摘 要:近年來，腐敗現(xiàn)象和“四風(fēng)”問題得到有效遏制，同時干部隊伍的不作為現(xiàn)象卻有所抬頭。干部不作為的根源包括制度上的權(quán)責(zé)不匹配導(dǎo)致的“不能為”，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制導(dǎo)致的“不敢為”，動力不足導(dǎo)致的“不愿為”，以及改革進(jìn)展加快和政治生態(tài)變化導(dǎo)致的“不會為”等。干部考核評價機(jī)制短板是制約干部激勵有效性的重要因素。干部考核激勵機(jī)制建設(shè)，需要不斷強(qiáng)化問題導(dǎo)向，以制度建設(shè)為突破口，以取得實效為著眼點(diǎn)，堅持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，積極構(gòu)建崇尚實干、鼓勵擔(dān)當(dāng)、強(qiáng)化問責(zé)的多維激勵體系，積極推進(jìn)新時代干部激勵機(jī)制的創(chuàng)新優(yōu)化。
關(guān)鍵詞:干部不作為 考核評價 激勵機(jī)制 容錯糾錯
【中圖分類號】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
黨的十九屆四中全會明確提出，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。[1]干部隊伍作為國家制度體系的直接參與者和實踐者，無疑是國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中最為關(guān)鍵的因素和動力源泉。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化必然要求建設(shè)一支高素質(zhì)的干部隊伍，這就需要加快推進(jìn)干部管理機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建激勵干部擔(dān)當(dāng)作為的有效制度體系，樹立起支持大膽探索、鼓勵改革創(chuàng)新的鮮明導(dǎo)向，最大限度調(diào)動干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性，激勵廣大干部更好帶領(lǐng)群眾干事創(chuàng)業(yè)，不斷開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面。
干部動力不足與新時代激勵機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)
進(jìn)入新時代以來，我們黨著眼于新的形勢任務(wù)，把全面從嚴(yán)治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭作為全面從嚴(yán)治黨的重要內(nèi)容，著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制，各項規(guī)章制度逐步建立完善，黨風(fēng)政風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)。然而，隨著腐敗現(xiàn)象和“四風(fēng)”問題得到有效遏制，干部隊伍的不作為現(xiàn)象卻有所抬頭。干部不作為，是工作動力不足和激勵機(jī)制弱化的典型表現(xiàn)，是政府、企事業(yè)單位等各類組織都會存在的一種管理問題。但是，這種現(xiàn)象在黨政系統(tǒng)的擴(kuò)散蔓延，卻是值得特別重視的。雖然有關(guān)部門也出臺一些措施進(jìn)行治理，但是效果并不理想。當(dāng)前某些地區(qū)和部門干部不作為已成為政府治理中的突出問題，在缺乏有效應(yīng)對手段的情況下，干部不作為在一些地區(qū)和部門已經(jīng)成為較為普遍的共同問題。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，轉(zhuǎn)軌期社會矛盾日益凸顯，各項深化改革措施需要全面推進(jìn)的背景下，干部不作為的普遍化傾向及其危害，值得各級黨政部門高度重視。
針對這種情況，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所課題組近年來實地調(diào)研了東、中、西部和東北地區(qū)不同省份的深化行政體制改革和干部不作為問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，干部不作為不僅存在于縣區(qū)級以下黨政機(jī)關(guān)基層干部，而且在省級機(jī)關(guān)、地市級機(jī)關(guān)也有明顯表現(xiàn)。目前，在黨政機(jī)關(guān)干部中存在著“多干多錯、少干少錯、不干不錯”、“多一事不如少一事”的心態(tài)，片面認(rèn)為不干事就不會出事。同時，當(dāng)前干部不作為的形式趨于多樣化和隱蔽化，并不一定表現(xiàn)為絕對的不作為，而是選擇性不作為。為了規(guī)避問責(zé)風(fēng)險，工作內(nèi)容主要以落實上級領(lǐng)導(dǎo)的批示為主，其他職責(zé)范圍內(nèi)的工作事務(wù)則退居其后，對工作創(chuàng)新往往采取回避態(tài)度；而且在落實眾多上級領(lǐng)導(dǎo)批示中，首先挑選事情緊急、無風(fēng)險或風(fēng)險不大的批示去落實，干部行為逐漸趨于被動化和保守化。雖然中央和地方有關(guān)部門也出臺了一些措施進(jìn)行治理，但效果并不理想。
2015年10月，中央組織部下發(fā)了《關(guān)于深化縣級“三嚴(yán)三實”專題教育著力解決基層干部不作為亂作為等損害群眾利益問題的通知》，各地各部門也出臺了治理不作為亂作為的一系列配套文件，目前“亂作為”情況明顯好轉(zhuǎn)，“不作為”問題并沒有得到根本解決。雖然各層級黨政部門工作目標(biāo)、任務(wù)不同，干部不作為的具體表現(xiàn)形式也不一樣，但是干部不作為的根源具有一定的相似性，例如制度上的權(quán)責(zé)不匹配導(dǎo)致的“不能為”，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制導(dǎo)致的“不敢為”，動力不足導(dǎo)致的“不愿為”，以及改革進(jìn)展加快和政治生態(tài)變化導(dǎo)致的“不會為”等。加之當(dāng)前地方黨政部門解決不作為的制度空間和激勵手段有限，使治理不作為的難度也在加大。干部不作為不僅造成行政效能低下，政府公信力降低，誘發(fā)群眾對地方干部的不滿情緒，而且由于行政懈怠導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力不足，進(jìn)一步加大了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的壓力，一些突出的經(jīng)濟(jì)社會矛盾也難以得到有效解決。
考核評價機(jī)制短板是制約干部激勵有效性的重要因素
無科學(xué)考評則無有效激勵。“搞對激勵”最核心的影響變量就是干部考核問題。[2]芬蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家霍姆斯特姆和米爾格羅姆（Holmstrom & Milgrom，1991）、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝克爾（Baker，1992）等人在闡述激勵扭曲問題時，都提及激勵契約中的代理人績效依據(jù)不當(dāng)是激勵扭曲的重要來源。[3]在干部激勵機(jī)制建設(shè)中，許多問題不是激勵機(jī)制本身的原因，而是體現(xiàn)為干部考核評價不科學(xué)、不健全。只有對組織成員的工作業(yè)績進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確測評后，才能進(jìn)一步通過激勵的方式來充分調(diào)動他們的工作積極性。因此，科學(xué)完善的考核評價體系是建立有效的干部激勵機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。
黨的十九大報告將“完善干部考核評價機(jī)制，建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制”作為全面從嚴(yán)治黨和建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍的重要路徑之一，突出強(qiáng)調(diào)了干部考核評價與激勵約束機(jī)制的重要作用和內(nèi)在關(guān)系。2018年5月，中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，強(qiáng)化考核評價對干部的激勵鞭策作用，以期解決干部隊伍獎懲失衡、激勵約束弱化等問題。十九屆四中全會指出，提高治理能力是新時代干部隊伍建設(shè)的重大任務(wù)，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)。這些制度性文件的出臺，為進(jìn)一步激發(fā)干部隊伍活力、創(chuàng)新干部激勵機(jī)制提供明確的遵循和指向。
圍繞新時代干部考核與激勵機(jī)制的實際運(yùn)作情況，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所課題組從當(dāng)前干部隊伍建設(shè)面臨的實際問題出發(fā)，近年來在全國范圍對干部考核與激勵機(jī)制問題進(jìn)行了較為廣泛的調(diào)研，對一些地區(qū)進(jìn)行了重點(diǎn)研究。調(diào)研對象主要是縣處級、鄉(xiāng)科級、普通干部和部分廳局級干部，調(diào)研方式主要是工作座談、實地訪談和問卷調(diào)查，調(diào)研問題主要涉及當(dāng)前干部工作狀態(tài)、干部考核方式方法、考核結(jié)果運(yùn)用、職務(wù)職級并行、容錯糾錯、干部激勵機(jī)制等問題。通過多樣化的調(diào)研，課題組對當(dāng)前干部考核與激勵機(jī)制的經(jīng)驗和問題有了更深入的認(rèn)識和較為全面的把握。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的一些突出問題，值得各級黨政部門高度重視。
干部考核形式化問題較為突出
黨的十八大以來，針對干部隊伍建設(shè)存在的問題，黨和國家在干部考核激勵方面出臺了一系列政策措施，對進(jìn)一步完善干部制度、調(diào)動干部積極性發(fā)揮了重要作用。問卷調(diào)查顯示，在工作狀態(tài)方面，有36.4%的干部認(rèn)為自己“工作精神飽滿，積極性高”，49.3%的受訪者選擇了“狀態(tài)還行，能夠完成工作任務(wù)”，只有13.7%的干部選擇了“疲于應(yīng)付”、“例行公事”或“消極厭煩”。這反映當(dāng)前絕大部分干部的工作態(tài)度是積極正面的。但許多干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在座談中也指出，目前干部考核激勵制度在激發(fā)干部擔(dān)當(dāng)作為方面作用有限，大多數(shù)干部積極工作主要源于自身責(zé)任感和奉獻(xiàn)意識，與現(xiàn)有考核激勵制度關(guān)系不大。在問卷調(diào)查中，59.8%的受訪干部認(rèn)為當(dāng)前干部考核存在的突出問題是 “考核工作流于形式”。其中，縣處級干部認(rèn)為“考核程序太繁瑣”的比例達(dá)到61.5%?？梢?，考核工作形式化和形式主義傾向，仍然是當(dāng)前干部考核制度中比較突出的問題。
多頭考核、重復(fù)考核問題較為嚴(yán)重
干部考核工作是干部管理的重要方式，但在當(dāng)前考核工作中，多頭考核、重復(fù)考核問題是干部反映強(qiáng)烈的突出問題?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》規(guī)定的干部考核主要包括平時考核、年度考核、專項考核、任期考核4種方式，但這只是黨委組織部門對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容。大部分干部特別是基層干部面對的是來自上級各部門的各類人事考核和工作考核。多頭考核、名目繁多、頻率過高、重復(fù)考核、基層迎考負(fù)擔(dān)重等問題，在一些地方干部考核中較為普遍。在實踐中，縣鄉(xiāng)基層往往要面對中央、省、市各級各類考核，以及不同部門的專項業(yè)務(wù)考核，每項考核都要報送繁多的材料和數(shù)據(jù)，往往使干部疲于應(yīng)付，甚至影響了主體工作和中心工作的開展，同時加重了基層干部的負(fù)擔(dān)。客觀而言，許多考核工作是必要的，是推進(jìn)目標(biāo)任務(wù)和考察干部的重要方式，問題主要在于許多考核政出多門，重復(fù)考核、頻率過高，加之考核工作形式主義問題突出，基層干部普遍意見較大。
干部考核評價指標(biāo)的科學(xué)性不足
干部考核工作是促進(jìn)黨政部門工作落實和選人用人的重要手段，需要以一套健全完善的、行之有效的考核評價指標(biāo)體系為基礎(chǔ)。目前，干部考核工作的一個突出問題，仍然是考評指標(biāo)體系的科學(xué)性和有效性不足。這主要表現(xiàn)在干部考核（考人）和工作績效考核（考事）相分離，考核程序雖然細(xì)化繁瑣，但評價標(biāo)準(zhǔn)模糊，偏重于主觀性指標(biāo)，客觀可量化指標(biāo)不足。調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前46.3%的干部認(rèn)為“考核方法不科學(xué)”，其中，縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部群體認(rèn)為“ 考核方法不科學(xué)”的達(dá)57.7%，這反映了考核對象對考評方法的認(rèn)同度較低。關(guān)于“改進(jìn)干部考核工作的建議”，排在前三位的回答分別是：“以客觀、可量化的考核指標(biāo)為主要方式”（67.1%），“ 嚴(yán)格干部考核制度，防止走形式”（59.4%），“簡化考核形式和程序”（40.6%）。通過調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，科學(xué)性不足、認(rèn)同度較低是當(dāng)前干部考核面臨的主要問題。同時，干部對當(dāng)前干部考核中“一票否決制”事項過多，問責(zé)壓力過大，容錯糾錯機(jī)制難以落地等問題也存在較多意見。
干部考核結(jié)果與激勵機(jī)制相脫節(jié)
干部考核評價是選拔激勵干部的重要基礎(chǔ)，是管理監(jiān)督干部的必要手段。如果考核評價結(jié)果沒有被充分運(yùn)用到干部激勵和責(zé)任追究上，即使考核評價機(jī)制設(shè)計得再科學(xué)、有效，也會失去其存在的價值和意義。當(dāng)前干部制度的一個突出問題，就是干部考核與干部激勵相脫節(jié)，激勵機(jī)制單一，績效工資平均主義現(xiàn)象嚴(yán)重。一些地方和部門在干部考核中不同程度地存在著對考核結(jié)果運(yùn)用不充分不及時的問題，致使考核與激勵及懲戒脫離，失去了考核評價的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。問卷調(diào)查顯示，8.5%的干部認(rèn)為當(dāng)前干部考核的結(jié)果“完全沒有運(yùn)用”，54.9%的干部認(rèn)為當(dāng)前干部考核的結(jié)果“運(yùn)用不太充分”，二者合計63.4%。同時，有36.1%的干部對當(dāng)前激勵機(jī)制“不太滿意”或“非常不滿意”，顯示干部考核與激勵機(jī)制相脫節(jié)的問題比較突出。
干部考核激勵機(jī)制的創(chuàng)新優(yōu)化路徑
為加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、有效破解“為官不為”現(xiàn)象，我國干部考核激勵機(jī)制建設(shè)，需要不斷強(qiáng)化問題導(dǎo)向，以制度建設(shè)為突破口，以取得實效為著眼點(diǎn)，堅持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，積極構(gòu)建崇尚實干、鼓勵擔(dān)當(dāng)、強(qiáng)化問責(zé)的多維激勵體系，積極推進(jìn)新時代干部激勵機(jī)制的創(chuàng)新優(yōu)化。
建立鮮明用人導(dǎo)向，激發(fā)干部“有為”動力
干部選拔使用是鼓勵擔(dān)當(dāng)作為的重要途徑。干部激勵機(jī)制建設(shè)，首先應(yīng)強(qiáng)化干部選任的正向激勵作用，充分調(diào)動干部擔(dān)當(dāng)作為的內(nèi)在動力。在干部選任使用方面，進(jìn)一步破除論資排輩和人情關(guān)系，明確擔(dān)當(dāng)作為的制度化導(dǎo)向，分類運(yùn)用職務(wù)職級的激勵功能，采取公開選拔、競爭上崗、公推比選、競爭任職等方式，使有思路、有干勁、有激情、有貢獻(xiàn)的優(yōu)秀干部得到提拔重用。在干部考核方面，明確考評標(biāo)準(zhǔn)，堅持突出政治標(biāo)準(zhǔn)，以工作實績?yōu)楹诵?，聚焦履行黨建責(zé)任、工作能力研判、目標(biāo)績效考核三大環(huán)節(jié)，創(chuàng)新構(gòu)建綜合化考核評價體系，將考核結(jié)果作為干部選拔任用、評先獎優(yōu)、問責(zé)追責(zé)的重要依據(jù)，通過準(zhǔn)確客觀評價干部履職情況，為考準(zhǔn)考實干部政治業(yè)務(wù)素養(yǎng)、科學(xué)精準(zhǔn)選人用人提供有效保障，積極營造干事創(chuàng)業(yè)“千帆競發(fā)”的濃厚氛圍。
推進(jìn)立體化綜合考評，構(gòu)筑干部“有為”制度根基
科學(xué)有效的考核評價體系是干部激勵機(jī)制建設(shè)的重要基礎(chǔ)。在實踐中，應(yīng)該進(jìn)一步明確目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，在強(qiáng)化政治考察基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升干部考核科學(xué)化和專業(yè)性水平，以可量化工作績效作為主體內(nèi)容，增強(qiáng)干部考核工作的針對性和有效性。同時，應(yīng)進(jìn)一步明確和整合現(xiàn)有考核評價的各類主體，將“考人”和“考事”有效結(jié)合和相互貫通，按照集中統(tǒng)一原則，由一個或少量機(jī)構(gòu)承擔(dān)主體性考核評價職責(zé)，特別是減少多層考核和部門考核數(shù)量和頻次，納入統(tǒng)一的綜合考核模式，實行領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核、目標(biāo)責(zé)任績效考核、黨風(fēng)廉政建設(shè)考核“三位一體”考核框架，建立起了科學(xué)有效管用的長效機(jī)制，從源頭上杜絕多頭考核和重復(fù)考核，切實減輕基層考核負(fù)擔(dān)。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要進(jìn)一步加強(qiáng)對干部考核評價指標(biāo)的科學(xué)化研究，提高專業(yè)化水平，突出重點(diǎn)目標(biāo)和關(guān)鍵領(lǐng)域，優(yōu)化權(quán)重配比，既考顯績、也考隱績，既重短期、也重長效，真正做到考得準(zhǔn)、考得精、考得實，以精細(xì)化管理構(gòu)建激勵干部擔(dān)當(dāng)作為的制度化體系。
強(qiáng)化考核激勵機(jī)制銜接，打造優(yōu)上劣下“升降機(jī)”
考核評價工作是選拔激勵干部的制度基礎(chǔ)，是監(jiān)督管理干部的必要手段。如果政績考核結(jié)果沒有被充分運(yùn)用到干部激勵和責(zé)任追究上，即使考核制度和程序再完善，考核評價機(jī)制設(shè)計得再科學(xué)，也會失去其存在的現(xiàn)實意義。因此，必須強(qiáng)化干部考核和激勵機(jī)制的有效接軌，進(jìn)一步豐富完善干部激勵方式，明確考核評價結(jié)果的責(zé)任主體，加強(qiáng)考核結(jié)果運(yùn)用，使干部選拔和執(zhí)紀(jì)問責(zé)有依據(jù)、有支撐。首先，要做到及時反饋考核結(jié)果。在明確組織績效和個人工作績效的責(zé)任基礎(chǔ)上，通過個別談話、工作通報、會議講評等方式，及時向領(lǐng)導(dǎo)班子和各級干部反饋績效考評結(jié)果，肯定成績、指出不足，傳導(dǎo)壓力、激發(fā)動力。其次，要做到干部考核結(jié)果與干部選拔任用相結(jié)合。將平時考核、年度考核、專項考核、任期考核的考核結(jié)果有效貫通，作為干部選拔任用的重要參考，充分激發(fā)和調(diào)動干部工作積極性。最后，要做到干部考核結(jié)果與激勵機(jī)制相結(jié)合。建立健全考核結(jié)果獎懲制度，堅持物質(zhì)激勵與精神激勵相結(jié)合，有效破除平均主義、形式主義傾向，堅持正向激勵與強(qiáng)化問責(zé)相統(tǒng)一，從而有效鼓勵先進(jìn)、鞭策落后，激發(fā)干部擔(dān)當(dāng)作為和創(chuàng)業(yè)干事的內(nèi)在動力。
用好容錯糾錯“定心丸”，讓有為干部“輕裝上陣”
為了解決干部不作為問題，在激勵方式不足情況下，當(dāng)前各級黨政部門通常以強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)為主要手段，推進(jìn)各項工作的開展。從實踐運(yùn)行看，形成干部不作為的原因是多樣的和復(fù)雜的。因此，僅靠單一的強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制建設(shè)，是不能在根本上解決干部不作為問題的，還應(yīng)高度重視干部激勵機(jī)制的配套制度體系建設(shè)。首先，應(yīng)進(jìn)一步提升既有問責(zé)制度的科學(xué)化和針對性，避免問責(zé)過粗、過多、過濫問題，造成干部不作為的惡性循環(huán)。其次，應(yīng)重視干部績效評估制度建設(shè)，改革現(xiàn)行考核制度標(biāo)準(zhǔn)模糊、流于形式的問題，使干部獎懲有據(jù)可循，推進(jìn)權(quán)責(zé)一致化。再次，建立明確的容錯機(jī)制和緩沖區(qū)，在嚴(yán)格要求干部的同時，又要保護(hù)干部改革創(chuàng)新、攻堅克難、主動作為的積極性。最后，進(jìn)一步探索完善新形勢下的干部激勵機(jī)制，豐富激勵手段，擴(kuò)大激勵空間，建立人員能進(jìn)能出、職務(wù)能上能下、收入能多能少的多元化新型干部激勵機(jī)制。
結(jié)語
干部是黨和國家事業(yè)的骨干力量，如何更廣泛更有效地調(diào)動干部隊伍積極性，始終是干部隊伍建設(shè)的現(xiàn)實問題。打造科學(xué)有效的干部激勵機(jī)制，充分調(diào)動各級干部的工作積極性，是建設(shè)充滿活力、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的現(xiàn)代干部隊伍的重要基礎(chǔ)。目前，我國改革開放事業(yè)已進(jìn)入攻堅期、深水區(qū)，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、各種社會矛盾凸顯的背景下，干部工作動力不足造成的后果和危害是不容忽視的。只有進(jìn)一步創(chuàng)新優(yōu)化干部激勵機(jī)制建設(shè)，著重加強(qiáng)考核評價與激勵機(jī)制的融合發(fā)展，進(jìn)一步拓寬激勵渠道，豐富激勵手段，注重正向激勵和負(fù)向激勵并重，建立健全激勵引導(dǎo)、紀(jì)實考評、優(yōu)上劣下、容錯糾錯等“立體化”管理機(jī)制，才能從根本上激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的動力和活力，強(qiáng)化鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，有效推進(jìn)中國式現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展。
【本文作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、公共管理研究中心主任】
注釋
[1]《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月15日。
[2]李元珍、呂德文：《干部數(shù)字化考核：組織內(nèi)部激勵創(chuàng)新路徑》，《理論與改革》，2022年第2期。
[3]周碧華：《公共部門激勵扭曲問題研究》，《公共行政評論》，2015年第8期。
責(zé)編：周素麗／美編：石 玉