摘 要:法治是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障，數(shù)據(jù)治理的法治化程度和體系化建設(shè)也成為當(dāng)下衡量一國(guó)法治水平和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指針。分析并總結(jié)當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)安全法治治理體系建構(gòu)的發(fā)展進(jìn)程、存在的問(wèn)題以及未來(lái)一段時(shí)間著力發(fā)展的目標(biāo)，將為保障國(guó)家安全，穩(wěn)步推進(jìn)數(shù)據(jù)要素依法、安全、有序流動(dòng)提供有益參考。
關(guān)鍵詞:數(shù)據(jù)治理 數(shù)字法治 治理現(xiàn)代化
【中圖分類號(hào)】D922.16 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
我國(guó)數(shù)據(jù)安全法治治理體系建設(shè)的重要進(jìn)展
法者，治之端也。法治興則國(guó)興，法治強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)。進(jìn)入全面智能化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型時(shí)代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的新型生產(chǎn)要素和基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，建立健全數(shù)據(jù)治理體系成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。[1]數(shù)據(jù)安全治理體系的法治化建構(gòu)是我國(guó)全面依法治國(guó)的重要組成部分，關(guān)系黨執(zhí)政興國(guó)、人民幸福安康和國(guó)家長(zhǎng)治久安。近些年，我國(guó)數(shù)據(jù)安全法治化治理進(jìn)程取得了長(zhǎng)足發(fā)展和巨大進(jìn)步，數(shù)據(jù)安全法治治理體系建設(shè)取得重要進(jìn)展。
數(shù)據(jù)安全立法從零散化向系統(tǒng)化整合
為適應(yīng)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全工作新形勢(shì)、新任務(wù)，落實(shí)中央關(guān)于總體國(guó)家安全觀對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全工作的重要決策部署，同時(shí)也為回應(yīng)“徐玉玉案”等一系列電信詐騙案件引發(fā)的廣泛輿論關(guān)注和廣大人民群眾維護(hù)個(gè)人信息權(quán)益的切身需要，我國(guó)于2016年月日正式通過(guò)《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》是我國(guó)第一部全面規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間安全管理方面問(wèn)題的基礎(chǔ)性法律，是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間法治建設(shè)的重要里程碑，是依法治網(wǎng)、化解網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)的法律重器。為落實(shí)國(guó)家安全制度，保障公民信息數(shù)據(jù)權(quán)益，我國(guó)于2021年分別通過(guò)并施行了兩部重要的法律，即《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）和《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）。《個(gè)人信息保護(hù)法》是我國(guó)第一部專門針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的法律，在《網(wǎng)絡(luò)安全法》的基礎(chǔ)上對(duì)個(gè)人信息權(quán)益保障、處理規(guī)則、各方權(quán)利義務(wù)、安全保障機(jī)制等方面作了更為周全的立法設(shè)計(jì)。《數(shù)據(jù)安全法》是我國(guó)數(shù)據(jù)治理基本遵循，確立了數(shù)據(jù)分類分級(jí)、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)據(jù)交易管理等多項(xiàng)制度，形成了我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理的頂層設(shè)計(jì)。時(shí)值《數(shù)據(jù)安全法》實(shí)施兩周年，地區(qū)和部門性的數(shù)據(jù)安全政策、法規(guī)、文件陸續(xù)出臺(tái)，工業(yè)、金融、證券等部門紛紛出臺(tái)了本領(lǐng)域的數(shù)據(jù)安全管理辦法和重要數(shù)據(jù)具體目錄，上海、深圳、浙江等地相繼頒布了數(shù)據(jù)相關(guān)條例，電力、汽車、醫(yī)療等行業(yè)均出臺(tái)了專門的數(shù)據(jù)分類分級(jí)指南或數(shù)據(jù)安全分級(jí)指南，各地、各部門、各行業(yè)正在深入推進(jìn)數(shù)據(jù)安全治理。
此外，為落實(shí)上位法對(duì)數(shù)據(jù)安全治理的規(guī)定，我國(guó)隨后又發(fā)布了兩部重要的法規(guī)（含征求意見(jiàn)稿），即《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》和《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》。其中，《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》由中央網(wǎng)信辦牽頭起草，專門對(duì)重要數(shù)據(jù)安全進(jìn)行了詳細(xì)的解釋和界定，是我國(guó)系統(tǒng)性建立重要數(shù)據(jù)保護(hù)制度的標(biāo)志。
縱觀我國(guó)數(shù)據(jù)安全立法，經(jīng)歷了從無(wú)到有、從有到多的發(fā)展歷程，并呈現(xiàn)縱深化、專題化和領(lǐng)域化的發(fā)展趨勢(shì)。刑法中新增懲治侵害個(gè)人信息犯罪的內(nèi)容，民法典人格權(quán)編中將個(gè)人信息作為一項(xiàng)受保護(hù)的重要民事權(quán)利，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》構(gòu)成我國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)的“三駕馬車”，確立了我國(guó)數(shù)據(jù)治理的基本原則和制度架構(gòu)，《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》等則構(gòu)成了數(shù)據(jù)治理的具體內(nèi)容，此外，電子商務(wù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等也有信息數(shù)據(jù)保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，形成法律、法規(guī)、部門規(guī)章和政策文件相互銜接的完整法規(guī)范體系，在立法目標(biāo)和具體條款上實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化和體系化。[2]
數(shù)據(jù)安全治理進(jìn)入“標(biāo)準(zhǔn)化”法治時(shí)代
國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家法治體系建構(gòu)的重要組成部分，數(shù)據(jù)具有數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、來(lái)源多樣的特點(diǎn)，如果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)管理不達(dá)標(biāo)，就會(huì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)理解歧義、數(shù)據(jù)共享困難等阻礙數(shù)據(jù)要素流通的問(wèn)題。數(shù)據(jù)的價(jià)值存在于收集、存儲(chǔ)、加工、分析、服務(wù)、傳輸、交易等各個(gè)環(huán)節(jié)中，涉及數(shù)據(jù)脫敏、價(jià)值評(píng)估、元數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量等多項(xiàng)活動(dòng)，數(shù)據(jù)安全治理活動(dòng)復(fù)雜且具體，但法律、法規(guī)和政策文件中的規(guī)定通常較為宏觀、模糊，無(wú)法指導(dǎo)具體的數(shù)據(jù)活動(dòng)，因此就需要國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)這支更為精確刻度的尺子來(lái)具體指導(dǎo)數(shù)據(jù)治理活動(dòng)。從發(fā)展的角度看，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化工作能夠保障數(shù)據(jù)內(nèi)外部使用與交換的一致性和準(zhǔn)確性的規(guī)范性約束，有利于提高數(shù)據(jù)的互操作性、準(zhǔn)確性和規(guī)范性，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素全鏈條高效銜接，對(duì)規(guī)范數(shù)據(jù)安全、加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全防護(hù)體系、指導(dǎo)行業(yè)和企業(yè)提升數(shù)據(jù)安全能力意義重大。
自“三法一條例”發(fā)布實(shí)施后，業(yè)界亟待明確數(shù)據(jù)安全合規(guī)的具體技術(shù)方法和管理措施標(biāo)準(zhǔn)來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐?；诖耍鼛啄晡覈?guó)每年均有相當(dāng)大比例的標(biāo)準(zhǔn)編制指標(biāo)用于數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)。在2022年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)公告中，有12項(xiàng)與數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)有關(guān)，涵蓋人臉識(shí)別、即時(shí)通信、智能汽車、基因識(shí)別、步態(tài)識(shí)別、聲紋識(shí)別、網(wǎng)絡(luò)音視頻、網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物、快遞物流、個(gè)人信息安全工程等多個(gè)領(lǐng)域。
由于重要數(shù)據(jù)保護(hù)構(gòu)成其他數(shù)據(jù)治理制度的基礎(chǔ)，因此在數(shù)據(jù)安全治理的標(biāo)準(zhǔn)化工作中明確“重要數(shù)據(jù)”的識(shí)別規(guī)則和安全管理要求尤其關(guān)鍵。近年來(lái)，重要數(shù)據(jù)識(shí)別和運(yùn)行管理安全的標(biāo)準(zhǔn)化工作取得了重要進(jìn)展，2020年，全國(guó)信息安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)委托編制國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《重要數(shù)據(jù)識(shí)別指南》，目前該指南歷經(jīng)征求意見(jiàn)稿、送審稿后，已正式向國(guó)家申請(qǐng)報(bào)批。除此之外，全國(guó)信息安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)在2022年立項(xiàng)《重要數(shù)據(jù)處理安全要求》，已于2023年8月經(jīng)全國(guó)信息安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)組織審定后正式向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，該標(biāo)準(zhǔn)著重解決數(shù)據(jù)自身安全以及收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開(kāi)、刪除等各個(gè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)處理行為安全標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題，對(duì)數(shù)據(jù)具體管理工作具有極強(qiáng)的指導(dǎo)功能。
數(shù)據(jù)安全執(zhí)法穩(wěn)步推進(jìn)
自“三法一條例”實(shí)施以來(lái)，網(wǎng)信、工信、公安等部門都在積極落實(shí)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)，加大數(shù)據(jù)安全違法違規(guī)的處罰力度和執(zhí)法頻度，在2023年2月工業(yè)和信息化部發(fā)布了《工業(yè)和信息化部行政執(zhí)法清單（2022年版）》中，涉及網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的行政執(zhí)法項(xiàng)目達(dá)57項(xiàng)，執(zhí)法對(duì)象已經(jīng)覆蓋線上線下各行業(yè)領(lǐng)域、不同規(guī)模的企業(yè)?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》相關(guān)法律條文已成為數(shù)據(jù)安全執(zhí)法的直接依據(jù)，監(jiān)管實(shí)務(wù)中常見(jiàn)的違法情形是違反數(shù)據(jù)安全法第二十七條（數(shù)據(jù)安全保護(hù)業(yè)務(wù)）、第二十九條（數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和補(bǔ)救）、第三十二條（合法正當(dāng)采集數(shù)據(jù)），企業(yè)因未建立數(shù)據(jù)安全管理制度和操作規(guī)程、未開(kāi)展數(shù)據(jù)安全教育培訓(xùn)、未采取去標(biāo)識(shí)化或加密措施，未采取防篡改、防泄漏、防侵入以及未采取泄露補(bǔ)救措施等情形，致使發(fā)生數(shù)據(jù)泄露或存在數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)等。
數(shù)據(jù)安全規(guī)制與發(fā)展的辯證關(guān)系逐漸明晰
從《網(wǎng)絡(luò)安全法》始，安全與發(fā)展便貫穿于數(shù)據(jù)要素治理整體架構(gòu)中，隨著數(shù)據(jù)法治化進(jìn)程不斷推進(jìn)，一個(gè)治理理念逐漸澄清，即安全規(guī)制與發(fā)展之間的辯證關(guān)系。由于對(duì)數(shù)據(jù)治理的認(rèn)識(shí)不夠深入，學(xué)界和業(yè)界部分觀點(diǎn)認(rèn)為不斷加大基于數(shù)據(jù)安全不斷立法規(guī)制會(huì)遏制數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，簡(jiǎn)單地將規(guī)制視為技術(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)立面，這其實(shí)是一種認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。首先，安全并不是發(fā)展的對(duì)立面，安全是為了數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)更好的發(fā)展；其次，規(guī)制并不一定是壞事，規(guī)制可以促進(jìn)新技術(shù)的產(chǎn)生。在中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（又稱“數(shù)據(jù)二十條”）中，除了“發(fā)展”被頻繁提及之外，另一個(gè)高頻關(guān)鍵詞就是“安全”。安全與發(fā)展是相伴相隨的，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的目標(biāo)，在網(wǎng)絡(luò)攻擊和大國(guó)博弈愈發(fā)劇烈的當(dāng)下，沒(méi)有安全保障，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等于空中樓閣。因此，我國(guó)的數(shù)據(jù)立法統(tǒng)籌安全與發(fā)展，堅(jiān)持以安全保發(fā)展，以發(fā)展促安全，建立安全可控、高效流通的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全管理的目的也并不是限制數(shù)據(jù)出境，而是規(guī)范數(shù)據(jù)出境，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)依法合理有效利用，保障數(shù)據(jù)依法、有序、自由流動(dòng)。
當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)安全法治治理體系建設(shè)中的相關(guān)問(wèn)題梳理
雖然我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理法治體系建設(shè)取得重大進(jìn)展，形成“三法兩條例”的數(shù)據(jù)安全治理基本架構(gòu)，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化工作也在順勢(shì)推進(jìn)數(shù)據(jù)法治體系建設(shè)向縱深化方向發(fā)展，數(shù)據(jù)治理工作的理念和方向逐漸清晰，但數(shù)據(jù)安全法治治理體系建構(gòu)中仍然存在一些問(wèn)題阻礙數(shù)據(jù)要素價(jià)值潛力的進(jìn)一步釋放。
相關(guān)法律規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)在具體落實(shí)中存在適用模糊
現(xiàn)階段，我國(guó)的數(shù)據(jù)治理規(guī)范已形成框架體系，但在具體推進(jìn)落實(shí)過(guò)程中，仍然存在法律概念不明確、標(biāo)準(zhǔn)不一致、不透明等問(wèn)題，例如，我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》第二十一條要求各地區(qū)、各部門按照數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)制度確定本地區(qū)、本部門以及相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)具體目錄，對(duì)列入目錄的數(shù)據(jù)進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，但現(xiàn)實(shí)工作中一些行業(yè)主管監(jiān)管部門在制定本行業(yè)、本領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)識(shí)別指南時(shí)，采用了過(guò)于原則性的描述，使重要數(shù)據(jù)范圍被擴(kuò)大化，給企業(yè)合規(guī)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響。
另外，伴隨數(shù)據(jù)治理實(shí)踐的全面深入，法律、法規(guī)條款中一些未予以明確、處于模糊地帶的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，一些在法規(guī)制定之初未予以嚴(yán)謹(jǐn)論證清楚的內(nèi)容在適用中的爭(zhēng)議和質(zhì)疑也在逐漸增加，很多條款和具體規(guī)定在后續(xù)執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。
數(shù)據(jù)權(quán)屬未明阻礙數(shù)據(jù)要素價(jià)值的充分釋放
如何確定數(shù)據(jù)資源權(quán)屬、明確科學(xué)的數(shù)據(jù)定價(jià)機(jī)制仍然是數(shù)據(jù)立法亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。這也是當(dāng)前理論和實(shí)務(wù)界極具爭(zhēng)議的議題。由于數(shù)據(jù)權(quán)屬不清，大量數(shù)據(jù)無(wú)法進(jìn)入數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)進(jìn)行合法交易，滋生“數(shù)據(jù)黑市”和數(shù)據(jù)壟斷，掌握海量數(shù)據(jù)的超大型互聯(lián)網(wǎng)公司憑借自身的壟斷優(yōu)勢(shì)形成“圍墻花園”，阻礙中小互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展，數(shù)據(jù)確權(quán)對(duì)于保護(hù)數(shù)據(jù)勞動(dòng)、激勵(lì)數(shù)據(jù)流動(dòng)和開(kāi)發(fā)利用、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)加速變革具有重要作用。
雖然我國(guó)《民法典》第127條率先對(duì)數(shù)據(jù)之上的民事權(quán)益保護(hù)作了宣示性規(guī)定，中央也在《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二O三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》等多個(gè)政策文件層面都明確強(qiáng)調(diào)要建立數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度體系，但如何確定數(shù)據(jù)權(quán)益以及數(shù)據(jù)的歸屬問(wèn)題目前未有一部法律、法規(guī)或政策文件作明確的規(guī)定。傳統(tǒng)實(shí)踐是通過(guò)設(shè)立產(chǎn)權(quán)的方式來(lái)界定物體的權(quán)屬邊界，產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)是調(diào)整客體背后不同關(guān)聯(lián)主體之間的利益關(guān)系，一方面，與一般客體不同，數(shù)據(jù)具有非損耗性、非“物”上的排他性、智慧勞動(dòng)不明顯等新特征，無(wú)法套用以往的物權(quán)、債權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。另一方面，由于數(shù)據(jù)權(quán)屬涉及不同類型的數(shù)據(jù)來(lái)源者、數(shù)據(jù)處理者以及國(guó)家等多方主體之間的利益協(xié)調(diào)，既要保護(hù)數(shù)據(jù)來(lái)源者的人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，又要保護(hù)數(shù)據(jù)處理者的基本權(quán)益，激勵(lì)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，多種權(quán)屬和價(jià)值疊加使數(shù)據(jù)確權(quán)變得異常復(fù)雜。目前，國(guó)內(nèi)理論界對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)屬存在數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)、數(shù)據(jù)許可合同說(shuō)、有限產(chǎn)權(quán)說(shuō)等多種學(xué)說(shuō)，但仍停留在學(xué)術(shù)探討層面，距離立法還欠缺成熟度。
數(shù)據(jù)安全治理的部門分工和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有待強(qiáng)化
法律的生命力在于實(shí)施，從紙面上的法到具有實(shí)際可操作性最主要實(shí)施力量是靠各分管部門的具體執(zhí)法活動(dòng)，就目前的數(shù)據(jù)監(jiān)管來(lái)看主要存在兩方面的矛盾，一方面，巨大的數(shù)據(jù)規(guī)管需求與監(jiān)管部門有限的行政資源之間存在張力，信息和數(shù)據(jù)違法違規(guī)的案件越來(lái)越多，實(shí)際監(jiān)管工作中對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的執(zhí)法卻不夠徹底和全面，致使公民的個(gè)人權(quán)益和國(guó)家安全得不到保障。另一方面，數(shù)據(jù)治理存在部門化、利益化、治理目標(biāo)不統(tǒng)一等現(xiàn)象，中央不同部門、中央與地方以及地方不同部門之間都存在權(quán)限不清、權(quán)界不明的問(wèn)題，例如，在筆者對(duì)地方網(wǎng)信部門一線工作人員的調(diào)研訪談中發(fā)現(xiàn)，目前，中央和地方網(wǎng)信部門的數(shù)據(jù)監(jiān)管能力和監(jiān)管資源方面存在嚴(yán)重不對(duì)等，地方在履行網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全監(jiān)管責(zé)任所需要的技術(shù)人才和執(zhí)法資源方面面臨巨大缺口，尤其是區(qū)、縣一級(jí)的網(wǎng)信監(jiān)管部門，導(dǎo)致很多執(zhí)法工作無(wú)法展開(kāi)。與之相關(guān)的另一種現(xiàn)象是，雖然目前網(wǎng)信、工信、住建、公安、國(guó)安等各部門均有數(shù)據(jù)執(zhí)法的案例，在具體案件中，仍然存在各個(gè)部門職責(zé)不清、權(quán)力重疊等一系列妨礙執(zhí)法有效開(kāi)展的問(wèn)題，一些部門因?yàn)闄?quán)責(zé)存在爭(zhēng)議、矛盾和推諉扯皮現(xiàn)象，這些都增加了企業(yè)的合規(guī)成本，不利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
數(shù)據(jù)跨境傳輸渠道與跨境貿(mào)易需求不對(duì)等，管理機(jī)制與國(guó)際化接軌程度不夠
信息流引領(lǐng)技術(shù)流、資金流、人才流、物資流，沒(méi)有數(shù)據(jù)的流動(dòng)就沒(méi)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，所有跨境貿(mào)易、物流本質(zhì)上是靠數(shù)據(jù)的支撐推動(dòng)，數(shù)據(jù)跨境已經(jīng)成為當(dāng)前國(guó)際貿(mào)易的基本需求，各國(guó)在數(shù)據(jù)跨境規(guī)則領(lǐng)域展開(kāi)激烈博弈。在此背景下，我國(guó)于2022年7月出臺(tái)了《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》，公布了個(gè)人信息保護(hù)的認(rèn)證文件和個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同模版，同時(shí)，我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》、《個(gè)人信息保護(hù)法》還規(guī)定了我國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際條約、協(xié)定對(duì)向境外提供個(gè)人信息的條件有規(guī)定的，可以按照其規(guī)定將執(zhí)行，以及對(duì)境外司法、執(zhí)法機(jī)構(gòu)在境內(nèi)調(diào)取數(shù)據(jù)作出限制，必須經(jīng)我國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由此，形成我國(guó)數(shù)據(jù)跨境的“3+1+1”通道。
但制度的順利實(shí)施依然面臨很多挑戰(zhàn)，尤其是伴隨數(shù)據(jù)跨境貿(mào)易實(shí)踐的不斷深入，跨國(guó)企業(yè)遇到了在政策制定之初尚未顯現(xiàn)的問(wèn)題，“3+1+1”方式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足巨大的數(shù)據(jù)跨境需求和多樣的跨境場(chǎng)景，國(guó)內(nèi)外很多企業(yè)提出希望對(duì)數(shù)據(jù)跨境提供更加便利、更為多元化的通道。對(duì)此，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境 加大吸引外商投資力度的意見(jiàn)》，提出“探索便利化的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全管理機(jī)制”。
數(shù)據(jù)安全法治治理體系建設(shè)的國(guó)際輿論環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻
雖然我國(guó)已經(jīng)建立了較為完善的數(shù)據(jù)安全治理體系，龐大的網(wǎng)絡(luò)用戶和數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)體量使我國(guó)在很多領(lǐng)域擁有眾多的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范場(chǎng)景，這是其他國(guó)家所不具備的，并且在數(shù)據(jù)治理的國(guó)際規(guī)則領(lǐng)域還存在著很多空白和不足，客觀層面看，我國(guó)提出的數(shù)據(jù)安全治理規(guī)則應(yīng)該獲得較高的認(rèn)可度和接受度，能夠在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則制定方面發(fā)揮更大的國(guó)際影響力。實(shí)際上，我國(guó)數(shù)據(jù)法治治理體系建構(gòu)的國(guó)際輿論環(huán)境依然嚴(yán)峻，雖然《聯(lián)合國(guó)憲章》早將主權(quán)平等原則確立為當(dāng)代國(guó)家關(guān)系的基本原則，在網(wǎng)絡(luò)空間治理中，尊重各國(guó)自主選擇網(wǎng)絡(luò)發(fā)展道路、網(wǎng)絡(luò)管理模式、互聯(lián)網(wǎng)公共政策和平等參與國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間治理的權(quán)利是應(yīng)然選擇，但西方國(guó)家多次抹黑、歪曲和炒作我國(guó)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全立法來(lái)質(zhì)疑中國(guó)的營(yíng)商環(huán)境，污稱中國(guó)在實(shí)施網(wǎng)絡(luò)攻擊和竊取他國(guó)數(shù)據(jù)，對(duì)中國(guó)的國(guó)家形象和企業(yè)出海帶來(lái)了負(fù)面影響。
我國(guó)數(shù)據(jù)安全法治治理體系建設(shè)的未來(lái)展望
數(shù)據(jù)安全法治治理體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要結(jié)合快速發(fā)展的數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)不斷深化對(duì)數(shù)據(jù)法治治理體系建設(shè)的認(rèn)識(shí)，完善數(shù)據(jù)治理體制機(jī)制，自上而下全面推進(jìn)數(shù)據(jù)治理實(shí)際工作，彌補(bǔ)社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)發(fā)展期望與法治體系建構(gòu)之間的差距。
對(duì)相關(guān)法律概念、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化，強(qiáng)化部門監(jiān)管和分工
我國(guó)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全立法不斷深化和推進(jìn)中，未來(lái)立法仍需要從由無(wú)到有、由多到好向由好到優(yōu)轉(zhuǎn)變，對(duì)相關(guān)的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)范化和科學(xué)化，解決立法之初未加以精確論證的歷史遺留問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“良法善治”。在遵循現(xiàn)有法律制度方針的基礎(chǔ)上，需要結(jié)合數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)建設(shè)情況以及一線監(jiān)管中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和需求，從法律條款和規(guī)則的統(tǒng)一性和落地性出發(fā)，全面優(yōu)化數(shù)據(jù)管理體制，對(duì)相關(guān)的法律條文、概念、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步予以明晰，消除數(shù)據(jù)監(jiān)管和合規(guī)中存在的盲區(qū)，進(jìn)而更好地指導(dǎo)一線監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)安全保護(hù)執(zhí)法工作，讓數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)能夠在良好的生態(tài)環(huán)境中加速建立起來(lái)。同時(shí)，明確各部門的分工與權(quán)責(zé)邊界，推動(dòng)中央和地方以及不同部門間在數(shù)據(jù)實(shí)際監(jiān)管工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
探索多元化的數(shù)據(jù)跨境傳輸機(jī)制，抓緊建立符合國(guó)際慣例的數(shù)據(jù)出境安全管理制度
數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則機(jī)制是國(guó)家參與國(guó)際貿(mào)易的重要突破口，我國(guó)已相繼宣布申請(qǐng)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA），簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）也已經(jīng)生效，這些協(xié)定均對(duì)數(shù)據(jù)跨境傳輸作了專門規(guī)定，客觀上要求我國(guó)抓緊建立符合國(guó)際管理的數(shù)據(jù)出境安全管理制度。[3]數(shù)據(jù)跨境自由傳輸是常態(tài)，限制是例外，下一步，要針對(duì)當(dāng)前數(shù)據(jù)跨境面臨的主要問(wèn)題、企業(yè)跨境需求，對(duì)于相關(guān)的綠色通道、國(guó)際協(xié)議進(jìn)行專門性研究，積極推進(jìn)出臺(tái)數(shù)據(jù)跨境的負(fù)面清單制度，研析如何高標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接國(guó)際規(guī)則，同時(shí)，研究其他國(guó)家或地區(qū)已有的、較為成熟的數(shù)據(jù)跨境傳輸機(jī)制，如充分認(rèn)定制度、約束公司規(guī)則（BCR）等，可以基于我國(guó)具體國(guó)情適時(shí)進(jìn)行轉(zhuǎn)化性引進(jìn)和適用。
構(gòu)建新型數(shù)據(jù)權(quán)屬模式，推動(dòng)我國(guó)數(shù)據(jù)治理規(guī)則的國(guó)際化躍升
從立法層面確定數(shù)據(jù)權(quán)屬是數(shù)據(jù)要素化、數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表的前提，未來(lái)一段時(shí)間需要持續(xù)分析、探討把握數(shù)據(jù)要素的特性，明確收集數(shù)據(jù)的類型和定價(jià)機(jī)制，以及數(shù)據(jù)流通的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、原則、程序，健全數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則，滿足數(shù)據(jù)主體隱私等人格權(quán)保護(hù)需求、數(shù)據(jù)控制者和第三方從數(shù)據(jù)的采集和處理等活動(dòng)中的使用和收益的權(quán)利需求，以及國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)和安全考慮的訴求，同時(shí)平衡數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)屬性和公益屬性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全保護(hù)、企業(yè)和個(gè)人等利益關(guān)系，構(gòu)建中國(guó)特色的數(shù)據(jù)權(quán)屬制度。如果中短期內(nèi)在立法上無(wú)法確立數(shù)據(jù)權(quán)屬，可以從務(wù)實(shí)的角度出發(fā)，先構(gòu)建數(shù)據(jù)登記制度、數(shù)據(jù)公證制度、數(shù)據(jù)信用體系和標(biāo)準(zhǔn)化體系等具體制度，推動(dòng)數(shù)據(jù)向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。
積極研判數(shù)據(jù)安全治理的國(guó)際輿論，提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)
習(xí)近平總書記在2016年網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議中就曾強(qiáng)調(diào)，目前“大國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全博弈，不單是技術(shù)博弈，還是理念博弈、話語(yǔ)權(quán)博弈”。未來(lái)，除了在技術(shù)和規(guī)則積極展開(kāi)國(guó)際博弈外，亟待提高我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全的輿論斗爭(zhēng)和對(duì)抗能力，積極研判網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全法治體系建構(gòu)的國(guó)際輿論環(huán)境。在傳播科技推動(dòng)下，傳播方式、輿論格局、傳媒生態(tài)都發(fā)生了深刻變化，因此需要深入研究網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全事件的傳播路徑、輿論場(chǎng)域的形成機(jī)制以及國(guó)際受眾的認(rèn)知和接受過(guò)程，在理清規(guī)律的基礎(chǔ)上設(shè)置議程、爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)，占據(jù)網(wǎng)絡(luò)輿論戰(zhàn)的優(yōu)勢(shì)地位。同時(shí)，提升我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理相關(guān)法律、法規(guī)和政策文件的國(guó)際傳播度，增加對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理規(guī)范認(rèn)識(shí)和認(rèn)同度，加強(qiáng)與各國(guó)同行的相互交流與合作，積極參與國(guó)際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、倡議的制定，推動(dòng)我國(guó)數(shù)據(jù)相關(guān)法律、管理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)融入國(guó)際規(guī)則體系，正面回應(yīng)國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)切。
【本文作者為中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院、網(wǎng)絡(luò)空間安全學(xué)院教授；中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士后研究員楊林對(duì)本文亦有重要貢獻(xiàn)】
注釋
[1]房毓菲：《推動(dòng)協(xié)同治理 健全數(shù)據(jù)治理體系》，《中國(guó)信息界》，2023年第1期，第44—47頁(yè)。
[2]趙精武：《個(gè)人信息出境進(jìn)入“標(biāo)準(zhǔn)化”法治時(shí)代》，中國(guó)網(wǎng)信網(wǎng)，http://www.cac.gov.cn/2023-03/07/c_1679832118593808.htm，2023年3月7日。
[3]左曉棟：《數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的博弈與規(guī)制方向》，《北大金融評(píng)論》，2023年第2期，第97—100頁(yè)。
責(zé)編：馮一帆／美編：石 玉