【摘要】都市圈作為新興的國家治理單元成為新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要議題。從全球大都市圈單元化治理的經驗來看，網絡化是其共同方向，但是各有側重。澳大利亞的城市和地區(qū)委員會相較于其他的委員會機制而言，更加強調非行政權力的領導作用，進而突破形成了大都市圈的領導型網絡（NLO）的治理模式。這一模式實現(xiàn)了行政權力驅動到社會資本驅動的治理轉型的動力轉移，有效激發(fā)了社會主體創(chuàng)新活力，豐富了全球大都市圈治理的經驗。對我國而言，可以通過功能分層、城市能級提升和構建治理共同體，創(chuàng)新大都市圈治理的結構和模式。
【關鍵詞】大都市圈 單元化治理領導型網絡（NLO） 澳大利亞 城市治理
【中圖分類號】C912.81 【文獻標識碼】A
中國特色新型城鎮(zhèn)化是中國式現(xiàn)代化建設的重要內容和必然之舉。黨的十八大以來，我國城鎮(zhèn)化尤其是城市空間格局呈現(xiàn)以點帶面、圈群發(fā)展的態(tài)勢。黨的二十大報告指出“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協(xié)調發(fā)展格局”。目前，我國都市圈治理體系與城市群治理體系實現(xiàn)有效補充，都市圈治理成為新型國家治理單元。相對于其他區(qū)域單元，如行政區(qū)城市、城市群、功能區(qū)建立了日趨穩(wěn)定的治理體制機制和組織構建，都市圈的發(fā)展和治理尚處于探索階段，遇到“城市間交通一體化水平不高、分工協(xié)作不夠、低水平同質化競爭嚴重、協(xié)同發(fā)展體制機制不健全”的發(fā)展難題，亟待創(chuàng)新。
在全球城市化進程中，大都市圈的發(fā)展在全球的起點、道路和成效各不相同，形成了各類不同的單元化治理經驗。美國、法國、英國、韓國、日本等發(fā)達工業(yè)化國家的治理經驗引起了眾多研究者關注，比如松散聯(lián)盟、強中心權威、區(qū)域委員會以及府際合作協(xié)議等多種類型的網絡化治理模式為中國都市圈治理提供了有益的借鑒。相較而言，澳大利亞在這些大都市圈治理的探索中，更加注重社會力量的參與、注重在全球化背景下都市圈的發(fā)展前景，在全球大都市圈治理中具有一定新意，值得對其進行深入研究。
澳大利亞大都市圈治理的挑戰(zhàn)與CCR興起
作為后發(fā)工業(yè)化國家，20世紀80年代之后澳大利亞的制造業(yè)與服務業(yè)才逐漸取代傳統(tǒng)的農牧業(yè)與采礦業(yè)成為國民經濟的主導產業(yè)。2018-2019財年服務業(yè)產值1.33萬億澳元，占澳國內生產總值的68%；2020-2021財年工業(yè)生產總值達到4541億澳元。在此背景下，工業(yè)與服務業(yè)的繁榮加快了城市化和大都市區(qū)化的進程，2021年澳大利亞的城市化水平達到86%，并形成了悉尼與大悉尼都會區(qū)、墨爾本與墨爾本大都市區(qū)、布里斯班與珀斯等具有國際知名度的大都市與大都市區(qū)，占據了澳大利亞國民經濟社會體系的重要地位。根據澳大利亞2021年人口普查數(shù)據顯示，大都市地區(qū)容納了全國66.9%的人口，同時僅墨爾本與悉尼兩個大都市區(qū)占據著全澳約68.3%的經濟比重。
與一般大都市圈一樣，澳大利亞大都市區(qū)發(fā)展到一定規(guī)模就會遇到內外部結構性困擾，內部碎片化政府特點顯著。以墨爾本大都市區(qū)為例，不到1萬平方公里的占地面積容納了維多利亞州31個政府轄區(qū)。然而在澳大利亞政治體制中，政府間不協(xié)調和聯(lián)邦制的現(xiàn)實弱化了地方政府采取行動的能力。與此同時，雖然州政府對于城市發(fā)展具有憲法賦予的權力，但由于縱向財政的失衡，中央政府對于財政收入具有主導權，因此城市政府更多是與中央政府進行財政收入的分配博弈。這就導致中央、州政府以及城市政府關系的復雜化，具體來說碎片化的地方政府缺乏憲法承認，州政府一直堅決不愿意將權力和資源移交給單一的大都市政府，各級政府關系較為緊張。外部環(huán)境迅速變化帶來的挑戰(zhàn)，快速的郊區(qū)化和人口變化（如老齡化、向外移民和市中心衰落），以及20世紀80年代初的全國衰退威脅著城市的持續(xù)繁榮，此外日益加劇的全球化引起了廣泛的經濟變化，形成了三重“大都市危機”：社會經濟差異、全球競爭加劇和城市擴張，這種快速且劇烈的現(xiàn)實問題需要一種更為開放、平等、參與的治理體系。
在內外部因素影響下，上個世紀八九十年代突破地方行政體系的城市和地區(qū)委員會（Committees for Cities and Regions，以下簡稱CCR）的探索應運而生。澳大利亞最早的大都市圈委員會是墨爾本委員會（Committee for Melbourne ，CfM），始建于1985年，致力于將經濟、學術以及非營利組織協(xié)調起來以應對城市變革。CfM的實踐重塑了墨爾本城市的繁榮，同時也為澳大利亞CCR組織的發(fā)展提供了一個重要模板。經過數(shù)十年的創(chuàng)新迭代，澳大利亞已經形成十多個具有區(qū)域影響力的CCR組織，如悉尼CfS，珀斯CfP。悉尼委員會、珀斯委員分別建立于1996年、2003年。根據2016年統(tǒng)計數(shù)據顯示，絕大多數(shù)都市區(qū)下轄人口在20萬左右，僅有墨爾本（449萬）、悉尼（482萬）、珀斯（194萬）都市區(qū)人口超過百萬。在委員會會員規(guī)模方面，悉尼、墨爾本與珀斯的會員數(shù)量分別為147、111、110個。（見表1）
不同大都市圈的委員會還有著不同的構建動機，比如墨爾本委員會成立的初衷是為了應對全國經濟衰退與全球化競爭背景下的三重都市危機；作為澳大利亞人口最多的城市及其突出的全球地位，悉尼的發(fā)展具有國內和國際影響力，2000年之后，悉尼委員會的工作重點為促進悉尼在奧運會后的發(fā)展，以防止經濟倒退；珀斯委員會的成立則是基于了這樣的現(xiàn)實：珀斯是一個礦業(yè)資源驅動的城市，單一發(fā)展路徑依賴具有很大的不確定性，因此CfP的最初行動是以珀斯的商業(yè)領袖為核心開展的。
大都市圈治理網絡與澳大利亞的領導型網絡模式
相對于地方政府與州（?。┒裕蠖际腥κ且环N較為獨立的治理單元，并實現(xiàn)了對傳統(tǒng)治理單元的重塑，其內部往往采取不同的治理結構，將地方政府間關系網絡化。澳大利亞的大都市圈治理與其他西方國家有著類似的網絡形態(tài)，但是有著更為豐富且拓展的網絡治理內涵，成為全球都市圈治理的一種新模式。
首先，從網絡治理理論上看，經典的結構模型主要包括共享型（SG）、領導型（NLO）和行政型（NAO）三種基本形態(tài)，并應用于大量的公共事務跨域協(xié)同治理實踐和理論研究之中。這里的網絡結構，主要是指網絡成員的屬性及其在組織中的相互作用關系。SG具有較高的網絡密度，強調成員間高度的信任關系和合作的廣泛性；NLO也較為緊密，但是該結構凸顯領導成員的核心地位；NAO強調網絡外部組織對網絡關系的約束，網絡受制或依賴于網絡外部代理人的資源、信息及資金等管控。從理論上說，大都市圈治理涉及到的各類公私實體是多樣和異質的，其在初期的組織信任基礎往往通過經濟要素在市場化驅動下產生的規(guī)模效應和聚集效應實現(xiàn)，缺乏對公共事務和未來愿景的共同行動意愿，所以SG的模式很難成立。NAO是以各級政府為核心的通過權力運用和資源配置實現(xiàn)對都市圈各公私實體間網絡的治理，政府的公共性和職責的共識性往往更容易成為治理結構的選擇；與之相對，NLO強調非政府實體通過社會資本、網絡構建和運行能力來實現(xiàn)對碎片化的整合，門檻更高、難度更大的結構選擇，會受到領導力困境或協(xié)調風險的制約，但對于構建更加廣泛的信任、凝聚社會共識和靈活彈性的組織變遷方面更有優(yōu)勢。
其次，從西方國家的大都市圈治理實踐來看逐步形成了以NAO為基礎的各類行政型網絡。城市和地區(qū)委員會的組織形式并非僅存在于澳大利亞一個國家，在英美等國同樣建立了類似的地區(qū)委員會，如英格蘭于1992年成立英格蘭地方政府委員會，歐盟于1994年建立歐洲地區(qū)委員會以強化政策咨詢，美國政府建立區(qū)域委員會應對政治分散化。其中歐洲地區(qū)委員會委員來自于各成員國地區(qū)當局的代表組成，如市長、市參議員及地區(qū)政府首腦等；美國區(qū)域委員會是由縣、自治市以及特區(qū)等組成的區(qū)域組織，主要目的是加強地方政府之間的交流、合作與協(xié)調，以解決區(qū)域性集體行動困境。可以看到，歐美地區(qū)的大都市區(qū)委員會強調依靠行政權力和組織的整合有效解決已知的區(qū)域公共性問題以及行政碎片化帶來的自組織協(xié)調失靈的障礙，這便是比較典型的行政型網絡治理模式。
最后，澳大利亞的CCR并非統(tǒng)一的NAO的構建與運行模式，更多的是來自非行政組織的領導型治理網絡模式即NLO模式。NLO的出現(xiàn)與運行突破了傳統(tǒng)大都市圈治理中集體行動的領導力困境與協(xié)調風險，是一種由非行政權力組織主導、面向未來、跨界參與的城市治理聯(lián)盟，旨在吸納城市發(fā)展的多元利益相關者并為其提供對話平臺，體現(xiàn)了非行政組織的領導力和更加開放靈活的治理結構。具體體現(xiàn)在以下三個方面：一是充分激活、發(fā)揮與提升企業(yè)在大都市圈發(fā)展與治理中的領導力。企業(yè)往往具有更高的市場靈敏度、社會責任感以及資源調動力，通過參與者非政治性、平等的協(xié)商對話，發(fā)揮主體作用，在探討城市關切的治理議題過程中，企業(yè)的網絡伙伴選擇、結構搭建與運行維護的能力也得到了提升。二是在成員產生與實踐上強調志愿專業(yè)合作網絡，澳大利亞CCR內部成員多為專業(yè)性的利益相關者，即大都市發(fā)展關切到的任何組織與個體都可以加入其中，因此實踐形式為獨立志愿性的網絡化而非強制性的政治化參與。相比之下，無論是歐洲地區(qū)委員會還是美國區(qū)域委員會，其成員多為通過任命、選舉、指派產生的政府內部公共組織與公民，具有較強的政府授權與立法色彩。三是主體關系上強調混合功能的弱整合，澳大利亞CCR組織的成員廣泛性決定其需要處理橫向不同利益參與者、縱向政府間以及功能關系，進而協(xié)調方式和機制更具有整合后的混合性特征。相對于歐美而言，澳大利亞大都市圈治理組織內部強制性較弱，運行上是一種弱整合、非強制性整合，更有利于各議題和領域的溝通協(xié)調。
澳大利亞CCR領導型網絡治理的典型實踐
從NAO到NLO體現(xiàn)的是大都市圈單元化治理從行政權力驅動到社會資本驅動的轉變。澳大利亞的大都市圈NLO結構中以商業(yè)組織為代表的非行政組織是其內部互動代理人，通過其平臺、議程建設不斷協(xié)調并傳遞成員的互動、對話與交流，并且內部成員存在混合的跨組織擴散關系；網絡治理成效不再僅僅依靠代理人的功能發(fā)揮，轉型為主體合力導向，因而在一定程度上實現(xiàn)了對傳統(tǒng)NLO的超越。在大都市圈NLO模式的引領之下，澳大利亞各地開展了多樣化的網絡治理實踐，有力地促進了都市圈的高質量發(fā)展。
案例一：維多利亞州天然氣“脫碳”活動。作為澳大利亞工業(yè)化程度最高的地方行政主體，維多利亞州有超過兩百萬的各類天然氣用戶。為了擺脫天然氣依賴、積極響應與實現(xiàn)2050年實現(xiàn)凈零排放的法定目標，2022年12月墨爾本委員會與其合作伙伴奧雅納和維多利亞基礎設施公司舉辦了一場天然氣脫碳的集體會議。作為委員會成員之一的維多利亞基礎設施首席執(zhí)行官提出州政府應當采取相應的低碳解決方案；在隨后的小組討論中，來自大都市區(qū)的電氣與能源商業(yè)代表就脫碳議題發(fā)表了積極性觀點。
案例二：澳大利亞可再生能源投資論壇。為探討澳大利亞可再生能源投資的狀況，2021年5月墨爾本委員會與MinterEllison（澳大利亞最大的律師事務所之一，以法律和商業(yè)投資咨詢而聞名）合作舉辦了一個可再生能源論壇。此外，論壇的參與者還包括X-Elios（澳大利亞可再生能源企業(yè)）、Nous（國際管理咨詢公司，旨在與私營、公共和社區(qū)部門的領導者合作應對復雜戰(zhàn)略挑戰(zhàn)）以及GHD（全球性的專業(yè)服務公司，以工程和建筑技能和經驗為先導）。各個參與者基于專業(yè)化背景分享他們對能源結構、能源基礎設施和政府政策問題的看法，并對未來的澳大利亞可再生能源投資的前景作出深入的分析。
啟示與建議
都市圈是一個體現(xiàn)多個城市之間高效互聯(lián)互通的城市體系，是城市發(fā)展從封閉到開放轉變的重要途徑，但從全球經驗來看，外部環(huán)境和內部體制的挑戰(zhàn)普遍存在。通過對澳大利亞大都市圈市場領導型治理網絡經驗的探析，在理論上和實踐上都有所啟示和建議。
從對大都市圈治理的理論啟示角度而言。首先，NLO成為大都市圈治理網絡新模式。大都市圈是一個相對獨立的治理單元，各國的實踐區(qū)別在于其邊界范圍和獨立程度。澳大利亞CCR的實踐突破傳統(tǒng)以行政主體為網絡構建主體的NAO基本模式，逐步走向NLO模式，大都市圈的NLO模式更具有積累社會資本、開放包容、靈活彈性的優(yōu)勢，NLO可以成為獨立或與NAO配合形成的都市圈治理模式。其次，澳大利亞的CCR突破了都市圈治理多用來解決生態(tài)環(huán)境、公共服務等具有區(qū)域外部性困境單一議題，形成了各成員地方性城市構建全球大都市圈的廣泛共識，可以有效克服一畝三分地的思維、減緩集體行動困境。其三，治理面向未來。澳大利亞之所以形成像墨爾本、悉尼等國際化大都市圈，并且保持了發(fā)展態(tài)勢，一個重要經驗在于始終站在全球發(fā)展的視角、主動融入全球化、面向未來的規(guī)劃定位，既能吸引全球資源的進入，也能帶動地方性城市創(chuàng)新突破，增進都市圈的活力和協(xié)同意愿。
對我國現(xiàn)代化都市圈建設而言，可以得到三點建議。首先，注重功能結構分層，形成常態(tài)式單元化治理。一方面，大都市圈治理與地方性城市治理相比而言，不是一個獨立的政治單元，但我們也要注意到地方性城市則可能因為缺乏資源互補使得其無法成為獨立的治理單元。另一方面，大都市圈內本身存在著若干種行政級別且互不隸屬的地方政府，地方政府存在著巨大協(xié)調成本。因此，大都市圈的治理要充分發(fā)揮在不同尺度內的功能分層，在政治、行政和治理三種功能間的有效劃分職責，發(fā)揮各類主體的優(yōu)勢，形成協(xié)同配合的常態(tài)式單元化治理。其次，注重未來發(fā)展議題，提升中心城市的能級。在我國的現(xiàn)代化都市圈建設中，不僅要注重通過都市圈建設解決資源互補、要素流動以及風險管理等已知難題，更要充分凸顯中心城市的核心引領作用。我國的都市圈往往是以國家中心城市或有較大影響的區(qū)域中心城市為核心建設，因此具備較為有利的生長環(huán)境。需要進一步將中心城市的各項功能升級為全球城市，提升在全球創(chuàng)新網絡中的節(jié)點性地位，承擔全球未來可持續(xù)發(fā)展的重要孵化器和發(fā)動機的作用，以此帶動大都市圈的全面可持續(xù)發(fā)展。最后，注重開放包容生態(tài)，構建差異均衡的治理共同體。大都市圈是一個包含各類公私組織的都市生態(tài)，相互依賴，共同發(fā)展。NLO實踐之所以在澳大利亞取得一定的突破和進展，關鍵在于對社會治理主體的信任，尊重不同類型治理主體的差異化，求同存異。在我國，城市基層強調構建共建共治共享的社會治理共同體的理念，可以將此NLO的網絡實踐相結合，在完善中心城市與周邊城市帶動協(xié)調聯(lián)動的基礎上，拓展到都市圈尺度，形成開放包容的都市圈社會治理共同體。這就需要，一方面通過對社會主體的賦權賦能，提升更多主體在各類社會議題上形成構建和運行網絡的領導力；另一方面，地方政府形成有效轉移差異、保護差異和協(xié)調差異的邊界工作職責體系。
（作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、博導，中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員）
【注：本文系國家自然科學基金面上項目“基于“網絡關聯(lián)”的城市治理功能協(xié)同：機理、結構與迭代”（項目編號：72074129）、南開大學文科發(fā)展基金科學研究類項目“面向網絡型城市群的協(xié)同治理機制、結構與模式創(chuàng)新研究”（項目編號：ZB21BZ0219）、南開大學亞洲研究中心資助研究課題“后疫情時代中國區(qū)域治理的動態(tài)化模式轉型研究”（項目編號：AS2221）研究成果】
【參考文獻】
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責編/李一丹 美編/宋揚
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