摘 要:在全球氣候變化對中國城鎮(zhèn)影響日益加劇的背景下，極端天氣的發(fā)生時間、影響地域和災(zāi)害強度、災(zāi)害鏈條以及“風(fēng)險漣漪效應(yīng)”大幅超過原有的風(fēng)險框架，危及中國城鎮(zhèn)的生態(tài)安全和運行穩(wěn)定性。城市基礎(chǔ)設(shè)施亟需提升氣候韌性，要以“時時放心不下”的責(zé)任感和“寧可十防九空，不可失防萬一”的原則積極面對，也要提升城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性，從源頭夯實風(fēng)險防控容量。要在快速識別風(fēng)險類型的基礎(chǔ)上，以敏捷的恢復(fù)能力讓一度受損的城市功能盡快復(fù)原，確保經(jīng)濟社會發(fā)展行穩(wěn)致遠。
關(guān)鍵詞:氣候變化 城鎮(zhèn)化 風(fēng)險框架 風(fēng)險態(tài)勢 氣候韌性
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
氣候變化正在提升中國城鎮(zhèn)風(fēng)險系數(shù)
“城，所以盛民也。”作為人類文明集大成之作，城市匯聚四面八方的資源，我們在城市精細分工、高效協(xié)作，產(chǎn)生裂變的力量，進而在創(chuàng)新創(chuàng)意創(chuàng)造“更上一層樓”。從改革開放之初城鎮(zhèn)化率不足20%，到“十三五”末期城鎮(zhèn)化率超過60%，數(shù)以億計的中國人在“流動中國”揮灑心血與汗水，創(chuàng)造了我國經(jīng)濟長期穩(wěn)健發(fā)展與社會長期穩(wěn)定相得益彰的鴻篇巨制。
中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，也是建基于星羅棋布于神州大地上的諸多城鎮(zhèn)和廣大鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化。我國城鎮(zhèn)化進程突飛猛進，經(jīng)過多年的高速發(fā)展，很多城市的基礎(chǔ)設(shè)施處于老化狀態(tài)，引發(fā)一系列錯綜復(fù)雜的風(fēng)險樣態(tài)和風(fēng)險規(guī)模。比如，在各種極端天氣中，燃氣管網(wǎng)大面積泄露觸發(fā)公共安全事件；在不斷突破歷史氣溫極值的強高溫天氣炙烤下，供水管網(wǎng)不堪重負，管網(wǎng)漏水引發(fā)地面塌陷；“年邁體弱”的高架橋在驟熱驟冷環(huán)境下降低安全系數(shù)，危及人民生命財產(chǎn)安全。
作為承載大量生產(chǎn)資源和消費力量的聚集地，城市是應(yīng)對全球氣候變化的主戰(zhàn)場。全球極端天氣頻發(fā)，城市基礎(chǔ)設(shè)施面臨“水深”的內(nèi)澇，也迎來更多“火熱”的高溫?zé)崂颂?，加劇城市的脆弱性。?lián)合國環(huán)境規(guī)劃署指出：“脆弱性描述的是人類生命財產(chǎn)遭受到自然界的威脅時人類和社區(qū)應(yīng)對這些威脅的能力。威脅可能來自于社會和自然的綜合作用，因此，人類脆弱性綜合了許多環(huán)境問題。”現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險無處不在的風(fēng)險社會。超大特大城市更具脆弱性、復(fù)雜性和不確定性，難以確保方方面面的絕對安全。全面提高城市應(yīng)對氣候災(zāi)害的適應(yīng)力（災(zāi)前）、抵御力（災(zāi)中）和恢復(fù)力（災(zāi)后），氣候韌性城市可與各種類型的氣候風(fēng)險共存，還可在駕馭處理各種風(fēng)險中發(fā)展壯大、生生不息。
氣候韌性：打造宜居、韌性、智慧城市的應(yīng)有之義
在不同的地理空間尺度，風(fēng)險既取決于暴露在極端天氣中的概率，也取決于人口資源的密集度與“含金量”。人口資源密集、經(jīng)濟社會發(fā)展“含金量”高，風(fēng)險概率和風(fēng)險強度隨之提升。暴雨下在人跡罕至的荒野，人口資源分散，風(fēng)險相應(yīng)分散。一件微不足道的風(fēng)險事件可能在人群擁擠、建筑密集的都市掀起讓人防不勝防、紛繁巨大的驚濤駭浪。一樁碩大無比的風(fēng)險沖擊也可能在“相見無雜言，但道桑麻長”的鄉(xiāng)村沖擊效應(yīng)甚微，最終風(fēng)微浪穩(wěn)、平靜無事。
人類可以塑造環(huán)境，環(huán)境也影響人類生產(chǎn)生活的方方面面。現(xiàn)代城市的風(fēng)險結(jié)構(gòu)、風(fēng)險效應(yīng)以及風(fēng)險概率在蕓蕓眾生的手中，被有意或無意集體塑造。由于種種原因，很多城市在先前的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計建造中為了趕工期、“急就章”，沒有將氣候變化風(fēng)險考慮在內(nèi)，致使城市遭受的不利影響和風(fēng)險更為突出。2023年7月底8月初，我國華北地區(qū)、黃淮地區(qū)等地出現(xiàn)極端降雨，引發(fā)洪澇和地質(zhì)災(zāi)害。北京、河北等地遭受重大損失，再次為人們敲響警鐘。
由華北、黃淮而觀中國，中國疆域廣袤，跨越多個氣候帶和環(huán)境敏感區(qū)域，既是廣土眾民的大國，也是全球容易遭受氣候變化沖擊的大國。進入21世紀，中國氣候風(fēng)險指數(shù)呈升高趨勢，表現(xiàn)為極端高溫事件頻發(fā)，極端強降水事件增多，臺風(fēng)平均強度波動增強。日益迫近的氣候變化正重塑中國的生態(tài)安全和國家安全。在全球極端天氣呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢的背景下，未來中國城鎮(zhèn)面臨的氣候變化風(fēng)險將進一步加大，氣候變化風(fēng)險及在各行業(yè)、各地區(qū)的傳導(dǎo)將增大應(yīng)對難度。不同地區(qū)的風(fēng)險等級取決于全球氣候變化水平、脆弱性、暴露度、經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量和不同的適應(yīng)措施。我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化快速發(fā)展階段，以防范氣候風(fēng)險為目標建設(shè)氣候韌性城市，可以將“防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)”關(guān)口前移，有效降低氣候變化不利影響和風(fēng)險，對提高城市可持續(xù)發(fā)展能力、夯實人民福祉具有重要意義。
踐行人民城市為人民理念的應(yīng)有之義。隨著城鎮(zhèn)化的深入拓展，中國人口和產(chǎn)業(yè)向都市圈和城市群集聚。黨的二十大報告指出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。”西諺有云，“一盎司的預(yù)防勝過一磅的治療”。全球氣候變化復(fù)雜演化，暴雨、內(nèi)澇、干旱、高溫、泥石流、熱浪等氣候災(zāi)害頻發(fā)，中國城鎮(zhèn)面臨的災(zāi)害風(fēng)險愈趨增強，城市生存和可持續(xù)發(fā)展面臨的不確定性因素持續(xù)增加。氣候韌性對于適應(yīng)氣候變化起著重要的緩沖作用，能有效降低生命運行系統(tǒng)的風(fēng)險暴露度，有助于減緩極端氣候事件的沖擊效應(yīng)，全方位保障人民生命財產(chǎn)安全。
推動高質(zhì)量發(fā)展的有力保障。安全是發(fā)展的前提。安全的基礎(chǔ)不牢，發(fā)展的大廈就會地動山搖。對集聚了超大規(guī)模市場、強大生產(chǎn)能力的超大特大城市而言，極端天氣“一石激起千層浪”“大災(zāi)過后必有大疫”，會引發(fā)包括供應(yīng)鏈中斷、價值鏈受損、水資源危機等多領(lǐng)域的次生危害，通過環(huán)環(huán)相扣的傳導(dǎo)機制，對更大范圍的經(jīng)濟社會運行帶來不利影響。超大特大城市經(jīng)濟“含金量”高、人口資源密集，極端天氣對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響不容小覷。必須把堅持高質(zhì)量發(fā)展作為新時代的硬道理，以高水平安全更好支撐高質(zhì)量發(fā)展。提升城市氣候韌性，減緩、削弱極端天氣事件對城市經(jīng)濟社會運行的影響，提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性和經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定性。
提升中國城市影響力的必然選擇。世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局。氣候變化導(dǎo)致的極端天氣頻發(fā)成為國際社會普遍面臨的一種非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，增強城市韌性成為世界城鎮(zhèn)必須凝神應(yīng)對的一道“必答題”。城市是創(chuàng)造高品質(zhì)生活、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。作為“現(xiàn)代化的遲到國”，中國的城鎮(zhèn)化是在“時空壓縮意味濃厚”的背景下高速拓展的。減緩與適應(yīng)并重，應(yīng)把增強應(yīng)對氣候變化的韌性能力作為中國城市參與全球競爭的重要組成，努力建設(shè)具有中國特色、中國風(fēng)格的全球氣候韌性城市發(fā)展范例。居民在“望得見山，看得到水，記得住鄉(xiāng)愁”中推進中國式現(xiàn)代化，拓寬發(fā)展中國家新型城鎮(zhèn)化的路徑，也將有力推動全球城市韌性治理模式創(chuàng)新。
多管齊下提升城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性
2023年11月10日，習(xí)近平總書記在北京、河北考察災(zāi)后恢復(fù)重建工作時強調(diào)，“堅持系統(tǒng)觀念，堅持求真務(wù)實、科學(xué)規(guī)劃、合理布局，抓緊補短板、強弱項，加快完善防洪工程體系、應(yīng)急管理體系，不斷提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。我國城市發(fā)展已經(jīng)進入城市更新的新階段，由過去大規(guī)模的增量建設(shè)向存量建設(shè)的提質(zhì)改善和增量建設(shè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整并重轉(zhuǎn)變。提升城市基礎(chǔ)設(shè)施氣候韌性一頭連著經(jīng)濟社會發(fā)展，一頭塑造人民美好生活，是新時代高質(zhì)量發(fā)展的新生增長點。解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，必須以城市更新為抓手深入實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，多管齊下提升城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性，通過增加城市更新的高質(zhì)量供給，促進人的全面發(fā)展和社會全面進步。
將海綿城市理念融入城市規(guī)劃建設(shè)全過程，為氣候變化沖擊預(yù)留充足緩沖空間
一座吐故納新的城市像海綿一樣具有吸水、蓄水、滲水、凈水功能，能夠以柔軟身段適應(yīng)和減緩氣候變化的影響，為城鎮(zhèn)居民提供清新宜人的生活空間。應(yīng)秉持“全域推進、系統(tǒng)謀劃、常態(tài)長效、遠近結(jié)合”工作原則，充分考慮各種極端天氣模式下的避險避災(zāi)情景，在城市空間中預(yù)留充足的泄洪區(qū)、滯洪區(qū)和行洪通道，確保城市管網(wǎng)的“通則不痛”之勢。在城市居民小區(qū)開辟因地制宜的公共綠地，種植適應(yīng)當(dāng)?shù)刈匀粭l件且具有良好抗逆性、抗病性的鄉(xiāng)土植物，提升城市生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性與多樣性。公共區(qū)域鋪設(shè)兼顧安全性與滲水性的透水磚，迅速吸收雨水，提升地下水容量。通過調(diào)整地形設(shè)計和下沉式綠地，雨水得到有序收集利用，達到“一水多用”效用。海綿城市的要義在于模擬自然的水循環(huán)過程，減少鋼筋水泥地的硬質(zhì)鋪裝，增加郁郁蔥蔥的綠色空間，促進雨水的自然滲透和蓄積，減輕城市排水系統(tǒng)負擔(dān)，又補充地下水資源。有了相當(dāng)數(shù)量的“土地海綿”，一部分雨水注入地下，恢復(fù)土地彈性，“環(huán)境基座”更為綿密厚實。我們可將這些“雨多則儲、水少則調(diào)”的“土地海綿”視為城市具體而微的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施。它看似簡單，但簡單有效的東西往往有頑強的生命力——它能將集中式的排水體系分散化，“自行就地消化”強降雨；能把極端氣候風(fēng)險擴散、均攤、散溢，降低地下人工排水系統(tǒng)負荷，提升整座城市的安全系數(shù)。
夯實城市基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化底座，提高應(yīng)對氣候變化見微知著的敏銳判斷力
提升城市基礎(chǔ)設(shè)施的氣候韌性，不僅指看得見、摸得著的“硬件”基礎(chǔ)設(shè)施，也指“遠見于未萌”的“軟件”——調(diào)度指揮系統(tǒng)。如果兩座城市擁有旗鼓相當(dāng)?shù)?ldquo;硬件”設(shè)施，不同城市洞幽察微的“風(fēng)險預(yù)測”“風(fēng)險預(yù)判”“風(fēng)險預(yù)見”與對癥下藥的風(fēng)險管理則是區(qū)別其城市韌性水平的關(guān)鍵，也是提升城市韌性的關(guān)鍵。更高更快更強的數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析為城市問題的分析和預(yù)測提供了新的方法論。
首先，以云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術(shù)為依托，建立與時俱進的氣候韌性城市經(jīng)濟、社會和生態(tài)數(shù)據(jù)庫，將基礎(chǔ)設(shè)施模型、地理信息系統(tǒng)和多項信息化技術(shù)統(tǒng)一集成，推進城市基礎(chǔ)設(shè)施要素信息的“一圖匯聚”，提升精準化溯源、常態(tài)化監(jiān)測、動態(tài)化預(yù)警、協(xié)同化處置能力。實現(xiàn)對突發(fā)的自然環(huán)境災(zāi)害進行實時監(jiān)測和快速反應(yīng)，根據(jù)城市經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和地理狀況快速作出決策部署。
其次，推動科研機構(gòu)、企業(yè)和社會資本開展基于大數(shù)據(jù)和智慧城市的氣候韌性城市建設(shè)技術(shù)研發(fā)合作。通過高效敏捷的數(shù)字化底座及早預(yù)判和管控城市燃氣、橋梁、供水、排水防澇等領(lǐng)域的風(fēng)險隱患，提高城市安全保障能力。見微知著、以小見大、原始見終，從事情的苗頭，清晰預(yù)判其實質(zhì)和發(fā)展脈絡(luò)。在城市管理者“眼觀四路、耳聽八方”基礎(chǔ)上，城市運行管理方能張弛有度、防患于未然。
第三，氣候變化攪動的風(fēng)險復(fù)雜性、聯(lián)動性、動態(tài)性撲面而來，細微、局部的風(fēng)險隱患經(jīng)過堆積疊加可能升級為“牽一發(fā)而動全身”的系統(tǒng)性風(fēng)險和跨地域風(fēng)險。“人類福祉遠遠不僅僅指物資財富，應(yīng)當(dāng)是一個囊括了健康、安全、社會關(guān)系以及個人實現(xiàn)理想的能力和機遇的多維觀念。”針對脆弱人群和環(huán)境弱勢地區(qū)，風(fēng)險預(yù)防制度應(yīng)體現(xiàn)出因時因地制宜、分區(qū)分類施策的特點。一些低收入群體和城市的“下風(fēng)下水”地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、基礎(chǔ)設(shè)施脆弱的老舊小區(qū)在氣候災(zāi)害面前更容易首當(dāng)其沖，他們受到的氣候災(zāi)害事件的影響往往更大。針對這部分脆弱人群和環(huán)境弱勢地區(qū)，將風(fēng)險預(yù)防具化為“一般性事先預(yù)防”和“超前性事先預(yù)防”的風(fēng)險治理場景，以便更好規(guī)避風(fēng)險，守護人民福祉。
建立健全多渠道、廣覆蓋的韌性城市建設(shè)投資保險體系，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施氣候韌性
全球氣候變化正在重新塑造城市基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險背景，激蕩起全新的風(fēng)險事件。由于氣候災(zāi)害的突如其來以及預(yù)防設(shè)施投資大、周期長，一些城市不愿意對城市基礎(chǔ)設(shè)施氣候韌性投資。在嚴重的氣候災(zāi)害面前，更多采用事后補救、“亡羊補牢”的方式。全球城市治理實踐表明，對災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害準備等“災(zāi)害前”的投資所占不多，卻能“四兩撥千斤”，取得較好的風(fēng)險治理效果。城市建設(shè)的資金導(dǎo)向和發(fā)展理念，發(fā)揮著“善戰(zhàn)者無赫赫之功”的事先預(yù)防作用。有備無患、防風(fēng)化險，逐步構(gòu)建“政府主導(dǎo)+市場組織+社會參與”的城市氣候韌性項目建設(shè)機制，可以帶來包括規(guī)避未來氣候變化損失，協(xié)同推進經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的“三重紅利”。例如，在容易匯聚各種環(huán)境風(fēng)險的內(nèi)澇地區(qū)強化海綿城市建設(shè)，通過基礎(chǔ)設(shè)施的蓄水、凈水、綠化等功能節(jié)約日常運營維護成本，通過雨水回收利用創(chuàng)造經(jīng)濟效益，借助項目建設(shè)所實現(xiàn)的環(huán)境質(zhì)量優(yōu)化全方位提升城市品牌價值。
首先，在全社會宣傳城市氣候韌性發(fā)展理念，營造全社會積極參與氣候韌性建設(shè)的良好風(fēng)氣和群眾基礎(chǔ)，形成人人、事事、時時、處處支持提升城市基礎(chǔ)設(shè)施氣候韌性的良好局面。
其次，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會廣泛參與的氣候韌性城市融資機制。推進氣候韌性城市建設(shè)資金由政府財政資金“唱主角”“挑大梁”轉(zhuǎn)向社會多元化融資。通過政府購買服務(wù)的方式，吸引社會資本參與排水管網(wǎng)、公園綠地、生態(tài)修復(fù)等城市氣候韌性項目建設(shè)以及可持續(xù)運營管理。把有限的資金“好鋼用在刀刃上”，加大對城市重要生態(tài)系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施、老舊小區(qū)、地下管網(wǎng)、避難場所、應(yīng)急物資儲備等“災(zāi)前”預(yù)防設(shè)施的投資力度。建立健全政府財政資金、信托、行業(yè)基金等多元化的投資體系，為提高城市面對各種“黑天鵝”風(fēng)險的抵抗力、適應(yīng)力、恢復(fù)力提供堅強有力的財力保障。
第三，完善極端天氣災(zāi)害保險制度。指導(dǎo)保險公司增加極端天氣災(zāi)害保險投資，不斷豐富與氣候變化相關(guān)的保險產(chǎn)品，有針對性地創(chuàng)新保險服務(wù)。堅持“特事特辦、急事急辦”原則處置氣候災(zāi)害事件，積極運用無人機航拍、衛(wèi)星遙感、態(tài)勢感知、遠程查勘等科技手段，不斷提升理賠質(zhì)效。充分發(fā)揮商業(yè)保險的市場機制作用，建立極端天氣災(zāi)害風(fēng)險多渠道分擔(dān)體系，形成應(yīng)對極端天氣保障體系的多重防線。
【本文作者為華北電力大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授】
責(zé)編：董惠敏／美編：石 玉