【摘要】當(dāng)前，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變遷，傳統(tǒng)風(fēng)險與非傳統(tǒng)風(fēng)險相互交織，基層社會治理面臨著諸多挑戰(zhàn)。基層韌性治理是一種新型治理模式，它融合了社會治理、彈性治理、合作治理等多種治理觀念，為基層妥善應(yīng)對風(fēng)險和挑戰(zhàn)提供了方案和支撐。加強基層韌性治理，要從提升基層預(yù)防力、風(fēng)險抵抗力、適應(yīng)力、恢復(fù)力、創(chuàng)造力等五方面入手，優(yōu)化基層風(fēng)險治理模式，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
【關(guān)鍵詞】基層韌性治理 風(fēng)險治理 優(yōu)化路徑
【中圖分類號】D63 【文獻標(biāo)識碼】A
基層治理不僅關(guān)乎國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也直接影響著人民群眾的生活質(zhì)量和社會穩(wěn)定。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變遷，傳統(tǒng)風(fēng)險與非傳統(tǒng)風(fēng)險相互交織，基層社會治理面臨著諸多挑戰(zhàn)。在此背景下，基層韌性治理作為一種新型治理模式，為基層妥善應(yīng)對風(fēng)險和挑戰(zhàn)提供了方案和支撐。
基層韌性治理需具備五大能力
基層韌性治理是一種新型治理模式，它融合了社會治理、彈性治理、合作治理等多種治理觀念。韌性治理注重基層社區(qū)和居民的主體地位，通過激發(fā)居民自治活力，提高基層治理效能，從而促使基層社區(qū)在面臨外部壓力和風(fēng)險時能夠保持其結(jié)構(gòu)、功能和關(guān)系的穩(wěn)定，并實現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展?；鶎禹g性治理需具備五大能力：
一是精準(zhǔn)及時的預(yù)防力?；鶎禹g性治理注重前瞻性，強調(diào)對潛在風(fēng)險的精準(zhǔn)識別和預(yù)防，通過科學(xué)預(yù)測、監(jiān)測和評估，使基層社區(qū)能夠及時采取風(fēng)險預(yù)防措施。而預(yù)防的效果又與基層社區(qū)的精細化管理水平密切相關(guān)，通過精細化管理詳細了解和掌握與本社區(qū)相關(guān)的各類風(fēng)險點，以便有針對性地開展預(yù)防工作。具體而言，精細化管理體現(xiàn)在對社區(qū)資源的精確掌握、對社區(qū)需求的精準(zhǔn)對接以及對預(yù)防措施的精細實施等方面。同時，基層韌性治理的預(yù)防力還體現(xiàn)在注重居民參與，鼓勵居民參與風(fēng)險識別、評估和預(yù)防工作。
二是敏捷可靠的風(fēng)險抵抗力。風(fēng)險抵抗力被視為基層韌性治理的關(guān)鍵要素，主要體現(xiàn)為基層組織和社區(qū)面對內(nèi)外壓力和各類風(fēng)險時能夠快速反應(yīng)、高效處置。一方面，基層韌性治理強調(diào)整體性，要求將社區(qū)治理的目標(biāo)、策略、資源等各個方面緊密聯(lián)系起來并形成一個有機整體，確保社區(qū)在面對風(fēng)險事件時能夠敏捷、高效地調(diào)動所有可利用的治理資源以快速應(yīng)對。另一方面，基層韌性治理注重協(xié)同性，要求政府、居民、社會組織等多元治理主體之間加強協(xié)作以提高社區(qū)的風(fēng)險抵抗力，共同應(yīng)對各種挑戰(zhàn)。此外，風(fēng)險抵抗力還體現(xiàn)在內(nèi)生性方面，要求充分發(fā)揮基層自治組織和居民個人等社區(qū)內(nèi)部力量的作用，形成自下而上的風(fēng)險抵御機制，增強社區(qū)的風(fēng)險自我抵御能力。
三是穩(wěn)定靈活的適應(yīng)力。韌性治理要求基層社區(qū)在面對復(fù)雜沖擊與風(fēng)險時能夠以良好的抗壓性和彈性保持其組織結(jié)構(gòu)、主要功能和運行機制等多方面的穩(wěn)定，并能夠在承受壓力和挑戰(zhàn)時保持一定的“形變”與調(diào)整空間，避免因外部沖擊而導(dǎo)致的系統(tǒng)崩潰。一方面，基層韌性治理注重敏銳性，期望基層社區(qū)等多元主體對所處環(huán)境的變化保持高度敏感，具體體現(xiàn)為對環(huán)境變化的快速識別、對居民需求的準(zhǔn)確把握以及對政策法規(guī)調(diào)整的及時響應(yīng)等。另一方面，基層韌性治理強調(diào)靈活性，要求治理策略和措施具有針對性和多樣性，并能夠在最短時間內(nèi)依各類風(fēng)險事件所產(chǎn)生的影響而進行適應(yīng)性調(diào)整。
四是高效協(xié)同的恢復(fù)力?；謴?fù)力是指基層社區(qū)在經(jīng)歷各種困難、挑戰(zhàn)和突發(fā)事件后，通過集聚多方資源，激發(fā)多元主體的積極性，能夠快速恢復(fù)正常運轉(zhuǎn)狀態(tài)的能力。具體而言，具有恢復(fù)力的基層韌性治理體系在組織結(jié)構(gòu)上注重靈活多樣與高效有序，能夠?qū)崿F(xiàn)政府部門、社會團體、私營部門與社區(qū)居民等多元主體的協(xié)同合作。在此基礎(chǔ)上，通過人力資源開發(fā)和利用、高效的信息交流機制、多渠道的資金保障、數(shù)字化和智能化的技術(shù)支持、對社會資本的積累和利用等一系列途徑，快速、全面和系統(tǒng)地走出風(fēng)險事件的負面影響。
五是推陳出新的創(chuàng)造力。創(chuàng)造力是指基層社區(qū)在經(jīng)歷復(fù)雜的社會、經(jīng)濟和環(huán)境等挑戰(zhàn)后，能夠通過學(xué)習(xí)、合作、創(chuàng)新和自我調(diào)整而不斷推陳出新，逐步構(gòu)筑起更具韌性、更富創(chuàng)新色彩的基層治理體系。而創(chuàng)造力首先體現(xiàn)為基層社區(qū)和居民等多元主體的創(chuàng)新意識與創(chuàng)新能力，具體包括治理理念的創(chuàng)新、治理模式的變革、先進治理技術(shù)的引入以及治理策略的優(yōu)化等方面；其次體現(xiàn)為對社區(qū)內(nèi)外部資源的有效集聚與整合，通過對治理資源的調(diào)查、共享以及高效利用等方式為社區(qū)發(fā)展提供有力支持。此外，創(chuàng)造力還強調(diào)激發(fā)社區(qū)居民的內(nèi)生動力，注重創(chuàng)新觀點的收集、創(chuàng)新活動的舉辦以及創(chuàng)新激勵機制的建立等。
當(dāng)前基層韌性治理存在的主要短板
其一，風(fēng)險預(yù)防機制尚不健全。首先，當(dāng)前的風(fēng)險識別和研判主要依賴于專業(yè)化人員和相應(yīng)的職能部門，然而由于預(yù)防意識不足、信息不對稱、技術(shù)手段有限、社會公眾參與度不高、相關(guān)職能部門響應(yīng)不及時等原因，一些基層社區(qū)往往難以對潛在風(fēng)險進行準(zhǔn)確識別和評估，進而影響了預(yù)防措施的針對性和有效性。其次，由于不同地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、自然環(huán)境、社會條件和主要風(fēng)險因素存在顯著差異，因此制定預(yù)防策略和應(yīng)急預(yù)案時需要充分考慮社區(qū)的實際情況以提高其針對性。然而在實際操作中，由于一些基層政府和社區(qū)工作任務(wù)繁多、各類風(fēng)險因素錯綜復(fù)雜、相關(guān)工作經(jīng)驗不足等，導(dǎo)致風(fēng)險預(yù)防策略和預(yù)案的科學(xué)性不高、實施難度較大，從而難以達到預(yù)期效果。加之經(jīng)濟、社會和環(huán)境等因素的變化使得各類風(fēng)險的流動性極強，單一風(fēng)險事件可能產(chǎn)生很強的蝴蝶效應(yīng)，大大增加了制定風(fēng)險預(yù)防策略的難度。最后，防患于未然有賴于基層治理資源的有效配置，但在基層治理中往往存在資源分配不均衡的現(xiàn)象，一些關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)可能缺乏必要的人力、物力與財力支持，從而影響預(yù)防措施的快速有效落實。
其二，風(fēng)險快速抵御能力亟待提升。首先，由于一些社區(qū)人口規(guī)模較大、居民間日常互動不多、社區(qū)內(nèi)集體活動較少、人口流動頻繁以及居民參與度不高等多重原因，使得基層社區(qū)的凝聚力不強，居民難以在短時間內(nèi)形成共同抵御重大風(fēng)險事件和外部壓力的合力，也難以激發(fā)基層韌性治理的內(nèi)生動力。其次，當(dāng)前基層治理仍以政府和居民自治組織為主導(dǎo)，而普通居民、社會組織和私營部門等多元主體的參與程度有待提高，社區(qū)內(nèi)志愿服務(wù)隊伍建設(shè)和日常運行機制仍待完善，基層韌性治理的社會支持網(wǎng)絡(luò)尚不夠健全。最后，面對基層治理中的諸多不確定因素與挑戰(zhàn)，需要制定靈活適用的應(yīng)對策略，然而，由于治理能力有限、專業(yè)隊伍不足、信息不對稱等原因，社區(qū)往往缺乏風(fēng)險應(yīng)對的有效策略，影響了風(fēng)險抵抗力的提升。
其三，風(fēng)險持續(xù)應(yīng)對能力發(fā)展緩慢。首先，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，基層韌性治理需要在治理方式、組織結(jié)構(gòu)和應(yīng)對策略等方面不斷創(chuàng)新和適時調(diào)整，然而囿于體制機制、人力資源和技術(shù)手段等方面的不足，一些基層社區(qū)對環(huán)境變化的識別感知能力不高，影響了基層韌性治理適應(yīng)力的提升。其次，由于信息獲取不及時、物資保障不充分等原因，面對一些重大風(fēng)險事件所帶來的持續(xù)性負面影響，社區(qū)內(nèi)居民可能出現(xiàn)恐慌、焦慮、信任危機等負面情緒，甚至可能出現(xiàn)盲目哄搶生活物資、傳播謠言和虛假信息、社會矛盾激化等情況。再次，面對內(nèi)外環(huán)境的變化，基層韌性治理需要快速調(diào)整策略和行動，然而當(dāng)前一些基層社區(qū)在資源調(diào)配和整合方面能力有限，有效的創(chuàng)新和應(yīng)對策略尚有不足，難以適應(yīng)新問題和新挑戰(zhàn)，也難以應(yīng)對重大風(fēng)險事件的持續(xù)性影響。最后，當(dāng)前一些地方基層治理力量仍顯薄弱，面對風(fēng)險事件帶來的持續(xù)性影響，時常出現(xiàn)基層工作人員長時間超負荷工作的情況。
其四，恢復(fù)能力差異較大。從既有經(jīng)驗來看，在經(jīng)歷復(fù)雜多變的風(fēng)險沖擊后，基層的基本治理功能和居民日常生活通常能較快恢復(fù)，但社會經(jīng)濟活動的恢復(fù)速度較慢，并且區(qū)域間的恢復(fù)力差異較大?；謴?fù)力受區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、基層治理能力、科技創(chuàng)新水平、勞動力供給、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、公共衛(wèi)生水平等多重因素影響。對于一些經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)而言，由于應(yīng)急物資儲備有限、協(xié)調(diào)機制不健全等原因，社區(qū)往往難以在短時間內(nèi)實現(xiàn)資源的有效調(diào)配，進而影響到恢復(fù)進度和效果；對于一些經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)而言，風(fēng)險事件帶來的次生問題往往更多，需要更多人力、物力和財力投入以走出負面影響。同時，恢復(fù)離不開民間力量的支持和參與，而現(xiàn)有應(yīng)急機制在社會力量動員方面還有待提高，民間力量和社會組織的作用需要更快速、充分地發(fā)揮。
其五，多元主體的創(chuàng)造力激發(fā)不足。提升基層韌性治理能力有賴于靈活的體制機制創(chuàng)新，但現(xiàn)有基層治理的創(chuàng)新環(huán)境還需改善。一方面，基層社區(qū)在風(fēng)險事件應(yīng)對過程中往往以上級行政命令和意見為依據(jù)，在基層需求向上反饋和上級要求向下傳達過程中可能存在“失真”的情況。同時，基層社區(qū)在政策創(chuàng)新和政策制定方面缺少自主性，更多需要獲得上級部門的認可與支持才能開展相應(yīng)的創(chuàng)新活動。另一方面，基層治理創(chuàng)新往往需要多部門、多領(lǐng)域協(xié)同配合，這不僅是對基層社區(qū)治理能力的一種考驗，也需要在宏觀和中觀層面發(fā)揮相應(yīng)職能部門的作用，但在實際工作中，由于職能部門之間協(xié)同配合不夠而導(dǎo)致基層治理的創(chuàng)造力受影響的情況時有發(fā)生。此外，激發(fā)多元主體的創(chuàng)造力才能不斷優(yōu)化治理策略以提升治理韌性，但當(dāng)前的基層韌性治理主要依賴政府力量，在激發(fā)多元主體創(chuàng)造力方面尚顯不足。
基層韌性治理的優(yōu)化路徑
第一，以人民為中心提高風(fēng)險預(yù)防力。基層治理的目標(biāo)是維護好人民群眾的利益，提升基層韌性治理能力需要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，賦予多元主體更多參與權(quán)，更好地實現(xiàn)“防患于未然”。首先，要明確政府、居民、私營部門以及社會組織等多元主體是基層韌性治理的共同體，在風(fēng)險預(yù)防策略的制定和實施過程中廣泛聽取多元主體的意見建議，依靠多元主體的積極參與更好地發(fā)現(xiàn)和排查基層社區(qū)在韌性治理方面的風(fēng)險點。其次，要加強風(fēng)險識別和評估能力建設(shè)，在通過宣傳培訓(xùn)提升普通居民風(fēng)險識別能力的同時，加強與專業(yè)機構(gòu)、社會組織和技術(shù)開發(fā)主體的合作，引入專業(yè)風(fēng)險評估機構(gòu)定期進行易發(fā)風(fēng)險評估，確保風(fēng)險識別的全面性和準(zhǔn)確性，提升預(yù)防策略的科學(xué)化和信息化水平。最后，要強化專業(yè)應(yīng)急隊伍建設(shè)，依托居民自治組織、社區(qū)周邊的企業(yè)和民間組織等力量建設(shè)志愿服務(wù)隊伍，科學(xué)化配備和儲備應(yīng)急設(shè)施設(shè)備與物資，通過定期培訓(xùn)、應(yīng)急演練等方式打造能夠及時識別、預(yù)防和處置風(fēng)險事件的社區(qū)力量，以便在風(fēng)險事件未發(fā)生或發(fā)生初期及時采取有效應(yīng)對措施，降低風(fēng)險事件的負面影響。
第二，夯實基礎(chǔ)提高風(fēng)險抵抗力。提高風(fēng)險抵抗力需多維度發(fā)力，不斷夯實基層治理的各項基礎(chǔ)，建立起符合本地區(qū)現(xiàn)實情況的突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)機制，促使各職能部門能夠分工協(xié)作、快速行動，并充分調(diào)動多元主體參與風(fēng)險處置的積極性與能動性。首先，要強化社區(qū)凝聚力建設(shè)，加強基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，建立社區(qū)黨員聯(lián)系普通居民的常態(tài)化機制，確?；鶎狱h組織在面對風(fēng)險事件時能夠沖鋒在前，并通過開展豐富多彩的社區(qū)活動，促進居民之間形成更為融洽友好的互動關(guān)系，提高社區(qū)認同感，形成共同抵御風(fēng)險的合力。其次，要針對各類風(fēng)險事件建立起能夠快速響應(yīng)的跨部門應(yīng)急指揮機制，為跨層級、跨部門乃至跨地區(qū)地調(diào)動各類應(yīng)急資源做好協(xié)調(diào)保障，最大限度提高資源調(diào)配和使用的效率與效用。在此基礎(chǔ)上，要逐步完善社會支持網(wǎng)絡(luò)，集聚多方力量并發(fā)揮不同主體在韌性治理中的獨特優(yōu)勢。最后，要多舉措提升風(fēng)險應(yīng)對策略的整體水平，在對基層工作人員和社區(qū)居民加強培訓(xùn)并不斷提高其風(fēng)險應(yīng)對能力的同時，還需通過持續(xù)穩(wěn)定的資金投入以逐步改善基層社區(qū)的應(yīng)急設(shè)施設(shè)備，并充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)提高基層應(yīng)急管理的智能化水平。
第三，穩(wěn)中求進提高適應(yīng)力。首先，基層韌性治理需要敏銳地感知環(huán)境變化，不斷提高環(huán)境變化識別能力，而這有賴于及時、準(zhǔn)確的信息支撐。一方面，要暢通信息反饋渠道，借助信息化手段賦予多元主體反饋意見建議的機會，并通過快速有效的信息篩選和甄別發(fā)現(xiàn)基層社區(qū)在風(fēng)險應(yīng)對和適應(yīng)力建設(shè)方面存在的優(yōu)缺點，進而及時做到“取長補短”。另一方面，要更好地發(fā)揮新技術(shù)、新方法、新設(shè)備的作用，借助于人工智能等技術(shù)手段更好地實現(xiàn)基層社區(qū)多維度場景化賦能和數(shù)據(jù)協(xié)同，依靠先進的監(jiān)測設(shè)備和信息分析技術(shù)，提高環(huán)境變化的識別精度，為科學(xué)決策提供可靠的參考依據(jù)。其次，在面對風(fēng)險事件帶來的一系列變化時，基層韌性治理需要迅速調(diào)整策略和行動。一方面，需要在宏觀政策層面賦予基層組織相應(yīng)的自主性，暢通政策下達和信息反饋渠道，促使基層組織和社區(qū)能夠及時優(yōu)化完善相關(guān)政策和措施。另一方面，在建立健全各類應(yīng)急預(yù)案的過程中應(yīng)確保相關(guān)應(yīng)急機制在面對環(huán)境變化時能迅速做出反應(yīng)，并根據(jù)現(xiàn)實情況適時調(diào)整。最后，提高適應(yīng)力本質(zhì)上依賴于廣大居民的支持和參與，要建立健全居民參與機制，并引導(dǎo)社區(qū)居民適度有序地進行應(yīng)急物資儲備和設(shè)備購置，逐步形成“平急結(jié)合、快速轉(zhuǎn)換”的基層韌性治理體系。
第四，多方動員提高恢復(fù)力。首先，從既往經(jīng)驗來看，各類風(fēng)險事件后續(xù)恢復(fù)過程中通常需要各級政府部門保持良好的上下互動，從而確保公共政策能夠有效地上傳下達并及時回應(yīng)基層的需求和問題，并將基層社區(qū)在風(fēng)險事件后續(xù)處置過程中可能遇到的矛盾及早化解，防范由此可能帶來的次生社會問題。同時，還需要同級政府的不同職能部門間加強合作，依靠部門間聯(lián)席工作機制或更高層級的應(yīng)急指揮部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以確保信息共享、資源整合、行動協(xié)同，合理調(diào)配人力、物力、財力等資源，全面系統(tǒng)地提高風(fēng)險事件處置效率。其次，建立和完善社會互助機制是提高基層恢復(fù)力的重要途徑。一方面，可以通過宣傳引導(dǎo)和社區(qū)凝聚力建設(shè)活動，提高居民的互助意識和社區(qū)共同體意識，調(diào)動廣大群眾的積極性，為重大風(fēng)險事件后續(xù)恢復(fù)提供力所能及的支持。另一方面，應(yīng)以開放包容的心態(tài)歡迎本區(qū)域內(nèi)外的社會組織、私營部門等多元主體參與風(fēng)險事件后續(xù)處置，并在設(shè)施設(shè)備、工作場地等方面提供必要協(xié)助，為提升基層韌性治理恢復(fù)力提供多樣化支持。
第五，集思廣益提高創(chuàng)造力。首先，要創(chuàng)新治理模式，提高治理效能。在對各類風(fēng)險事件應(yīng)對過程進行經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，緊密圍繞經(jīng)濟、社會與環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀，建立多元主體需求和意見的快速反饋機制，促使政府部門和基層社區(qū)能夠及時獲取專業(yè)機構(gòu)、技術(shù)專家和普通居民有關(guān)基層治理創(chuàng)新的意見建議，發(fā)揮多方力量的創(chuàng)造性以優(yōu)化完善治理機制，推動新的治理理念、方式和技術(shù)更快更好地實現(xiàn)本地化應(yīng)用。其次，要營造良好的創(chuàng)新氛圍?？梢酝ㄟ^加強創(chuàng)新意識培養(yǎng)、舉辦各種創(chuàng)新活動、建立健全創(chuàng)新激勵機制等方式，提高基層工作人員和居民的創(chuàng)新意識，并通過政策試點、技術(shù)示范、全民參與等多種途徑促使一些創(chuàng)新性觀點、技術(shù)、設(shè)備和工作模式等能夠有一定的“試錯機會”。在此基礎(chǔ)上，充分挖掘和利用基層資源并不斷強化韌性治理投入，促使基層韌性治理中存在的不足能夠得到有效解決。最后，要建立和完善韌性治理的動態(tài)評估與反饋機制，發(fā)揮評估專家和專業(yè)機構(gòu)的作用，及時掌握多元主體對當(dāng)前韌性治理創(chuàng)新活動的意見建議，準(zhǔn)確了解各類創(chuàng)新活動所產(chǎn)生的積極作用與可能存在的負面效應(yīng)，動態(tài)調(diào)整各類創(chuàng)新活動的具體實施情況，以適應(yīng)快速變化的內(nèi)外環(huán)境，不斷優(yōu)化和完善整體治理策略。
（作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院二級教授、博導(dǎo)；清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后趙文杰對本文亦有重要貢獻）
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責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲
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