：《堅持總體國家安全觀》，《人民日報》， 2022年8月5日，第11版。
責編：馮一帆／美編：石 玉