摘 要:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略旨在推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。縣域作為現(xiàn)代治理的重要單元，既是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化意義重大。推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既要強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，靠體制機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)，也要補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，強(qiáng)化公共服務(wù)供給的普惠性，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
關(guān)鍵詞:縣域 新型城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)融合發(fā)展
【中圖分類號(hào)】C931.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
城鄉(xiāng)是因城市和鄉(xiāng)村功能差異和互補(bǔ)而形成的相互依存、互促共榮的共同體。然而，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題是制約國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的突出問(wèn)題。我們要理解，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展演變有著獨(dú)特的歷史邏輯與現(xiàn)實(shí)背景。改革開(kāi)放之前，鄉(xiāng)村主要承載為國(guó)家工業(yè)化發(fā)展提供資源支撐的經(jīng)濟(jì)功能，國(guó)家通過(guò)人民公社化、戶籍制度和產(chǎn)品統(tǒng)派購(gòu)等一系列的政策和制度安排，把城鄉(xiāng)分割成兩個(gè)相對(duì)封閉的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)，以圖快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。由于“三農(nóng)”發(fā)展滯后于工業(yè)化，工農(nóng)關(guān)系失調(diào)，這不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)村缺乏發(fā)展活力，而且制約了工業(yè)化的進(jìn)程。黨的十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)快速推進(jìn)城市化，逐步解決了改革開(kāi)放之前快速推進(jìn)工業(yè)化帶來(lái)的“三農(nóng)”發(fā)展相對(duì)滯后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，鄉(xiāng)村的功能逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ霞Z食生產(chǎn)、涵養(yǎng)生態(tài)及傳承農(nóng)耕文化等。在這種城鄉(xiāng)功能轉(zhuǎn)換過(guò)程中，以大中城市為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化路徑導(dǎo)致各類資源要素逐步向大城市聚集，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展并沒(méi)有跟上工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的步伐，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村發(fā)展不充分，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)失衡的結(jié)構(gòu)性矛盾再次凸顯。在這個(gè)背景下，重新認(rèn)識(shí)并調(diào)整城鄉(xiāng)格局、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合成為關(guān)乎我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。
自黨的十六大起，黨中央明確把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為工作的“重中之重”，推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革、建立和完善農(nóng)業(yè)支持政策，把工業(yè)化初期的農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)政策調(diào)整為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，并提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。黨的十八大以來(lái)，面對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分矛盾，黨中央提出了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的命題。
當(dāng)前，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，城鄉(xiāng)融合和一體化進(jìn)程中的生產(chǎn)要素雙向流動(dòng)、公共資源均衡配置、空間格局協(xié)調(diào)優(yōu)化還面臨諸多突出問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)約束。如何統(tǒng)籌推動(dòng)城鄉(xiāng)融合向更大規(guī)模、更深層次、更高水平邁進(jìn)，是新發(fā)展階段亟待解決的一個(gè)重大課題。
我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的新階段?？h城既是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。以縣域?yàn)檩d體，協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系的新突破、新定位。以縣域?yàn)橹行?、小城?zhèn)為紐帶，廣大鄉(xiāng)村為腹地，統(tǒng)籌推進(jìn)生產(chǎn)要素雙向流動(dòng)、資源配置均衡、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，有利于縣域城鄉(xiāng)居民福祉提升、城鄉(xiāng)空間格局優(yōu)化，更有利于增強(qiáng)縣域綜合承載能力，對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化意義重大。本文重點(diǎn)分析要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙及制約縣城和鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)瓶頸。
縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要意義
縣域是政治功能比較完備和相對(duì)獨(dú)立的綜合性政治單元，自秦朝確定郡縣制以來(lái)，縣始終是重要的行政單位和穩(wěn)定的政治實(shí)體（李海金、戴丹，2023）。正所謂“郡縣治則天下治，郡縣安則天下安” ?？h域治理在國(guó)家治理體系中占據(jù)關(guān)鍵地位?？h域是國(guó)家與社會(huì)的交匯點(diǎn)，具有獨(dú)特的輻射帶動(dòng)作用，縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要基石和支柱。我國(guó)縣域GDP占全國(guó)GDP比重已超過(guò)三分之一（杜志雄，2023）?？h一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)?？h域經(jīng)濟(jì)作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的節(jié)點(diǎn)、紐帶和載體，對(duì)激發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)潛能、構(gòu)建城鄉(xiāng)公平發(fā)展秩序至關(guān)重要。現(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化。中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，這么巨大的人口規(guī)模，不可能全部人口都向大中城市集聚，以縣域?yàn)槌休d體的就地城鎮(zhèn)化是未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要形式。
中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化，建設(shè)一批具有良好區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、人口集聚能力較強(qiáng)的縣城，加快就地城鎮(zhèn)化進(jìn)程。過(guò)去我們?cè)谡呱弦磸?qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)、要么強(qiáng)調(diào)大城市對(duì)城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)效應(yīng)，但卻在一定程度上忽視了縣城的重要性。中國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率，這其中的差值就是因?yàn)榇嬖谌藨舴蛛x。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)戶籍所在地與工作生活所在地不一致的人戶分離人口達(dá)4.93億，這其中跨省流動(dòng)人口1.25億人，省內(nèi)跨轄區(qū)流動(dòng)人口2.51億人，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口1.17億人（吳宇哲，2023）。費(fèi)太安（2023）的研究也顯示，與2010年相比，2020年人口在縣域內(nèi)、縣域間流動(dòng)占流動(dòng)人口比例均提高了4個(gè)百分點(diǎn)，人口向外省流動(dòng)比例下降了8個(gè)百分點(diǎn)。2022年底，全國(guó)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員數(shù)量累計(jì)達(dá)1220萬(wàn)人。這表明，中國(guó)已經(jīng)從改革開(kāi)放之初的中西部大量農(nóng)業(yè)人口跨省轉(zhuǎn)移到東部沿海地區(qū)非農(nóng)部門的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，向就近就地城鎮(zhèn)化的人口流動(dòng)新趨勢(shì)轉(zhuǎn)變?？h城發(fā)展具有產(chǎn)業(yè)和要素中心集聚性。隨著現(xiàn)代城鎮(zhèn)要素的不斷匯集，縣城的公共基礎(chǔ)設(shè)施愈加完善，公共服務(wù)水平持續(xù)提升，將吸引鄉(xiāng)村人口不斷向縣城轉(zhuǎn)移。隨著戶籍制度改革的深入，一些資源環(huán)境承載力強(qiáng)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的縣城，人口和經(jīng)濟(jì)集聚的態(tài)勢(shì)會(huì)更加明顯。因而，人口必然會(huì)在區(qū)域間和空間上重新分配。
我國(guó)在消滅絕對(duì)貧困、全面建成小康社會(huì)之后，正處于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要時(shí)期。鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)是消除城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的問(wèn)題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)系統(tǒng)工程，它將農(nóng)村和城市共同置于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的框架之中，力求形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)、共同繁榮的格局。重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要路徑之一。著眼縣域，向鄉(xiāng)村延伸，將城和鄉(xiāng)放在縣域的空間框架內(nèi)一體化考量，以鄉(xiāng)村的長(zhǎng)處去彌補(bǔ)城鎮(zhèn)的短處，明確縣鄉(xiāng)村的功能定位，強(qiáng)化其功能銜接和分工協(xié)作，優(yōu)化縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和設(shè)施布局（魏后凱，2023），對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系意義重大。
創(chuàng)新體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)
城鄉(xiāng)融合是通過(guò)城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)以達(dá)到資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)分工分業(yè)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心在于通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，從根本上破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，著力破解阻礙城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的各種障礙，建立統(tǒng)一的商品市場(chǎng)與要素市場(chǎng)，為勞動(dòng)、資本、土地和技術(shù)等要素在區(qū)域內(nèi)有序自由流動(dòng)消除制度障礙，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)要素從單向流動(dòng)向雙向自由流動(dòng)轉(zhuǎn)變。因而，必須要用創(chuàng)新思維尋求破解“三農(nóng)”難題的有效辦法，用改革法寶清除制約生產(chǎn)力發(fā)展的體制機(jī)制障礙。
城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)。只有人口在城鄉(xiāng)之間充分自由流動(dòng)，才能帶動(dòng)與之相關(guān)的資本、技術(shù)等要素隨之流動(dòng)( 杜啟平，2020) ，改變以城市利益為主導(dǎo)、由城市單方面制定人口流動(dòng)政策的現(xiàn)象( 陳釗、陸銘，2008) ，城鄉(xiāng)融合發(fā)展才能得以真正的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，二者的差距呈增加趨勢(shì)，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，是新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。
我們也要看到，目前城鄉(xiāng)要素之間的流動(dòng)仍然是由農(nóng)村向城市的單向流動(dòng)，城市向農(nóng)村的要素流動(dòng)依然存在不少制度障礙，這加劇了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的不平衡、不充分問(wèn)題。城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，不僅要聚焦城市的戶籍制度改革，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、教育、社會(huì)保障等政策體系，更要深化農(nóng)村戶籍制度改革、農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度改革和鄉(xiāng)村建設(shè)制度改革，推動(dòng)下鄉(xiāng)市民村民化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)職業(yè)化和鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化，最終實(shí)現(xiàn)以鄉(xiāng)村發(fā)展為目標(biāo)的城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（錢文榮、鄭淋議，2021）。為此，2019年5月出臺(tái)了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，要求加快建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，推動(dòng)各類要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動(dòng)和平等交換。在此基礎(chǔ)上，各省都在以縣城為重要載體，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，盤活縣域內(nèi)的自然資源、宅基地等集體資產(chǎn)，發(fā)展休閑旅游、文化創(chuàng)意和電商產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建以縣城為樞紐、以小城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的縣域經(jīng)濟(jì)體系，豐富縣域經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。
處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本。農(nóng)民和土地的關(guān)系，是一個(gè)國(guó)家最重要的生產(chǎn)關(guān)系之一。我國(guó)農(nóng)村改革起步于農(nóng)民和土地關(guān)系的調(diào)整，中國(guó)特殊的土地征購(gòu)制度支撐了中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這是繼農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展提供剩余，養(yǎng)育工業(yè)，促進(jìn)中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程之后，農(nóng)業(yè)部門為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型作出的又一個(gè)獨(dú)特貢獻(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村土地制度改革進(jìn)一步深化，建立農(nóng)村承包地和宅基地“三權(quán)分置”制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，這些都是就處理好農(nóng)民和土地關(guān)系進(jìn)行的制度創(chuàng)新。
以土地制度為核心的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度始終是我國(guó)農(nóng)村政策的基石。要以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置。2020年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，提出要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。2020年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》中明確要求，從“十四五”第一年開(kāi)始，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。土地出讓收入使用范圍的調(diào)整，有利于圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)調(diào)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)縣域基礎(chǔ)設(shè)施完善升級(jí)，夯實(shí)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)。
補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化
推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，必須協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，這些都離不開(kāi)公共服務(wù)的有效支撐。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念的體現(xiàn)。保障農(nóng)村居民有享受基本公共服務(wù)的權(quán)利是公共服務(wù)均等化的公平價(jià)值所在。調(diào)整基本公共服務(wù)供給方向和供給量，縮小公共服務(wù)在城鄉(xiāng)不同群體間和區(qū)域間，特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)及邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的差距，是實(shí)現(xiàn)發(fā)展機(jī)會(huì)平等的價(jià)值體現(xiàn)（康健、姜曉萍，2020）。直面發(fā)展中的不平衡不充分問(wèn)題，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必然要求。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點(diǎn)在于建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制，推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源配置均衡和基本公共服務(wù)均等化。
推動(dòng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，既能夠有效發(fā)揮縣城在服務(wù)鄉(xiāng)村、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中的重要作用，也能夠優(yōu)化大城市的布局結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)大城市的人才、資金向縣城疏解轉(zhuǎn)移，在更高水平推動(dòng)縣城及縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展（胡志平，2022）。近年來(lái)，水電路氣網(wǎng)等農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)加快。與城市相比較而言，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)還是明顯滯后，縣域承載功能較弱。尤其是那些剛剛擺脫貧困的地區(qū)，區(qū)域性和跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境（廁所、生活垃圾和污水治理）、縣鄉(xiāng)村三級(jí)物流體系和農(nóng)村文化設(shè)施，都還有明顯的短板。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體單一，質(zhì)量和管護(hù)水平較低，建設(shè)中“重速度、輕質(zhì)量”“重?cái)?shù)量、輕管護(hù)”“面子工程”等問(wèn)題突出。“重建輕質(zhì)”體現(xiàn)在，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)追求覆蓋率的提升，忽視了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量，“重建輕管”體現(xiàn)在，基礎(chǔ)設(shè)施損毀后修復(fù)不及時(shí)，尚未形成村民參與管護(hù)的有效機(jī)制?；A(chǔ)設(shè)施面臨管理和運(yùn)營(yíng)難題，基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)成本大，亟需探索縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)多元化運(yùn)營(yíng)機(jī)制。
除基本公共設(shè)施之外，城鄉(xiāng)教育資源分配失衡、醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理和社會(huì)保障體系非均等化也是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)失衡的重要表現(xiàn)。以社會(huì)保障為例，城鎮(zhèn)以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大社會(huì)保險(xiǎn)為主體的制度體系，日臻完善，而農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)尚處于起步階段，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障范圍窄、保障水平低；針對(duì)低收入人口、低保邊緣家庭、失能特困人員的分層分類的社會(huì)救助體系正在建設(shè)過(guò)程中。不斷完善縣城教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等條件并向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，有助于吸引人才在縣城就業(yè)并安家落戶，降低居民支出負(fù)擔(dān)，激活消費(fèi)潛力，滿足縣城居民美好生活需要，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供有效的人才支撐。
在以中央和地方財(cái)政投入為主的社會(huì)保障投入情況下，中西部地區(qū)政府財(cái)政資金有限、人口分散、且資源基礎(chǔ)薄弱，難以吸引社會(huì)力量參與，基本公共服務(wù)不均衡不充分的問(wèn)題還是相當(dāng)突出。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，就是要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，建立健全縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)保障體系，加強(qiáng)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村社會(huì)保障制度銜接，完善更好適應(yīng)社會(huì)流動(dòng)性的社會(huì)保障政策，縮小城鄉(xiāng)的籌資和保障差距，逐步提高農(nóng)村居民，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本社會(huì)保障和公共服務(wù)水平。
結(jié)語(yǔ)
以城鄉(xiāng)失衡為主要表現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性矛盾是中國(guó)式現(xiàn)代化過(guò)程中的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，亟需理論創(chuàng)新與實(shí)踐突破。農(nóng)業(yè)與農(nóng)村是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的短板。如何把農(nóng)業(yè)部門與鄉(xiāng)村社會(huì)融入中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)四化同步，至關(guān)重要。龐大的人口規(guī)模和農(nóng)耕文明底蘊(yùn)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了，中國(guó)不可能完全依靠大城市集群來(lái)解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問(wèn)題。以縣域?yàn)檩d體，就近城鎮(zhèn)化是中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然選擇。
以縣域?yàn)檩d體，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)。既要靠體制機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)，也要補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，強(qiáng)化公共服務(wù)供給的普惠性，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)有兩個(gè)關(guān)鍵變量，一是城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)，二是人地關(guān)系的調(diào)整。城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)；處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本?；竟卜?wù)均等化，讓農(nóng)村居民享受基本公共服務(wù)體現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展的公平價(jià)值和機(jī)會(huì)平等，需要深化改革、完善政策，瞄準(zhǔn)目標(biāo)群，形成政府負(fù)責(zé)、多元主體協(xié)同參與的公共服務(wù)供給與維護(hù)機(jī)制。
【本文作者為中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授】
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責(zé)編：王 克／美編：王嘉騏