[摘要] 第四次工業(yè)革命是數(shù)字時代治理模式迭代的科技驅(qū)動力。加快建設(shè)數(shù)字政府成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。經(jīng)過多年的探索和實踐，我國數(shù)字政府已經(jīng)超越單一領(lǐng)域發(fā)展階段，邁入全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的協(xié)同發(fā)展階段。隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深入，數(shù)字治理生態(tài)逐漸形成，成為驅(qū)動數(shù)字政府、數(shù)字社會和數(shù)字經(jīng)濟各個子系統(tǒng)依存發(fā)展、協(xié)同演化的基礎(chǔ)性機制。數(shù)字技術(shù)對政府、個人和社會發(fā)揮賦能、賦權(quán)、賦智等重要效應(yīng)。堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、健全科學(xué)規(guī)范的制度體系、構(gòu)建協(xié)同高效的職能體系、打造公平普惠的服務(wù)體系、完善全鏈安全的保障體系、構(gòu)建包容協(xié)同的生態(tài)體系，是推進數(shù)字政府建設(shè)的重要路徑。
[關(guān)鍵詞]數(shù)字政府；數(shù)字化；治理；轉(zhuǎn)型
[中圖分類號] D616； F492 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2023）10-0028-04
伴隨著第四次工業(yè)革命走向縱深，以大數(shù)據(jù)、人工智能等新興科技為代表的科技革新在全球范圍內(nèi)掀起了生產(chǎn)方式、生活方式和治理模式的變革。第四次工業(yè)革命是數(shù)字時代治理模式迭代的科技驅(qū)動力。正如馬克思所指出的：“手推磨產(chǎn)生的是封建主的社會，蒸汽磨產(chǎn)生的是工業(yè)資本家的社會。”科學(xué)技術(shù)作為第一生產(chǎn)力，深刻地影響著人類社會的發(fā)展形態(tài)。不同于歷次工業(yè)革命，第四次工業(yè)革命給人類社會帶來了“加速主義”革命的深遠影響。新興科技不僅嵌入經(jīng)濟與社會系統(tǒng)形成數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字社會等新生現(xiàn)象，更是對國家治理發(fā)揮著“破壞性創(chuàng)設(shè)”效應(yīng)，驅(qū)動著全球范圍內(nèi)政府職能和治理模式的變革。
數(shù)字政府：數(shù)字中國戰(zhàn)略的有機構(gòu)成
在科技革新與治理現(xiàn)代化交錯發(fā)展的時代進程中，數(shù)字技術(shù)與治理實踐的深度融合與互嵌重構(gòu)為我國帶來了一場超大規(guī)模的“社會實驗”。數(shù)字時代的新生治理對象日趨復(fù)雜并快速演變，伴隨著數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，電子商務(wù)、社交網(wǎng)絡(luò)、虛擬生活等數(shù)字化生活方式層出不窮，顯著地增加了國家治理的復(fù)雜性。黨的十九屆四中全會明確提出“推進數(shù)字政府建設(shè)”，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》設(shè)置“加快數(shù)字化發(fā)展 建設(shè)數(shù)字中國”章節(jié)，提出“加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”，這為我們深刻思考中國特色數(shù)字政府建設(shè)的理論范式與實踐路徑提出了明確要求。黨的二十大報告系統(tǒng)闡述了中國式現(xiàn)代化的特征及本質(zhì)要求，擘畫了以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興的大棋局，這對數(shù)字政府建設(shè)提出了更為迫切的要求。
數(shù)字政府建設(shè)直接關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為推進中國式現(xiàn)代化提供了全新治理模式。從20世紀90年代起，我國就陸續(xù)啟動了政府信息化工程、政府上網(wǎng)工程、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)+督查等數(shù)字政府建設(shè)創(chuàng)新實踐。現(xiàn)階段，推進數(shù)字政府建設(shè)不能僅停留在運用數(shù)字技術(shù)或數(shù)據(jù)資源提升治理能力的層面，而是要運用數(shù)字技術(shù)全面推進政府內(nèi)跨層級、跨領(lǐng)域、跨地域、跨系統(tǒng)的整體協(xié)同以及政府與外部市場和社會主體的包容協(xié)同，以此來破解數(shù)字政府建設(shè)的實踐困境。2022年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》。該意見明確了“十四五”時期和到2035年數(shù)字政府建設(shè)的戰(zhàn)略安排，即到2025年，建設(shè)頂層設(shè)計更加完善、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制更加健全的數(shù)字政府體系，基本形成數(shù)字政府五大體系——數(shù)字化履職能力、安全保障、制度規(guī)則、數(shù)據(jù)資源、平臺支撐等數(shù)字政府體系框架；到2035年，在數(shù)字政府體系框架更加成熟完備基礎(chǔ)上，實現(xiàn)數(shù)字政府的五大屬性——整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠，為基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化提供有力支撐。
數(shù)字政府建設(shè)的中國實踐有兩層內(nèi)涵：一是數(shù)字政府是數(shù)字中國戰(zhàn)略的有機構(gòu)成。我國數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)從早期信息化工程發(fā)展到系統(tǒng)性、綜合性數(shù)字政府建設(shè)階段，數(shù)字政府已經(jīng)超越單一領(lǐng)域發(fā)展階段，邁入數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會等全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的協(xié)同發(fā)展階段。二是建設(shè)數(shù)字政府的終極價值關(guān)懷是以人民為中心，始終堅守數(shù)字技術(shù)服務(wù)于人民的核心宗旨。
數(shù)字治理生態(tài)：驅(qū)動數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性機制
第四次工業(yè)革命給國家治理帶來深刻影響，數(shù)字技術(shù)嵌入政府、社會、市場中形成數(shù)字政府、數(shù)字社會與數(shù)字經(jīng)濟三大治理場域。因此，構(gòu)建系統(tǒng)性、協(xié)同性、包容性的數(shù)字治理生態(tài)成為構(gòu)建數(shù)字化治理體系的關(guān)鍵。2023年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，首次提出構(gòu)建數(shù)字治理生態(tài)支撐數(shù)字中國戰(zhàn)略，全面提升數(shù)字中國建設(shè)的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，為以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興注入強大動力?？梢哉f，伴隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深入，數(shù)字治理生態(tài)逐漸形成，成為驅(qū)動數(shù)字政府、數(shù)字社會和數(shù)字經(jīng)濟各個子系統(tǒng)依存發(fā)展、協(xié)同演化的基礎(chǔ)性機制。
數(shù)字治理生態(tài)蘊含著數(shù)字治理主體和數(shù)字治理資源兩大要素系統(tǒng)，這兩大要素系統(tǒng)存在互相依存的內(nèi)生關(guān)系。包容多元數(shù)字治理主體是匯聚和共享多元數(shù)字治理資源的前提條件，共享多元數(shù)字治理資源是激勵多元治理主體有效協(xié)同的動力機制。數(shù)字治理生態(tài)是全社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型的公共品，盡管具有顯著的公共價值和正向外部性，但市場主體和社會主體缺乏充分的激勵和統(tǒng)合能力來自發(fā)構(gòu)建。可以說，數(shù)字治理生態(tài)建設(shè)存在市場失靈和志愿失靈的情況。因而，作為公共品的提供者，政府是數(shù)字治理生態(tài)構(gòu)建的核心力量，發(fā)揮著建設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建行動者網(wǎng)絡(luò)、激活新興治理資源的主導(dǎo)和引領(lǐng)作用。在政府主導(dǎo)和引領(lǐng)數(shù)字治理生態(tài)構(gòu)建的過程中，數(shù)字政府一方面要促成實體政府與數(shù)字空間政府的融合，另一方面則要吸納市場主體、社會組織和社會大眾等多元主體參與，并通過體制機制創(chuàng)新，激發(fā)市場和社會活力。
數(shù)字治理是融實體（政府、社會、經(jīng)濟）與虛體（網(wǎng)絡(luò)、平臺、應(yīng)用）于一體的系統(tǒng)治理，是運用數(shù)據(jù)和算法了解經(jīng)濟社會運行狀態(tài)，并形成精準解決方案的虛實融合性治理。數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會運行產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)資源，在體現(xiàn)其行為痕跡的數(shù)字表征下具有重要的治理價值。政府一方面可以通過數(shù)據(jù)挖掘和關(guān)聯(lián)分析把握公共需求，實現(xiàn)從網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、“指尖”服務(wù)到“音控”服務(wù)的精準化供給，另一方面可以基于大數(shù)據(jù)分析結(jié)果輔助決策，推進精準化決策和靶向性治理。同時，還可以通過數(shù)據(jù)分析對政府行為及其治理績效進行評估和診斷，重構(gòu)政府內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和組織結(jié)構(gòu)，推進政府治理目標和運行模式的轉(zhuǎn)型。
數(shù)字政府建設(shè)的路徑：賦能、賦權(quán)、賦智
數(shù)字技術(shù)對政府發(fā)揮賦能效應(yīng)。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型拓展了政府治理的領(lǐng)域。在數(shù)字技術(shù)普及應(yīng)用的浪潮下，數(shù)字空間逐漸成為現(xiàn)實世界的鏡像，數(shù)字社會與現(xiàn)實社會日益融為一體，國家治理不再局限于物理世界，而是拓展到數(shù)字空間，這就要求治理主體全面掌握數(shù)字空間與物理空間的經(jīng)濟社會運行規(guī)律，實現(xiàn)機器系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的協(xié)同共治。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型還豐富了政府的治理工具。運用數(shù)字技術(shù)，可以從更寬領(lǐng)域、更長時段、更精細地對公共事務(wù)和政策實施過程進行分析，更加準確、及時、深入地把握多元訴求，預(yù)測研判社會發(fā)展趨勢及潛在風(fēng)險，提升政府決策、監(jiān)管和服務(wù)能力。數(shù)字治理還有助于重塑政府決策流程，提高政府應(yīng)對和處理社會危機和自然災(zāi)害的反應(yīng)速度和敏感程度，提升決策的科學(xué)性和精準性，提升決策質(zhì)量和施策效能，促使政府形成集數(shù)據(jù)驅(qū)動、智能嵌入、社會協(xié)同為關(guān)鍵機制的新型治理能力。
數(shù)字技術(shù)對個人和社會施加賦權(quán)效應(yīng)。伴隨著數(shù)字化生產(chǎn)和生活，個人和社會通過獲得信息、參與表達和采取行動等方式，在提升自身參與能力的同時，也提升社會協(xié)同能力。數(shù)字技術(shù)的普及應(yīng)用，促使普通公眾采集和處理信息的能力極大提升，由此切實提升了普通公眾的話語權(quán)和影響力。數(shù)字技術(shù)賦權(quán)社會組織，促進了組織內(nèi)部協(xié)同能力提升，促使虛擬化、平臺化、去中心化社群形成，顯著提升了社會組織參與社會治理的能力。數(shù)字技術(shù)還驅(qū)動著協(xié)同共治格局的構(gòu)建，經(jīng)由機器系統(tǒng)實現(xiàn)社會系統(tǒng)與政府系統(tǒng)的有機融合，不僅促使公眾參與意愿和能力提升，而且培育了社會協(xié)同能力，進而推動公眾、社會組織與政府協(xié)同共治格局的形成。
數(shù)字技術(shù)賦智共識形成與公共決策。數(shù)據(jù)是數(shù)字治理智慧來源的基石。一方面，數(shù)字治理重視個體智慧，以開放、平等、包容的方式吸納個體智慧、集思廣益。數(shù)字治理強調(diào)以人民為中心，因此感知人的情感、認知人的偏好、理解人的邏輯、回應(yīng)人的訴求成為數(shù)字政府的關(guān)鍵能力。另一方面，數(shù)字技術(shù)激發(fā)多元治理主體主動形成優(yōu)勢互補的集體協(xié)作模式，經(jīng)由機器智能激發(fā)社會智能形成集體智慧。通過構(gòu)建包括政府、科技企業(yè)、社會組織、個體等多元主體在內(nèi)的生態(tài)伙伴關(guān)系，構(gòu)建共建共治共享共用的共同體，依托智能設(shè)備監(jiān)測經(jīng)濟社會運行情況，匯聚多元數(shù)據(jù)分析社會運行規(guī)律，利用高效算法預(yù)測研判趨勢風(fēng)險，經(jīng)由規(guī)劃決策系統(tǒng)實現(xiàn)科學(xué)決策，凝聚集體智慧，提升治理能力。
數(shù)字政府建設(shè)的對策建議
堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是我國數(shù)字政府建設(shè)的根本保證和最大優(yōu)勢。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央陸續(xù)實施了網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國等一系列重大戰(zhàn)略部署，有力推動了我國數(shù)字政府建設(shè)。中央全面深化改革委員會第二十五次會議明確提出要加強數(shù)字政府建設(shè)，并在服務(wù)體系、職能體系、制度體系、安全體系等方面提出指導(dǎo)意見。各級政府要堅決貫徹黨中央關(guān)于建設(shè)數(shù)字政府的決策部署，一方面積極推進數(shù)字政府的全面建設(shè)和發(fā)展升級，另一方面加強與上下級政府的協(xié)同聯(lián)動，形成合力，推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
健全科學(xué)規(guī)范的制度體系。數(shù)字政府建設(shè)是創(chuàng)新政府治理理念和治理方式的重要舉措，需要科學(xué)規(guī)范的制度體系。加強頂層設(shè)計，規(guī)范數(shù)據(jù)共享開放和開發(fā)利用機制，構(gòu)建并完善數(shù)字政府的制度體系。積極構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的治理體系。制定和完善數(shù)字政府建設(shè)的規(guī)范章程，進一步明確數(shù)字政府的建設(shè)目標、運作模式和部門權(quán)責(zé)，形成跨部門跨層級、橫縱貫通的業(yè)務(wù)協(xié)作聯(lián)動機制。
構(gòu)建協(xié)同高效的職能體系。協(xié)同高效的政府數(shù)字化履職能力體系是數(shù)字政府建設(shè)的核心目標。將云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)應(yīng)用于重塑政府運行模式，彌補治理縫隙，打破各部門和各層級之間的治理藩籬、突破條塊分割的治理格局。借助數(shù)字技術(shù)推動不同領(lǐng)域和職能之間的互聯(lián)互通、協(xié)同聯(lián)動，以數(shù)字化驅(qū)動整體性政府建設(shè)。一方面，發(fā)揮數(shù)字化轉(zhuǎn)型在政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護等方面職能的重要支撐作用，在上述領(lǐng)域通過數(shù)字技術(shù)推進建設(shè)集約型政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。另一方面，運用數(shù)字技術(shù)簡化、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程，最大限度地激發(fā)市場主體和社會主體的活力，實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和社會的持續(xù)進步。
打造公平普惠的服務(wù)體系。數(shù)字政府建設(shè)推動政府治理和政務(wù)服務(wù)更精準、更普惠、更高效。在頂層設(shè)計中要始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，各級政府應(yīng)以民生福祉為根本價值追求，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義。加快數(shù)字政府全域覆蓋，提升數(shù)字政府包容性，滿足市民多元需求。不斷探索新的應(yīng)用場景，在豐富數(shù)字政務(wù)服務(wù)事項的基礎(chǔ)上，切實解決政務(wù)服務(wù)辦事程序繁瑣、技術(shù)操作不便、部門協(xié)作困難、人性化不足等問題，提升群眾辦事的便捷度和滿意度。
完善全鏈安全的保障體系。樹立數(shù)字政府安全發(fā)展理念，數(shù)據(jù)安全是數(shù)字政府建設(shè)的生命線。確立數(shù)據(jù)安全底線思維，加強數(shù)據(jù)分級分類保護，對關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的數(shù)據(jù)嚴格管理，對公共數(shù)據(jù)、商業(yè)機密和個人隱私等數(shù)據(jù)采取有針對性的保護措施。加強數(shù)據(jù)全流程監(jiān)管，對數(shù)據(jù)采集、存儲、傳輸、流通、使用、共享、刪除、銷毀等全生命周期實施全方位安全防護，加強監(jiān)測、預(yù)警、控制和應(yīng)急處置能力建設(shè)，保障數(shù)據(jù)采集匯聚、共享應(yīng)用、開放開發(fā)等環(huán)節(jié)的安全。加強數(shù)據(jù)安全法律法規(guī)、數(shù)據(jù)安全標準體系等制度保障體系建設(shè)，加強數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)設(shè)施和人才保障體系建設(shè)，提升數(shù)據(jù)安全制度的約束效力。
構(gòu)建包容協(xié)同的生態(tài)體系。治理體系的系統(tǒng)性、治理主體的包容性、治理資源的共享性，是建設(shè)數(shù)字政府的基礎(chǔ)機制。建設(shè)政府、企業(yè)、社會協(xié)同共治的數(shù)字生態(tài)伙伴關(guān)系，促進各主體間平等協(xié)作至關(guān)重要?？萍忌缛?、科技企業(yè)為構(gòu)建數(shù)字治理生態(tài)提供必要的數(shù)據(jù)、算法和算力支撐，專業(yè)機構(gòu)、社會組織和人民群眾的廣泛參與是數(shù)字治理生態(tài)保持創(chuàng)新活力的根源，都是構(gòu)建數(shù)字治理生態(tài)不可或缺的參與者。要充分利用數(shù)據(jù)、算法、算力以及智能化解決方案等，激活新興治理資源以構(gòu)建數(shù)字治理資源體系。數(shù)據(jù)在記錄人們經(jīng)濟社會生活的同時，也成為發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟社會運行規(guī)律的信息基礎(chǔ)。算法和算力是對海量數(shù)據(jù)進行收集、整合和提煉的科技手段，能夠輔助人們在各類場景中作出科學(xué)研判和精準決策。隨著數(shù)據(jù)的“爆炸”，數(shù)據(jù)復(fù)雜性、計算復(fù)雜性和系統(tǒng)復(fù)雜性與日俱增，復(fù)雜治理場景催生了與之對應(yīng)的智能化解決方案，成為關(guān)鍵治理資源。
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（作者簡介：孟天廣，清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院長聘教授，清華大學(xué)計算社會科學(xué)與國家治理實驗室副主任）
