[摘要] 跨境數(shù)據(jù)流動在支撐國際貿(mào)易活動、促進國際科技合作、推動全球數(shù)據(jù)資源共享方面具有十分重要的作用。當前，跨境數(shù)據(jù)流動的國際合作治理尚處于起步階段，完善的國際治理體制與機制尚未形成。不同國家和地區(qū)有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動的法律法規(guī)存在很大差異，數(shù)據(jù)流動、隱私權(quán)保護與國家安全問題難以實現(xiàn)有效平衡。推動跨境數(shù)據(jù)流動相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)和完善、促進跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理技術(shù)創(chuàng)新與治理機制相匹配、平衡跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理多方利益，是未來建立有效的跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理體系的關(guān)鍵。
[關(guān)鍵詞]跨境數(shù)據(jù)流動；國際合作治理；國家安全
[中圖分類號] F741.0； F492 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2023）10-0036-04
習近平總書記指出：“數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)事關(guān)國家發(fā)展和安全大局，要維護國家數(shù)據(jù)安全，保護個人信息和商業(yè)秘密，促進數(shù)據(jù)高效流通使用、賦能實體經(jīng)濟，統(tǒng)籌推進數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。”跨境數(shù)據(jù)治理體系是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的重要組成部分?？缇硵?shù)據(jù)流動涉及大量敏感信息和個人數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)在跨境傳輸和處理過程中得到充分保護至關(guān)重要?？缇硵?shù)據(jù)流動的國際合作治理可以促使各國加強數(shù)據(jù)安全管理，制定共同的數(shù)據(jù)安全標準和規(guī)范，提高數(shù)據(jù)安全性和隱私保護水平，有助于共同應對網(wǎng)絡攻擊、數(shù)據(jù)泄露等威脅，提升數(shù)據(jù)流動的安全性和可信度。同時，通過跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理，打破跨境數(shù)據(jù)流動壁壘，降低跨境數(shù)據(jù)流動成本，推動數(shù)字貿(mào)易和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，能夠為全球經(jīng)濟發(fā)展帶來更多機遇。中國作為數(shù)據(jù)大國，在跨境數(shù)據(jù)流動的國際合作治理中，理應發(fā)揮大國作用。當前，跨境數(shù)據(jù)流動面臨著安全問題、隱私權(quán)保護問題、流動合規(guī)性問題等諸多挑戰(zhàn)，迫切需要通過國際合作建立起有效的治理體系。
跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理的現(xiàn)狀
跨境數(shù)據(jù)流動在支撐國際貿(mào)易活動、促進國際科技合作、推動全球數(shù)據(jù)資源共享方面具有十分重要的作用。但是，當前跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理尚處于起步與探索階段，并沒有形成完善的國際治理體制與機制?，F(xiàn)有國際合作機制主要包括以下方面。
一些自由貿(mào)易協(xié)定中包含有關(guān)數(shù)字貿(mào)易和跨境數(shù)據(jù)流動的規(guī)定。2017年以來，包含數(shù)據(jù)流動規(guī)則的自由貿(mào)易協(xié)定數(shù)量大幅增加。美國在多邊自由貿(mào)易協(xié)定中多要求數(shù)據(jù)跨境自由流動，其根源在于數(shù)據(jù)流動會給美國帶來巨大的經(jīng)濟收益。這在2018年達成的《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》中有明顯體現(xiàn)，其要求將原來的數(shù)據(jù)本地化存儲轉(zhuǎn)為非必要條件，這樣美墨加三國間數(shù)據(jù)流動變得更為自由便捷。國家間的數(shù)字經(jīng)濟合作也在蓬勃發(fā)展?！赌鞲?mdash;歐盟自由貿(mào)易協(xié)定》《美國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》等均已生效，并對跨境數(shù)據(jù)流動問題進行了規(guī)定。目前，已經(jīng)有許多區(qū)域貿(mào)易協(xié)定增設(shè)了包括數(shù)據(jù)跨境流動在內(nèi)的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的專門章節(jié)或?qū)ｉT條款。
一些國家或地區(qū)已經(jīng)簽署了雙邊或多邊的跨境數(shù)據(jù)流動協(xié)議，以促進數(shù)據(jù)安全、暢通和合法流動。2018年，日本等11個國家共同簽署了《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》。該協(xié)定的簽署有利于成員國之間的商品和服務貿(mào)易自由化。該協(xié)定制定了電子商務章節(jié)，為解決數(shù)字貿(mào)易問題打開了新局面。歐盟與日本簽署的《歐盟—日本經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》于2019年2月生效，其中包括數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)流動的規(guī)定。2020年11月15日，東盟十國以及中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭15個國家，正式簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》，在其第12章電子商務章節(jié)中規(guī)定了數(shù)據(jù)跨境流動及其相關(guān)問題，明確了各締約方制定本國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管體系所應遵循的基本原則。這也是亞太地區(qū)首個涉及面廣、兼顧各方利益、標準較高的跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管規(guī)定，為推動在全球范圍內(nèi)構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管體系作出了貢獻。2021年6月，美國—歐盟貿(mào)易和技術(shù)委員會成立，9月首次召開會議并發(fā)表聯(lián)合聲明，強調(diào)要制定在全球范圍內(nèi)使用的數(shù)據(jù)標準，促進安全和可持續(xù)的數(shù)據(jù)流動。
國際組織如世界貿(mào)易組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織等，在跨境數(shù)據(jù)流動治理方面也作出了貢獻。世界貿(mào)易組織的《服務貿(mào)易總協(xié)定》以及《金融服務貿(mào)易協(xié)定》對開展日常業(yè)務所需的金融數(shù)據(jù)跨境流動作出規(guī)定。近年來，一些國際組織出臺了推動跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理的推薦性“軟法”。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織是最早對跨境數(shù)據(jù)流動作出定義的機構(gòu)，其于1980年出臺的《關(guān)于隱私保護和個人數(shù)據(jù)跨境流動指南》被視為從全球?qū)用鎸缇硵?shù)據(jù)流動進行規(guī)定的第一次嘗試。1981年1月28日，歐洲理事會各成員國簽署 《有關(guān)個人數(shù)據(jù)自動化處理之個人保護公約》，被稱為“108號公約”。該公約的約束力僅限于經(jīng)自動化處理的個人數(shù)據(jù)。2018年5月25日，歐盟出臺《通用數(shù)據(jù)保護條例》。這一條例被認為是目前對個人數(shù)據(jù)保護水平最高的規(guī)定，其規(guī)定的保護范圍幾乎涵蓋所有個人數(shù)據(jù)，成為了歐盟規(guī)則制定的新標桿。
跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理面臨的問題
不同國家和地區(qū)有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動的法律法規(guī)存在很大差異。目前，國際社會對跨境數(shù)據(jù)流動的理念、原則與機制等遠未形成共識，對跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則的制定也處于探索初期。美國和歐盟關(guān)于數(shù)據(jù)治理在價值理念和規(guī)則模式上存在根本差異，在隱私保護、境外管轄權(quán)和數(shù)字服務稅等問題上存在難以彌合的分歧。發(fā)展中國家和發(fā)達國家在跨境數(shù)據(jù)治理理念與原則上也存在嚴重分歧。不同國家之間也因此存在經(jīng)濟利益和國家安全方面的沖突。
不同國家和地區(qū)對數(shù)據(jù)保護的標準與要求存在明顯差異。有些國家采取了較為嚴格的數(shù)據(jù)保護措施，而有些國家對數(shù)據(jù)保護的要求則較為寬松，這種差異導致數(shù)據(jù)流動存在難以處理的合規(guī)性問題，在一定程度上阻礙了數(shù)據(jù)的流動和共享，影響了數(shù)據(jù)的有效利用。推動不同國家采取相對一致的數(shù)據(jù)保護原則和規(guī)則，建立跨境數(shù)據(jù)流動的合規(guī)框架，促進數(shù)據(jù)合法合規(guī)跨境流動，是減少數(shù)據(jù)流動合規(guī)性問題的重要舉措。美國在信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域處于絕對的領(lǐng)先地位，是建立跨境數(shù)據(jù)流動治理規(guī)則的推動者，一直主張跨境數(shù)據(jù)的自由流動。但是，美國的規(guī)則并非全球規(guī)則，其與歐洲國家的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系存在很大差異，國際上也存在多種不同的跨境數(shù)據(jù)流動治理模式。當前，美國、歐盟在加強協(xié)調(diào)的同時，都在積極構(gòu)建以其治理規(guī)則體系為主導的跨境數(shù)據(jù)流動的“朋友圈”，其跨境數(shù)據(jù)流動治理規(guī)則深刻影響了全球數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。
與歐洲國家相比，亞洲的發(fā)展中國家在制定本國的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則和政策時，更多地考慮自身數(shù)字產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國家安全利益。一些國家要求將特定類型的數(shù)據(jù)存儲在本國境內(nèi)或者對數(shù)據(jù)的流動進行限制，這與其他國家允許跨境數(shù)據(jù)流動的政策存在嚴重分歧。這種分歧造成不同國家和地區(qū)使用的技術(shù)標準、數(shù)據(jù)格式和網(wǎng)絡基礎(chǔ)設(shè)施存在差異，導致跨境數(shù)據(jù)流動面臨技術(shù)障礙。另外，有些國家對數(shù)據(jù)隱私和保護的權(quán)責分明，而有些國家則缺乏相關(guān)的法律保護措施。這些差異使得各國在跨境數(shù)據(jù)流動合作治理上難以達成共識，從而對跨境數(shù)據(jù)流動的安全性和合規(guī)性產(chǎn)生影響，甚至在數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定上表現(xiàn)出政治化和陣營化的傾向。
目前，不同國家在數(shù)據(jù)流動、隱私權(quán)保護與國家安全問題方面難以實現(xiàn)有效平衡。數(shù)據(jù)自由流動是促進創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力，與此同時，個人隱私權(quán)需要得到充分保護?？缇硵?shù)據(jù)流動涉及大量個人隱私數(shù)據(jù)，如何防止未經(jīng)授權(quán)的數(shù)據(jù)訪問和處理，保護個人隱私權(quán)，成為突出問題。一方面，為了確保數(shù)據(jù)安全，需要采取加密、訪問控制等安全措施；另一方面，為了保護隱私，需要限制數(shù)據(jù)流動。如何在數(shù)據(jù)安全和隱私保護之間找到平衡點，成為關(guān)鍵問題。數(shù)字平臺在運營過程中積累了海量數(shù)據(jù)，由此引發(fā)的用戶隱私泄露、數(shù)據(jù)濫用等問題經(jīng)常出現(xiàn)。不同國家對于跨境數(shù)據(jù)流動采取的國家安全審查、數(shù)據(jù)安全審查和訪問限制等措施不同，這些措施對數(shù)據(jù)的流動必然產(chǎn)生影響，由此導致國家間在面臨跨境數(shù)據(jù)流動問題時可能產(chǎn)生矛盾和沖突。在跨境數(shù)據(jù)流動中，國家安全和個人隱私權(quán)之間也可能存在分歧。處理好國家安全和個人隱私權(quán)的關(guān)系，需要找到平衡點，既滿足國家安全的需要，也尊重個人隱私權(quán)。
跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理的展望
跨境數(shù)據(jù)流動國際治理有助于促進數(shù)據(jù)安全合規(guī)流動，推動全球數(shù)字化進程，從而為全球經(jīng)濟、社會和科技發(fā)展提供良好的國際合作環(huán)境。國際社會對跨境數(shù)據(jù)治理已經(jīng)進行了初步探索，現(xiàn)有國際治理體系并不能適應數(shù)據(jù)跨境流動的現(xiàn)實需求，迫切需要國際社會加強探索，注重平衡國際社會中各相關(guān)方的合理利益與訴求。
推動跨境數(shù)據(jù)流動相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)和完善。一是推動制定跨境數(shù)據(jù)流動的共同原則和標準，促進跨境數(shù)據(jù)合規(guī)流動。簽署多邊或區(qū)域性的數(shù)據(jù)流動協(xié)議，推動國際組織和標準化機構(gòu)制定數(shù)據(jù)保護標準，彌合不同國家和地區(qū)之間法律法規(guī)的不一致性。各國也要制定明確個人數(shù)據(jù)權(quán)利、數(shù)據(jù)處理原則、數(shù)據(jù)安全要求等方面的規(guī)定，以提升本國法律法規(guī)的國際適應性。二是共同完善跨境數(shù)據(jù)流動的國際合作框架，共同解決跨境數(shù)據(jù)流動治理中的法律法規(guī)不一致和制度赤字問題。各國可以加強立法合作，通過制定相互認可的法律法規(guī)，建立起跨境數(shù)據(jù)流動的合作機制和相互信任機制。建立境外數(shù)據(jù)訪問和調(diào)取的合作機制，以便各國執(zhí)法機構(gòu)在必要時能夠合法訪問和調(diào)取跨境數(shù)據(jù)。企業(yè)在進行跨境數(shù)據(jù)流動時，需要同時滿足各國的數(shù)據(jù)合規(guī)要求和隱私保護標準。要加強各國之間的信息交流和經(jīng)驗分享，共同解決數(shù)據(jù)流動和隱私保護問題。同時，各國執(zhí)法機構(gòu)應加強跨國合作，共同打擊跨境數(shù)據(jù)流動中的違法犯罪活動，通過信息共享、證據(jù)交換、執(zhí)法合作等方式，加強對跨境數(shù)據(jù)流動的監(jiān)管和執(zhí)法力度。
促進跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理技術(shù)創(chuàng)新與治理機制相匹配。一是鼓勵和支持跨境數(shù)據(jù)流動治理技術(shù)的創(chuàng)新，包括數(shù)據(jù)加密技術(shù)、隱私保護技術(shù)、安全傳輸技術(shù)等，從技術(shù)層面提升跨境數(shù)據(jù)治理水平與能力。各國政府要通過政策引導、資金支持和技術(shù)合作等方式，推動技術(shù)創(chuàng)新，提高數(shù)據(jù)流動的安全性。要掌握最新技術(shù)發(fā)展趨勢，及時調(diào)整跨境數(shù)據(jù)流動的治理機制，確保跨境數(shù)據(jù)治理能力提升與技術(shù)創(chuàng)新保持同步。要通過加強國際知識產(chǎn)權(quán)法律的保護力度，打擊侵權(quán)行為，確保知識產(chǎn)權(quán)在跨境數(shù)據(jù)流動中得到充分保護。二是行業(yè)組織或行業(yè)協(xié)會在跨境數(shù)據(jù)流動治理過程中要發(fā)揮重要作用，相關(guān)行業(yè)組織或行業(yè)協(xié)會可以制定行業(yè)標準和規(guī)范，引導和規(guī)范跨境數(shù)據(jù)流動行為，確保數(shù)據(jù)流動符合法律法規(guī)、經(jīng)濟社會發(fā)展與國家安全等方面的要求。行業(yè)組織或行業(yè)協(xié)會要加強對數(shù)據(jù)安全和知識產(chǎn)權(quán)保護的教育與宣傳工作，幫助各相關(guān)方更好理解跨境數(shù)據(jù)流動合作治理的重要性。
平衡跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理多方利益。隨著大國競爭日趨激烈，各國都非常重視數(shù)據(jù)資源，并將其視為獲取經(jīng)濟、科技、安全等全方位戰(zhàn)略競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵，圍繞跨境數(shù)據(jù)流動國際規(guī)則構(gòu)建的博弈更加激烈。這就要求采取有效措施，推動建立多邊國際合作機制，通過國際組織等平臺促進多方參與，確保各國政府、企業(yè)、社會組織等各方訴求得到表達，盡可能實現(xiàn)多方互利共贏。在制定治理政策和規(guī)則時，要兼顧各方合法權(quán)益。全球數(shù)據(jù)監(jiān)管競爭的實質(zhì)，是各國尋求全球數(shù)字經(jīng)濟中的領(lǐng)導地位，搶奪制定全球數(shù)據(jù)規(guī)則標準的話語權(quán)，搶先形成新的國家競爭優(yōu)勢。國際合作治理的努力方向應是各國達成關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則制度的共識，并以此為基礎(chǔ)建立起嶄新的治理體系。國際社會要通過多邊協(xié)商和談判，尋求各方共識，達成協(xié)議，建立國際合作框架和體制機制。要建立信息共享機制，加強跨境數(shù)據(jù)流動治理的相關(guān)培訓和能力建設(shè)，包括加強法律法規(guī)的培訓、促進技術(shù)人員的交流與合作、提供政策指導和咨詢支持等。這樣才能促進跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理的多方參與和利益平衡，共同推動跨境數(shù)據(jù)流動的可持續(xù)發(fā)展和共同利益的實現(xiàn)。
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（作者簡介：熊光清，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院教授、北京對外開放研究院特聘研究員）
