【摘要】以編制改革深入推進機構(gòu)改革的內(nèi)在邏輯表現(xiàn)為：清晰厘定職責是機構(gòu)改革的前提和基礎，科學設定機構(gòu)是構(gòu)建治理體系的載體和支撐，精確核定編制為治理能力現(xiàn)代化提供重要公共人力資源保障。人民性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、科學性是治理現(xiàn)代化進程中編制改革的新特點。治理現(xiàn)代化視域下以編制改革深入推進機構(gòu)改革，應推進編制改革規(guī)范化制度化，推動編制內(nèi)涵式改革發(fā)展，彰顯治理現(xiàn)代化的中國特色，落實編制改革以人民為中心的價值取向。
【關鍵詞】編制改革 機構(gòu)改革 功能發(fā)揮 優(yōu)化路徑
【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A
歷次機構(gòu)改革在實施過程中總會具體化為“定職責、定機構(gòu)、定編制”的“三定”工作。其邏輯關系可以簡述為，清晰厘定職責是機構(gòu)改革的前提和基礎，科學設定機構(gòu)是構(gòu)建治理體系的載體和支撐，精確核定編制為治理能力現(xiàn)代化提供重要公共人力資源保障。因此，編制改革作為加強黨和國家機構(gòu)治理體系建設的重要抓手，是歷次機構(gòu)改革的重要內(nèi)容。黨的二十屆二中全會通過的《黨和國家機構(gòu)改革方案》，對新一輪編制改革作出明確部署，是推進治理現(xiàn)代化的重大探索，也為新時期我國編制改革提出了新思路、新要求。為此，梳理改革開放以來編制改革基本脈絡，在厘清編制改革內(nèi)在邏輯、分析編制改革特點的基礎上，探討編制改革的功能發(fā)揮及優(yōu)化路徑，對于深化編制改革實踐和理論研究，推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有積極意義。
改革開放以來我國歷次編制改革的基本脈絡
改革開放以來，編制伴隨著政府機構(gòu)改革經(jīng)歷了9次大的調(diào)整，可大致分為以“精兵簡政”為導向、以職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?、以治理現(xiàn)代化為導向的三個階段。三個階段共同構(gòu)成我國編制改革的發(fā)展過程和整體行動邏輯。
第一個階段是1978—1998年，以“精兵簡政”為導向。改革開放起步后，計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，為適應這一歷史轉(zhuǎn)變的要求，職能重復、運行效率不高的行政架構(gòu)面臨著調(diào)整與重構(gòu)。這一階段主要通過政府機構(gòu)壓縮與人員削減來進行編制精簡改革。1982年的編制改革，確定了全國政府機構(gòu)人員編制控制總額，按照各縣（市）人口、面積及發(fā)展情況制定編制分配方案，并采取“定編不定人”的辦法對機構(gòu)編制進行精簡合并。經(jīng)過改革，國務院的部門數(shù)量從100個裁減合并為61個，工作人員的編制減少至3.2萬人，減少了1/3左右。隨后進行的1988年、1993年的政府編制改革，雖然體現(xiàn)了對于轉(zhuǎn)變政府職能的認識，也提出了政府編制發(fā)展規(guī)劃的理念。但總體上看，這一發(fā)展階段編制改革的側(cè)重點依然以機構(gòu)和人員的數(shù)量精簡為主。兩次改革后，國務院組成部門壓縮至41個，國務院人員編制約為3.3萬人。
第二個階段是1998—2012年，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?。面對社會主義市場經(jīng)濟帶來的革命性沖擊和推進政治體制改革的需要，政府機構(gòu)需要進行系統(tǒng)性的重塑改革。在這樣的形勢下，編制改革主要圍繞政府職能在經(jīng)濟管理、社會管理、公共服務等具體方面的職能轉(zhuǎn)變進行。1998年的編制改革，以政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?，通過集中宏觀管理職能、下放微觀管理職能，對機構(gòu)設置、人員編制、領導方式、行政層級等方面進行重大改革。這次改革撤銷了10個作為計劃經(jīng)濟產(chǎn)物的工業(yè)經(jīng)濟管理部門，如紡織部、機電部等，消解了政企不分的組織基礎。推進政府職責、機構(gòu)、編制實行嚴格的“三定”，促進編制改革規(guī)范化。2003年的編制改革，以政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?，對國有資產(chǎn)管理、宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、流通管理和市場監(jiān)管等重點領域的相關職能和機構(gòu)編制進行優(yōu)化整合，并要求實現(xiàn)政府機構(gòu)人員編制的法定化。2008年的編制改革，以政府改善服務民生和社會建設的職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?，著力解決職責交叉、機構(gòu)重疊以及外在的與市場、社會等邊界不清晰、不合理等問題，側(cè)重探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制和服務型政府建設。出臺了有法律效力的“三定規(guī)定”，重新核定行政編制，不再增加編制總額，進一步完善了編制實名制管理制度。
第三個階段是2012年至今，以治理現(xiàn)代化為導向。黨的十八大之后，改革向縱深發(fā)展，基于建設社會主義現(xiàn)代化國家的要求，機構(gòu)改革提升到了構(gòu)建現(xiàn)代治理體系和實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，編制改革從此有了新方向和更加科學的定位，以治理現(xiàn)代化為導向的編制改革是適應這一階段需要的必然調(diào)整。2013年的編制改革，以“放管服”改革為著力點，在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標引領下，通過頂層設計開展推進政府治理現(xiàn)代化、增強政府治理能力建設的全方位多層次的改革，在黨領導下的以政府為主體的治理體系不斷優(yōu)化，編制管理科學化水平不斷提高。2018年的編制改革，以國家整體發(fā)展戰(zhàn)略為導向，全面統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)設置和職能編制配置，對宏觀管理部門的職責和權限進行了大幅調(diào)整優(yōu)化，更加注重編制改革推進過程中的整體協(xié)調(diào)，著力于實現(xiàn)編制改革的全面性推進。2023年改革開放以來的第九輪編制改革拉開帷幕，本輪改革為適應統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，通過重新組建科學技術部、組建國家數(shù)據(jù)局、優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村職責、完善老齡工作體制、完善知識產(chǎn)權管理體制等，對重點領域進行職責調(diào)整和機構(gòu)重組，優(yōu)化機構(gòu)編制資源配置，將編制保障向重點領域和基層傾斜。
治理現(xiàn)代化視域下機構(gòu)編制改革的內(nèi)在邏輯
治理現(xiàn)代化視域下編制改革不是就編制論編制，而是在將職能定位、機構(gòu)設置以及人員編制三者緊密相連的前提下，對機構(gòu)編制安排進行統(tǒng)籌思考和總體管理的過程。
首先，清晰厘定職責是機構(gòu)改革的前提和基礎。編制改革的目的是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高工作效率和服務質(zhì)量。在進行編制改革時，需要綜合考慮多種因素，特別是機構(gòu)職責，通過明確職責理念、職責范圍和職責體系，來保障編制改革的科學性和合理性。
職責厘定作為編制改革前提，主要表現(xiàn)在：第一，職責理念的確定對編制改革的方向有規(guī)范作用。職責理念變革是編制改革的先導。在治理現(xiàn)代化的視域下，增強服務型政府職責理念，在編制改革方面從精簡機構(gòu)人員向優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，如裁撤不符合發(fā)展要求的機構(gòu)和部門、增加公共服務類與社會保障類的崗位與編制等，這體現(xiàn)了編制改革對現(xiàn)代化職責理念的適應。第二，職責范圍的劃分是規(guī)范編制改革的基礎。進行編制改革時，需合理劃分機構(gòu)職責范圍、任務標準和工作規(guī)范，根據(jù)不同機構(gòu)的職責范圍，進行不同層級的編制設置和改革，避免因所設機構(gòu)職責范圍規(guī)定的不具體、不細致，出現(xiàn)職責邊界不清所造成的多頭管理、重復管理等問題。第三，職責體系是編制改革層次化的指導和約束。在編制改革中，不同層級的機構(gòu)根據(jù)職責體系的縱向界定，劃分各級的職能重點，并分層次采取不同的編制調(diào)整形式。如依據(jù)中央政府和地方政府在職責體系中的職責區(qū)分，《黨和國家機構(gòu)改革方案》提出“精簡中央和國家機關人員編制。……地方黨政機關人員編制精簡工作，由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委結(jié)合實際研究確定?？h、鄉(xiāng)兩級不做精簡要求”。
其次，科學設定機構(gòu)是構(gòu)建治理體系的載體和支撐。編制改革需要借助一定的職能機構(gòu)才能運行實施。機構(gòu)本身也是編制管理的核心，科學設定機構(gòu)是編制改革的載體和支撐。
從編制改革來看，科學設定機構(gòu)主要包括這樣幾個關鍵因素：第一，組織結(jié)構(gòu)是編制改革的基礎性建設。對于深化體制改革來說，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，使機構(gòu)職責明確，管好自己應該管的事是編制改革的基礎。編制改革必須服從組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，才能鞏固編制改革所取得的成果。第二，規(guī)范的機構(gòu)設置是合理配置編制的組織支撐。黨和國家機構(gòu)改革、重大體制機制和職責調(diào)整應當有利于構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系。如機構(gòu)改革中行政機構(gòu)通過“大部制”改革等，理順政府機構(gòu)之間的關系、形成規(guī)范的機構(gòu)設置，這是編制合理配置的基礎，能夠為編制改革的落實和實施提供保障。第三，順暢的運行機制是編制改革有序開展的保障。順暢的運行機制能夠促進編制改革全流程配套制度的優(yōu)化完善、協(xié)調(diào)配合，提高編制改革的效率、效益和質(zhì)量，達到編制資源使用效益的最大化。
最后，精確核定編制為治理能力現(xiàn)代化提供重要公共人力資源保障。精確核定編制是對人力資源的合理配置和重要保障，也是實現(xiàn)編制改革科學化、規(guī)范化的核心。精確核定編制為治理能力現(xiàn)代化提供重要公共人力資源保障，主要體現(xiàn)在：
第一，編制總量調(diào)控是編制量化管理的重要手段。黨和國家機構(gòu)編制總量的科學核定是編制改革的基礎。編制配置是人力資源投入的基本措施，人員編制規(guī)模的大小直接關系到黨和國家機構(gòu)職能的有效履行。從現(xiàn)狀來看，編制總量的核定方面存在較大的問題，過多一刀切式的行政手段的運用，忽視了編制的發(fā)展性與動態(tài)性需求，造成“有事無人”及“有人無事”的現(xiàn)象。因此，如何科學核定編制總量就成為編制改革的重要抓手。第二，編制結(jié)構(gòu)設定是編制資源高效配置的關鍵環(huán)節(jié)。編制結(jié)構(gòu)的規(guī)定是在單位編制數(shù)額確定的前提下，對人員分類及分布形態(tài)的一種行政約束和限制。編制結(jié)構(gòu)基本決定了編制隊伍的總體結(jié)構(gòu)，合理的編制結(jié)構(gòu)設定有利于提升組織運行效率和工作質(zhì)量，是實現(xiàn)機構(gòu)人員組合優(yōu)化的途徑。第三，領導職數(shù)配備是編制改革的重點。合理的領導職數(shù)配備是黨和國家事業(yè)、經(jīng)濟社會發(fā)展、機構(gòu)履職需要。我國歷次編制改革都著力精簡機構(gòu)，相應減少領導職數(shù)。黨的十八大報告指出，要“嚴格控制機構(gòu)編制，減少領導職數(shù)，降低行政成本”，從領導職數(shù)配備方面對編制改革提出了明確的目標和要求。
治理現(xiàn)代化視域下新時代編制改革的特點
進入新時代，編制改革主動融入治理現(xiàn)代化的大局，表現(xiàn)出以下特點：
第一，編制改革理念突出人民性。一方面，編制改革積極回應人民群眾的關切和期待，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。為滿足人民群眾對高質(zhì)量公共服務的新需要，編制改革將工作聚焦衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、社會保障等重點民生領域，加大編制資源支持力度和體制機制研究，不斷提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。針對鄉(xiāng)村發(fā)展、醫(yī)療保險城鄉(xiāng)分割、社會老齡化等方面的現(xiàn)實情況，編制改革通過加大編制資源保障力度，提升公共服務均衡性，促進農(nóng)村地區(qū)、脫貧地區(qū)社會保障網(wǎng)全方位織密織牢，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。另一方面，人民性還意味著編制改革中的人民主體地位。人民是推動社會變革的主要力量，也是編制改革的主體和動力。編制改革堅持問計于民、問需于民，從安徽聚焦機構(gòu)編制資源固化、結(jié)構(gòu)不優(yōu)等問題進行的編制周轉(zhuǎn)池制度系列創(chuàng)新，到河南省推進人員編制“減縣補鄉(xiāng)”改革，都深刻展現(xiàn)出人民群眾在推進編制改革中的獨特作用。
第二，編制改革任務強調(diào)戰(zhàn)略性。一方面，新時代推進編制改革，以強化政治建設、全面加強黨的領導為統(tǒng)領，對黨和國家機構(gòu)職能體系進行了系統(tǒng)性整體性重構(gòu)，“推動黨對社會主義現(xiàn)代化建設的領導在機構(gòu)設置上更加科學、在職能配置上更加優(yōu)化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效”。編制改革將中央機構(gòu)編制委員會調(diào)整優(yōu)化為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，對地方編委領導體制也相應作了調(diào)整，在編制改革工作中將黨中央的決策部署落到實處，服務于黨的政治路線、組織路線和中心工作。另一方面，編制改革心懷“國之大者”，根據(jù)我國當前社會以及未來較長時期內(nèi)經(jīng)濟、社會發(fā)展的要求，通過編制配置改革充分調(diào)動機構(gòu)編制資源，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標。例如，通過重新組建科學技術部、國家金融監(jiān)督管理總局、國家數(shù)據(jù)局、完善老齡工作體制等，實現(xiàn)重大民生公共工程科技創(chuàng)新、面向“卡脖子”技術攻關突破和面向突發(fā)性重大公共社會危機治理，為化解現(xiàn)實問題與應對未來挑戰(zhàn)提供堅實的編制保障力量。
第三，編制改革措施注重系統(tǒng)性。一方面，新時代編制改革體現(xiàn)了統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，強化歸口管理，采取“合并同類項”的辦法，堅持同一類事項、一件事情原則上由一個部門統(tǒng)籌負責，加強相關部門配合聯(lián)動，破解“九龍治水”問題，實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一，通過編制優(yōu)化配置，增強黨和國家機構(gòu)體系布局的系統(tǒng)性與整體性。例如，《黨和國家機構(gòu)改革方案》提出組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，將國家鄉(xiāng)村振興局合并管理，以更好地實施鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，新時代編制改革聚焦職責缺位和行政效能問題，高度重視機構(gòu)重疊、職責交叉、權責脫節(jié)等問題，通過科學設置中央和地方事權和體制，形成上下聯(lián)動、協(xié)同發(fā)力的行動方式，推動中央、地方、基層三個層次的編制改革全面展開，強調(diào)合理界定各層級間職能配置、賦予地方更多自主權，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢。
第四，編制改革方法體現(xiàn)科學性。習近平總書記強調(diào)：“科學的世界觀和方法論是我們研究問題、解決問題的‘總鑰匙’”。方法是否科學合理，直接關系到編制改革的效果。新時代黨和國家編制改革的方法，服務于建設機構(gòu)設置科學、職能配置優(yōu)化、體制機制完善、運行管理高效的現(xiàn)代化國家機構(gòu)體系這一目標，對編制改革方法的科學性更為重視。一方面，新時代編制改革適應構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的需要，突破傳統(tǒng)編制改革中的集中動員式改革，建立編制動態(tài)調(diào)整機制。編制改革既在日常工作中堅持嚴控總量、統(tǒng)籌使用、科學增減的基本原則，管住管好用活機構(gòu)編制，不斷提升編制資源使用效益。又在進行編制改革時集中突出地進行職能配置、職責關系、機構(gòu)設置、人員編制、領導職數(shù)的全方位重塑，建立起廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的黨政管理體制和工作機制。另一方面，新時代編制改革更強調(diào)精細化。根據(jù)不同層級黨政系統(tǒng)的職責差異性，在機構(gòu)改革和編制調(diào)整方面作出了不同的任務要求?！饵h和國家機構(gòu)改革方案》明確“中央垂管派出機構(gòu)、駐外機構(gòu)不納入統(tǒng)一精減范圍，根據(jù)行業(yè)和系統(tǒng)實際，盤活用好存量編制資源”“地方黨政機關人員編制精減工作，由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委結(jié)合實際研究確定?？h、鄉(xiāng)兩級不作精減要求”。
以編制改革深入推進機構(gòu)改革的思考
治理現(xiàn)代化視域下以編制改革深入推進機構(gòu)改革，要促進編制改革規(guī)范化制度化發(fā)展，推動編制內(nèi)涵式改革，落實以人民為中心的改革發(fā)展價值取向。
促進編制改革規(guī)范化制度化。一是加強編制改革科學化前瞻性研究。通過調(diào)查研究，為編制改革提供科學依據(jù)，制定編制改革整體規(guī)劃，在做好頂層設計的前提下為經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃提供相應的編制保障。對重點改革、重要突破、重大工作，編制改革需要在試點基礎上實施動態(tài)調(diào)整。二是制定系統(tǒng)規(guī)范的編制改革標準。牽頭組織人力資源管理專家，在開展編制履職評估的基礎上，對編制標準制定方法、內(nèi)容和體系等方面加強研究，推動建立健全編制改革標準化指標體系和評估流程，探索編制核定科學量化的理論與方法，依照標準動態(tài)常態(tài)化績效評估、增減編制。三是要發(fā)揮法治對編制改革的引導和規(guī)范作用。應當在《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》的基礎上，制定實施編制改革方案的專門法規(guī)，在國家立法層面強化管理、修訂和完善現(xiàn)有的法規(guī)制度，確保編制改革的平穩(wěn)運行。通過制定新的法律法規(guī)，把編制改革行之有效的政策和經(jīng)驗提升為國家意志，鞏固編制改革已經(jīng)取得的成果，引導和推動編制改革的下一步工作。同時，加大編制改革違紀違法行為查處力度，確保法律的權威性以及改革的貫徹推行力度。
推動編制內(nèi)涵式改革發(fā)展。一是要樹立編制資源治理理念。開展部門編制配置專題研究，綜合分析影響編制配置效率的諸多因素，形成相對科學完善的編制控制模型和標準。對照模型和標準，結(jié)合專題評估，科學核定部門編制，并適時增減到位。對歷史原因造成編制隊伍結(jié)構(gòu)極其不合理、嚴重影響工作開展的單位，可給予用人單位一定自主權，通過建立編制周轉(zhuǎn)池，以借用方式將編制交給確需短期用編的單位，約定使用時間，按期歸還。二是要加強編制部門自身建設。應完善內(nèi)部工作制度體系，建立健全編制工作內(nèi)部各項規(guī)章制度，確保工作的規(guī)范化。梳理各類編制事項，明確事項辦理程序和各項前置要素，幫助服務對象增強工作的針對性。提升編制工作數(shù)字化水平，拓展更新實名制系統(tǒng)，探尋編制工作一次性告知制度，努力做到編制業(yè)務“一網(wǎng)通辦”“跑零次辦理”。三是要加強編制隊伍能力建設。努力盤活存量、嚴控增量，通過上下掛職和外派掛職、系統(tǒng)培訓等方式，提升現(xiàn)有干部的綜合素質(zhì)；通過嚴控新增人員的年齡結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，確保新增人員素質(zhì)符合要求。優(yōu)化機構(gòu)編制內(nèi)在結(jié)構(gòu)和領導職數(shù)設置，配齊配強領導班子，加大干部對外交流力度，形成干部隊伍建設“一池活水”。
落實編制改革以人民為中心的價值取向。編制資源作為重要政治資源、執(zhí)政資源，始終服務于黨和國家事業(yè)發(fā)展，服務于我國治理現(xiàn)代化進程。落實編制改革以人民為中心的價值取向，要緊扣我國治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，堅持統(tǒng)籌、盤活、公平的改革方向，持續(xù)推進編制資源合理配置。人民的需要與訴求是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在驅(qū)動力量。以人民為中心是編制改革的重要理念。隨著新時代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人民的美好生活需要日益增長，民生改善成為社會建設的核心和基礎，滿足人民對美好生活的向往成為編制改革的出發(fā)點和落腳點。新時代我國編制改革要著力維護人民群眾在教育、衛(wèi)生、鄉(xiāng)村振興、社會保障等領域的權益，在提升為民謀利、為民解憂的能力，完善保障人民權益的職能體系和體制機制中不斷推進編制改革。努力做好以下工作：一是向基層、農(nóng)村和困難地區(qū)傾斜編制資源，重點保障基層一線人員編制，鼓勵從上往下跨層級調(diào)整使用編制，確?；鶎狱h的建設、鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化建設等重點工作的用編需要，為基層發(fā)展提供保障。二是充分發(fā)揮地方積極性，在加強中央的集中統(tǒng)一領導的前提下，賦予地方更加靈活的用人用編自主權，鼓勵地方和基層結(jié)合實際，做好編制改革的“自選動作”，因地制宜創(chuàng)造性開展編制改革工作。三是統(tǒng)籌編內(nèi)編外人員管理，在按勞分配原則的基礎上，改善編外人員薪酬分配制度和績效考核制度，避免出現(xiàn)編內(nèi)外員工薪酬差距過大的情況。應該根據(jù)員工的能力和表現(xiàn)，開辟編外人員的人才晉升渠道，提升他們的組織安全感與歸屬感，使編內(nèi)外員工都能夠積極投身于治理現(xiàn)代化建設中。
（作者為西安交通大學馬克思主義學院教授、博導；西安交通大學馬克思主義學院博士研究生孫仝對本文亦有貢獻）
【參考文獻】
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③惠婷、劉一寧：《河南省全面推進“減縣補鄉(xiāng)”改革》，《河南日報》，2020年7月31日。
④習近平：《在二十屆中央政治局第一次集體學習時的講話》，《求是》，2023年1月16日。
責編/孫垚 美編/王夢雅
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