【摘要】當前鄉(xiāng)土熟人社會中存在一些治理難題，具體表現(xiàn)為一些鄉(xiāng)村社會倫理異化、主體缺位、法治懸浮，而一些基層政府的制度空轉(zhuǎn)則加劇了鄉(xiāng)土熟人社會的治理困境。這些不僅弱化了基層治理的效能，也阻滯著國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。立足于鄉(xiāng)村熟人社會這一治理情境，堅持德法并重，健全黨組織領(lǐng)導的鄉(xiāng)村治理體系以及通過外部推引與內(nèi)部激活提升治理能力，才能建構(gòu)良善的鄉(xiāng)村治理秩序，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。
【關(guān)鍵詞】熟人社會 鄉(xiāng)村 治理難題 基層治理現(xiàn)代化
【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A
鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。近年來，在黨的堅強領(lǐng)導下，我國基層社會治理取得長足進步。但是我國鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平還不高，一些鄉(xiāng)村治理難題亟待破解。在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，直面當前中國鄉(xiāng)土熟人社會的治理困境，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理路徑，是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步實施、滿足鄉(xiāng)村人民美好生活需要、實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。
鄉(xiāng)土熟人社會存在的治理難題
熟人社會是以血緣和地緣關(guān)系作為村莊的關(guān)系基礎(chǔ)，通過人情往來以及由此產(chǎn)生的面子、信任、規(guī)則以及自己人的認同使得村民之間在這個過程中變得熟悉進而親密。熟人社會仍是傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)土社會的重要性質(zhì)和行動邏輯。然而，伴隨著快速推進的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，基于傳統(tǒng)性和現(xiàn)代性之間的張力導致鄉(xiāng)土熟人社會存在諸多治理難題。
一是一些鄉(xiāng)村社會倫理異化。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土熟人社會中，農(nóng)民通過長期交往互動積淀形成了自洽自足的村莊倫理。這些倫理規(guī)范具有強烈的村莊內(nèi)生性，并通過鄉(xiāng)土場域的浸潤深嵌于人們的日常生活和行為邏輯之中，是社會資本的重要組成部分。一方面，村莊共同體的封閉性使得倫理規(guī)范具備強有力的約束監(jiān)督性，“越軌者”必然會受到道德譴責，失去群體認同；另一方面，倫理規(guī)范也帶有激勵效應(yīng)，可以增進人際信任，密切互惠合作，為實現(xiàn)高質(zhì)量的鄉(xiāng)村多元主體共建共治共享提供基礎(chǔ)性保障?？梢?，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會蘊藏的倫理規(guī)范具有維系團結(jié)和鄉(xiāng)民認同的功能。但是，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，不僅改變了傳統(tǒng)村莊結(jié)構(gòu)，而且使得鏈接私人倫理與公共文化的血緣及地域作用的效力明顯降低。再加之“一切向錢看”“天價彩禮盛行”“孝道衰落”等現(xiàn)象時有發(fā)生，人際交往日益“商品化”“利益化”，公共事務(wù)乏人問津，鄉(xiāng)土熟人社會的傳統(tǒng)倫理不斷異化。異化的鄉(xiāng)土倫理不僅喪失了熟人社會秩序再生產(chǎn)的意義，而且耗散了村莊內(nèi)部的社會關(guān)聯(lián)和社會資本，最終導致一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)治理價值偏離。
二是一些鄉(xiāng)村治理主體缺位。一方面，村兩委承接了大量行政事務(wù)，任務(wù)負擔加重以及“向上負責”的邏輯削弱了基層治理的回應(yīng)性。另一方面，一些權(quán)力尋租者、地方黑惡勢力與富人強人等幾個行動主體相賴相生，形成分利秩序，鄉(xiāng)土社會治理日益內(nèi)卷化。更為嚴重的是，一些村干部與家族力量實現(xiàn)聯(lián)結(jié)，按照關(guān)系親疏由近及遠形成如波紋般的差序格局，其目的在于拓展私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，從而建立穩(wěn)固的權(quán)力支持體系，以此實現(xiàn)權(quán)力與利益的再生產(chǎn)。可見，在村級治理行政化和派系政治的疊加作用下，鄉(xiāng)村治理的公共性式微，導致村民自治空間遭遇擠壓，村莊治理目標發(fā)生偏離。
三是一些鄉(xiāng)村法治懸浮。在鄉(xiāng)土熟人社會中因血緣、地緣與姻緣織成了一張張龐大而復(fù)雜的人際關(guān)系網(wǎng)，人們彼此熟絡(luò)而相互關(guān)照，其行為主要遵循“人情取向的鄉(xiāng)土邏輯”，遇到事情容易出現(xiàn)尋找捷徑、超越規(guī)則、營私舞弊，甚至徇情枉法。于是，鄉(xiāng)土熟人社會面臨著法治懸浮的治理困境。具體而言，體現(xiàn)在主體法治意識淡薄、法律體系不健全、法治實施程度較低。首先，主體法治意識淡薄。一方面，一些基層干部“重人治、輕法治”。尤其在鄉(xiāng)土熟人社會中，個別基層干部會選擇性地執(zhí)行法律，對本家族有利時就會依法辦事，反之就將法律棄之不顧。另一方面，一些農(nóng)民缺乏法治意識。由于鄉(xiāng)村普法宣傳缺乏針對性和實效性，再加上農(nóng)民文化素質(zhì)總體偏低，缺乏學法、懂法和用法的能力，導致一些農(nóng)民“懼法厭訟”，遇到問題習慣于“講人情、講關(guān)系”甚至是“胡攪蠻纏”“無法無天”。其次，法律體系不健全。一方面，一些涉農(nóng)法律制度側(cè)重于原則性、宣傳性規(guī)定，在一定程度上脫離鄉(xiāng)村實際而缺乏可操作性。另一方面，一些地方的鄉(xiāng)規(guī)民約較為匱乏，無法對村干部和村民行為進行規(guī)范和約束。最后，法治實施程度較低。其一，鄉(xiāng)村法治建設(shè)沒有受到應(yīng)有的重視。在一些鄉(xiāng)村地區(qū)，主要資源都投入到鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展之中，鄉(xiāng)村法治建設(shè)“有效載體少、發(fā)展模式單一”。其二，法治供給短缺。在廣大農(nóng)村，由村“兩委”班子成員兼任的人民調(diào)解委員會、綜治中心中往往缺乏專職法律工作人員，無法提供系統(tǒng)、專業(yè)的法律服務(wù)。而由于缺乏有效的考核與激勵機制，即使是全覆蓋的村（居）法律顧問制度在一些地方也流于形式，專業(yè)化法律服務(wù)難以真正奏效。其三，執(zhí)法力量短缺?；鶎悠毡槊媾R執(zhí)法工作量大而執(zhí)法力量薄弱和執(zhí)法隊伍年齡結(jié)構(gòu)老化等問題，從而導致鄉(xiāng)村法治實施程度不高。
四是一些地方制度空轉(zhuǎn)加劇鄉(xiāng)土熟人社會的治理困境。當前，一些基層干部選擇基于“不出事”的避責行動邏輯，以此規(guī)避問責，進而導致上級政府的一些政策要求處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，未釋放應(yīng)有的治理效能。其中，形式主義執(zhí)行、合謀式應(yīng)對與關(guān)系擺平是基層常用的避責策略。面對上級的督辦壓力，基層政府往往表面功夫做足，按規(guī)定程序執(zhí)行，但多以敷衍應(yīng)付了事，并未取得實質(zhì)進展。一方面，一些基層干部淹沒在會議文件、材料程序之中，無法密切聯(lián)系群眾、深入了解基層，導致政策懸浮、有名無實。另一方面，一些基層干部的注意力偏重于“短平快”的形象工程、面子工程，而對關(guān)乎民生問題的基礎(chǔ)性工作不以為然、疲于應(yīng)付。同時，基層的避責應(yīng)對策略在一些地方開始出現(xiàn)“組織化合謀”傾向，層級政府間相互推諉扯皮分散責任、向上隱匿真實信息、向下通過社會關(guān)系擺平矛盾等現(xiàn)象不時出現(xiàn)。避責行為具有頑固性和隱蔽性，背后隱藏著基層官員的投機和僥幸心理，既造成基層政府的工作失序，也損害了黨群干群關(guān)系，放大了治理風險，進一步加劇鄉(xiāng)土熟人社會治理困境。
鄉(xiāng)土熟人社會的治理難題為何產(chǎn)生
一是政策執(zhí)行與鄉(xiāng)土場域的張力。在政策執(zhí)行過程中，各項任務(wù)被分解成具體的目標，層層往下派發(fā)和分解，并以此為依據(jù)對地方政府官員進行考核評價。處于政策執(zhí)行末梢的基層政府工作任務(wù)最重，但資源卻最匱乏，人力、物力、財力皆不足，面臨著“權(quán)小、責大、能弱”的困境。特別是近年來問責壓力持續(xù)強化，使得自下而上“討價還價”的空間逐步縮小。然而，基層政府不僅處于體制之中，還深嵌于鄉(xiāng)土場域之中。因此在很多情況下，面對任務(wù)壓力、資源匱乏與鄉(xiāng)土場域的多重壓力，一些基層政府選擇性執(zhí)行政策、避責式執(zhí)行政策等問題層出不窮。
二是治理主體能力不足與人情社會異化的雙重形變?；鶎又卫硎且豁棌?fù)雜的高難度工程，需要基層治理主體具備現(xiàn)代治理理念、科學綜合的素養(yǎng)和能力，構(gòu)建黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導和多種力量共同參與的治理新格局。然而，當前一些基層治理主體身處鄉(xiāng)土熟人社會人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，并不能適應(yīng)基層治理的現(xiàn)代化要求。首先，部分基層黨組織權(quán)威弱化。一些黨員干部素養(yǎng)不足，缺乏理想信念教育引導和專業(yè)知識培訓，導致政績觀扭曲、責任落實軟化、組織功能弱化、黨建工作虛化等問題的出現(xiàn)，甚至少數(shù)基層黨組織與家族勢力、黑惡勢力勾結(jié)，選人用人標準存在任人唯親現(xiàn)象，在群眾中造成不良影響，嚴重影響基層黨組織的功能發(fā)揮。其次，部分基層干部為官不為。當制度收緊時凸顯出庸政、懶政現(xiàn)象，一些基層干部缺乏擔當，開展工作缺乏創(chuàng)新精神，表現(xiàn)出貪圖安逸、“多一事不如少一事”的消極避責心態(tài)，出現(xiàn)庸政、懶政行為；當制度寬松時，則傾向于運用手中的權(quán)力進行尋租，謀求一己私利。再次，村級治理行政化趨勢增強。從法理上看，村民委員會是基層群眾自治組織，和基層政府之間是指導和協(xié)助的關(guān)系，不是上下級的行政隸屬關(guān)系，但實際情況是，一些基層政府把村委會當成實際的下屬組織，對村級組織和村干部下達任務(wù)，并依據(jù)任務(wù)完成情況進行考核獎勵。同時，村干部的選拔由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導，報酬主要來源于地方財政，并存在進一步職業(yè)化、坐班化的趨向，由此，一些村干部在身份上充當“準政府公職人員”，成為基層政府權(quán)力的一個功能部分。村干部的行政化趨勢極有可能導致形式主義、官僚主義問題延伸到農(nóng)村，為完成任務(wù)不擇手段、侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為時有發(fā)生，嚴重影響鄉(xiāng)村治理的有效性。最后，農(nóng)民主體性參與意識不強、積極性不高。目前基層社會治理中普遍面臨的一個重要問題就是農(nóng)民參與村莊治理的意識、動力與能力皆不足，農(nóng)民“等靠要”思想嚴重，公共事務(wù)參與意識淡薄。農(nóng)民主體性的弱化，不僅導致基層社會治理失去活力，也為官僚主義、形式主義的滋生創(chuàng)造了條件。
三是鄉(xiāng)土文化觀念與現(xiàn)代基層治理體系的張力。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中，基層治理各主體以何種觀念和價值取向參與治理活動，很大程度上決定了鄉(xiāng)村治理形態(tài)的走向。鄉(xiāng)村治理是在思想意識和價值觀念等文化系統(tǒng)支配下的實踐過程和運行形態(tài)，總體而言，根植于傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)觀念與以現(xiàn)代化為取向的鄉(xiāng)村治理體系之間形成了特定的張力。具體而言，一方面，由于傳統(tǒng)“官本位”思想根深蒂固，一些基層官員身上的特權(quán)意識仍然存在。同時，“官本位”思想能夠利用職權(quán)為自身的人際關(guān)系謀利益，也加劇了深處倫理型社會網(wǎng)絡(luò)中的普通民眾的盲從心理，“官本位”自然也就有了其必然存在的土壤和根基。另一方面，一些農(nóng)民的法治意識相對薄弱，導致鄉(xiāng)村自治遭遇現(xiàn)實困境。傳統(tǒng)農(nóng)村社會主要依據(jù)熟人社會的習俗、人情等非制度化元素自主運行，凸顯出血緣、地緣等熟人關(guān)系基礎(chǔ)上的妥協(xié)與寬容，正如費孝通先生所言，中國是一個“無訟”的社會，村民依據(jù)鄉(xiāng)土社會地域性的習俗和規(guī)則行事。在應(yīng)對實際問題時，常以風俗習慣或道德標準為依據(jù)，并未真正形成法律意識。由此，熟人社會的行事規(guī)則與自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的沖突，成為現(xiàn)今鄉(xiāng)村治理面臨的重要問題。
破解鄉(xiāng)土熟人社會治理難題的具體對策
鄉(xiāng)土熟人社會存在的治理難題，不利于構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局，也遲滯了基層治理現(xiàn)代化的目標實現(xiàn)。一般而言，有效的治理涉及治理理念、治理主體和治理機制三個層面的內(nèi)容。因此，破解鄉(xiāng)村治理難題，要從上述三個維度著手，建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。
第一，堅持德法并重。黨的十九大報告明確提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，意味著這三種治理方式在鄉(xiāng)村治理中是相輔相成、缺一不可的。因此，應(yīng)進一步注重強化基層群眾自治組織的作用，切實保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動農(nóng)民主體的自治意識和行動積極性。值得注意的是，村民自治需要法治保障和道德約束，以避免其走向無序和人治。對于基層政府來說，應(yīng)提高法治意識，運用法治思維、法治方式進行各項工作，充分維護農(nóng)民的法定權(quán)利和合法利益。在鄉(xiāng)村自治領(lǐng)域，應(yīng)加強村規(guī)民約、村民自治章程等公共規(guī)則的規(guī)范化建設(shè)，廣泛開展群眾性的法制宣傳教育、法治文化活動，維護公序良俗，治理方式由經(jīng)驗治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則治理，共同推進鄉(xiāng)村法治建設(shè)。同時也應(yīng)該注重發(fā)揮德治的教化作用，以德治為引領(lǐng)，為鄉(xiāng)村治理建構(gòu)德治秩序。應(yīng)深入挖掘鄉(xiāng)土熟人社會中優(yōu)質(zhì)的治理資源，發(fā)揮優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的價值功能，培育文明鄉(xiāng)風。
第二，健全黨組織領(lǐng)導的鄉(xiāng)村治理體系?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定，“村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。”因此，要健全黨組織領(lǐng)導的鄉(xiāng)村治理體系，把黨的領(lǐng)導貫穿鄉(xiāng)村社會治理的各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，要以基層黨組織為中心，建立科學、順暢、高效、嚴密的組織體系，為推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅強組織保障。一是加強鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)。不斷強化基層黨組織的政治意識以把準政治建設(shè)方向、不斷強化宗旨意識以堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨不動搖、強化責任意識以鍛造甘于擔當敢于負責的基本素質(zhì)。二是提升鄉(xiāng)村黨組織的組織力。拓寬人才選拔渠道，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的獨特作用，把懂經(jīng)濟、會管理、愿意造福鄉(xiāng)祉的人才吸納進入基層黨組織隊伍，利用駐村幫扶制度有計劃地選派干部到村任職，著力解決村級黨組織建設(shè)中人員老化、人才匱乏等問題。在此基礎(chǔ)上，重點培養(yǎng)講政治、年輕化、知識化、敢作為的優(yōu)秀黨員干部，不斷完善基層黨組織制度。三是提升鄉(xiāng)村黨組織的執(zhí)行力。首先，黨組織要通過加強作風建設(shè)，破除各種形式的形式主義、官僚主義和消極避責之風，并不斷增強防范風險、應(yīng)對和化解風險挑戰(zhàn)的反應(yīng)能力。其次，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。這就要求在鄉(xiāng)村治理中，強化黨建的政治引領(lǐng)功能、價值引領(lǐng)功能、組織動員功能、溝通協(xié)調(diào)功能，形成統(tǒng)一的鄉(xiāng)土社會治理思想認識、標準規(guī)則和行動規(guī)范，激發(fā)鄉(xiāng)土社會多元主體參與治理的活力，搭建多元主體共同建設(shè)的治理平臺。最后，完善“一核多元”的鄉(xiāng)村社會治理格局。通過黨建引領(lǐng)，廣泛動員社會力量參與鄉(xiāng)村社會治理中，形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同和公眾參與的“一核多元”治理格局，充分吸收國家、市場、社會等多方力量共同參與鄉(xiāng)村社會治理，實現(xiàn)各司其職的多元治理主體在各負其責的基礎(chǔ)上協(xié)同共治，打造鄉(xiāng)村治理共同體。
第三，提升鄉(xiāng)村治理能力。近年來，伴隨著國家治理中心的不斷下移，國家在治理資源、治理力量等方面不斷強化對基層社會的嵌入力度。例如通過項目制為基層發(fā)展經(jīng)濟社會事業(yè)提供大量的資金供給，統(tǒng)籌整合各方面駐村工作力量參與鄉(xiāng)村治理。嵌入式的治理模式有效緩解了基層治理資源相對匱乏的難題，很大程度上提升了基層治理的效能。但同時，使得基層治理對外部治理資源產(chǎn)生一定程度的依賴，基層治理內(nèi)生動能不足，進而可能引發(fā)因外部資源的撤離導致鄉(xiāng)村社會失序的隱憂。因此，應(yīng)正確處理好外部資源供給與內(nèi)生治理力量激活的關(guān)系，在外部資源供給不斷增加的同時，注重培育基層內(nèi)生治理主體，不斷提升基層內(nèi)生治理主體的治理意愿、治理能力和治理水平。農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理最重要的參與主體，其參與程度與治理有效的實現(xiàn)程度密切相關(guān)。鄉(xiāng)村治理要充分發(fā)揮農(nóng)民主體的自主性，以村民自治為基本，發(fā)揮村兩委、村民小組、村民等內(nèi)生主體的能動作用，建立起長效的激勵機制，依靠內(nèi)生動力實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。要加大財政投入力度，強化村級公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民綜合素質(zhì)的提升提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境。同時，需要大力扶植鄉(xiāng)村社會組織的發(fā)展，發(fā)揮社會組織的服務(wù)性、公益性、互助性功能，通過多種形式的團體活動和公共交往，增進村民之間的聯(lián)系和認同，進而提升農(nóng)民的組織化參與能力?；诖?，基層社會的治理需堅持黨建引領(lǐng)，發(fā)揮政府的主導功能，同時充分激發(fā)基層自治力量的內(nèi)生動力，建立多方主體融通協(xié)作機制，最終達成鄉(xiāng)村治理的有效運轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村社會的善治。
（作者為中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學院教授）
【注：本文系國家社科基金項目“社會組織黨建全覆蓋后的引領(lǐng)機制優(yōu)化研究”（項目編號：23BZZ068）成果】
【參考文獻】
①陳鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化》，《社會》，2015年第3期。
②陳柏峰：《熟人社會：村莊秩序機制的理想型探究》，《社會》，2011年第1期。
③歐陽靜：《運作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)——以桔鎮(zhèn)為研究對象》，《社會》，2009年第5期。
責編/李一丹 美編/陳媛媛
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