【“學(xué)思想強黨性重實踐建新功”調(diào)研行】
2019年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r提出“人民城市人民建、人民城市為人民”重要理念，深刻揭示了中國特色社會主義城市的人民性，賦予了上海建設(shè)新時代人民城市的新使命。一年之后，習(xí)近平總書記再赴上海，在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上發(fā)表重要講話強調(diào)：“提高城市治理現(xiàn)代化水平，開創(chuàng)人民城市建設(shè)新局面。”上海始終牢記總書記囑托，深入踐行人民城市理念，不斷探索符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路，并積累了豐富的經(jīng)驗，為加快建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市提供了堅實基礎(chǔ)。
黨的二十大報告強調(diào)：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”，并明確要求“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力”。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上作出的重大戰(zhàn)略部署，是今后一個時期推進人民城市建設(shè)、提升城市治理水平的根本遵循和行動指南。為深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大和習(xí)近平總書記考察上海重要講話精神，推進主題教育走深走實，課題組以人民城市重要理念為指引，圍繞上海城市治理中的主體、方式、內(nèi)容、目標(biāo)等展開調(diào)研，以期為提高城市治理現(xiàn)代化水平，開創(chuàng)人民城市建設(shè)新局面提供參考。
共商：全過程人民民主融入超大型城市治理
新時代的城市治理，必須依靠人民，動員、組織人民，激發(fā)人民群眾參與城市治理的積極性，暢通人民群眾參與城市治理的渠道，讓人民群眾真正成為城市治理的主體。上海將全過程人民民主融入超大型城市治理之中，并且通過不斷完善全過程人民民主制度，構(gòu)建起更高水平、更高層次的城市治理共同體，更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。
黨建引領(lǐng)。通過基層黨建引領(lǐng)城市基層治理單元的網(wǎng)格化與服務(wù)精細化，構(gòu)建全方位基層民主組織體系，成為全過程人民民主嵌入城市基層治理的重要組織基礎(chǔ)。近年來，上海在推進黨建引領(lǐng)城市治理方面，形成可復(fù)制可推廣的治理樣本。其中，上海濱江黨建跨區(qū)域聯(lián)盟在黃浦江和蘇州河水岸貫通、發(fā)展和治理過程中，以增強黨組織政治功能和組織功能為重點，依托市、區(qū)、街鎮(zhèn)、居村黨組織“四級聯(lián)動”主軸，構(gòu)建全域推進的濱江黨建組織體系、陣地體系、功能體系、治理體系。浦東推進黨建引領(lǐng)城市治理方面也形成了一批高質(zhì)量成果。陸家嘴街道以全覆蓋的黨的組織網(wǎng)格帶動構(gòu)建全覆蓋的基層治理體系，形成居住區(qū)、商務(wù)樓宇區(qū)兩大類共267個網(wǎng)格，均由基層黨組織負責(zé)人擔(dān)任網(wǎng)格長。今年以來，該街道還明確了班子成員擔(dān)任首席服務(wù)專員，根據(jù)網(wǎng)格動態(tài)掌握樓宇內(nèi)企業(yè)狀況，開展指導(dǎo)監(jiān)督、管理服務(wù)，推動各類問題訴求閉環(huán)處置。實踐證明，黨在吸納群眾力量，統(tǒng)籌群眾事務(wù)方面，為民主共商城市治理進行組織賦能，全面提升全過程人民民主的治理效能。
匯聚民智。全過程人民民主通過重塑治理過程，廣泛吸納治理主體，匯聚治理資源，提升決策過程的民主化和科學(xué)化。近年來，曹楊新村街道黨工委響應(yīng)“民聲”、廣集“民意”、匯聚“民智”，以舊住房成套改造工程、基層立法聯(lián)系點建設(shè)、百禧公園建設(shè)等三個民心工程，努力打造“全過程人民民主”最佳實踐基地。如百禧公園建設(shè)過程中，設(shè)計方案經(jīng)過了多輪征詢、修改，街道在官微開展了“你呼我應(yīng)·意見征集”活動，不到10天時間，便征集到130余條建議意見，并對居民反映集中的建議意見予以回應(yīng)和改進，將百禧公園打造成為全球第三大“高線公園”，也成為曹楊新村街道新的“名片”。此外，匯聚民智還體現(xiàn)在城市治理的立法決策過程中。2020年11月，奉賢區(qū)五屆人大常委會第四十一次會議審議通過《關(guān)于區(qū)人民政府實事項目的監(jiān)督辦法（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督辦法》）?！侗O(jiān)督辦法》出臺后，明確從實事項目征集開始的每個環(huán)節(jié)都要充分體現(xiàn)“全過程人民民主”的理念。在項目征集和遴選環(huán)節(jié)，代表帶著初選項目去選區(qū)和人民群眾中聽取意見建議，在正式票選前對人民群眾的意見進行反饋，這一舉措得到奉賢區(qū)群眾的一致好評。
落實民意。公共政策執(zhí)行過程的民主化，保障人民群眾治理過程的“在場”，是全過程人民民主的體現(xiàn)。長寧區(qū)華陽路街道的弄堂治理，是執(zhí)行流程民主的示范性案例。在弄堂整改過程中堅持民主集中制原則，一方面根據(jù)弄堂群眾各自的利益訴求，提煉出群眾的共性需求和治理中的主要矛盾；另一方面在“求同存異”的原則下，尊重個體權(quán)益，不斷尋找問題“突破口”，因地制宜地給出解決方案，并在具體執(zhí)行中確保各利益主體“在場”的同時，賦予民眾監(jiān)督權(quán)，保證在執(zhí)行環(huán)節(jié)民眾的權(quán)利得到具體落實。全過程人民民主具有“全過程”“全鏈條”和“全覆蓋”特征。上海市人大通過設(shè)立人大代表之家、人大代表聯(lián)絡(luò)站、人大代表聯(lián)系點（以下簡稱“家、站、點”），將“觸角”延伸到離人民群眾最近的地方。2020年以來，在上海市人大常委會積極推動下，各級人大積極響應(yīng)，進一步織密“家、站、點”聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，真正將治理過程中人民的期許與這些“網(wǎng)絡(luò)節(jié)點”緊密勾連起來，保障人民的意愿得到全方位落實。
共治：科學(xué)化、精細化、智能化助力高效能治理
2018年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r強調(diào)：“一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細化、智能化上下功夫。”近年來，上海不負總書記“一流治理”的囑托，以科學(xué)化、精細化、智能化實現(xiàn)高效能治理。
掌握城市發(fā)展規(guī)律，推進城市治理科學(xué)化。習(xí)近平總書記指出：“做好城市工作，首先要認識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。”上海是一個擁有2475.89萬常住人口、經(jīng)濟發(fā)達的超大城市，與國內(nèi)其他城市相比，率先面臨治理的難題?；诖耍虾⒅卫碇匦南鲁恋交鶎?，以街道體制改革為抓手，建立以黨工委為核心、社區(qū)內(nèi)各級黨組織為支持、居民區(qū)黨組織為支撐的社區(qū)黨建體系，構(gòu)建黨建引領(lǐng)、資源下沉、多元主體參與的治理新格局。同時，上海市持續(xù)打造職業(yè)化、專業(yè)化的社區(qū)工作者隊伍，從而促進治理科學(xué)化。目前，全市社區(qū)工作者隊伍總數(shù)達5.8萬人，平均年齡40歲，大專及以上學(xué)歷的占92.5%，黨員比例占28%。
紓解城市發(fā)展難題，推進城市治理精細化。上海為貫徹習(xí)近平總書記“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細”的要求，于2021年7月印發(fā)了《上海市城市管理精細化“十四五”規(guī)劃》，提出了“規(guī)劃—建設(shè)—管理”有機協(xié)同的全生命周期精細化管理路徑。在該規(guī)劃的指導(dǎo)下，上海市在2022年建成102個美麗街區(qū)、完成101處城市社區(qū)微更新、30個橋下空間品質(zhì)提升。上海在全國首創(chuàng)“15分鐘社區(qū)生活圈”，市民步行一刻鐘以內(nèi)，就能獲取基本生活服務(wù)。靜安寺街道在各領(lǐng)域演繹城區(qū)精細化治理的“繡花”功夫，不僅街道城運中心獲評2021年度上海市“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”先進集體，更是交出全市市容環(huán)境狀況社會公眾滿意度測評榜首“27連冠”的卓越答卷，打造形成具有靜安特色的高效能、高品質(zhì)城區(qū)治理“樣板間”。
把握時代發(fā)展律動，推進城市治理智能化。“智能化”是時代發(fā)展的趨勢，將智能化技術(shù)融入治理之中是探索解決城市發(fā)展“頑疾”的重要路徑。上海市是探索智能化治理領(lǐng)域的“先行者”，政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”這“兩張網(wǎng)”是上海首創(chuàng)。“一網(wǎng)通辦”連續(xù)三年保持全國領(lǐng)先，累計接入事項3564個，涵蓋超3.6萬個業(yè)務(wù)辦理項，辦件量達2.76億，實名注冊個人用戶超7600萬個、法人用戶超293萬家。“一網(wǎng)統(tǒng)管”已匯集72個部門220個系統(tǒng)、1202個應(yīng)用，建成覆蓋市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級城市運行體系，在城市日常管理及高溫、寒潮、臺風(fēng)等各類突發(fā)事件調(diào)度處置中發(fā)揮了樞紐平臺作用。2021年，上海上線國內(nèi)首個超大城市運行數(shù)字體征系統(tǒng)，初步構(gòu)建起一套較為完備的指標(biāo)體系，一刻不停為城市這個有機生命體把脈、會診、施治。
共建：“人民城市人民建”引領(lǐng)城市更新
習(xí)近平總書記強調(diào)：“無論是城市規(guī)劃還是城市建設(shè)，無論是新城區(qū)建設(shè)還是老城區(qū)改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求。”上海深入踐行“人民城市人民建”，將城市更新作為實現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型、功能拓展、民生改善、品質(zhì)提升的重要途徑和抓手。
堅持規(guī)劃引領(lǐng)，力求可復(fù)制可推廣。2015年《上海市城市更新實施辦法》出臺，上海開始推進城市更新的制度體系建構(gòu)，并推進一系列行動計劃。黃浦江兩岸45公里公共空間和蘇州河中心城區(qū)42公里岸線分別于2017年底和2020年底貫通開放，“一江一河”成為上海凝聚人氣的新地標(biāo)。2021年上海提出“形成可復(fù)制的城市更新行動模式”，陸續(xù)出臺《上海市城市更新條例》《上海市城市更新指引》，為城市更新行動提供了可復(fù)制可推廣的制度模版，目前正按照《上海市城市更新行動方案（2023—2025年）》有序開展六大更新行動。
堅持問題導(dǎo)向，滿足美好生活需求。中心城區(qū)零星二級舊里以下、小梁薄板等不成套舊住房和城中村等“兩舊一村”改造，是居住領(lǐng)域城市更新的重中之重。其中涉及的資金成本，以及利益協(xié)調(diào)、社會動員等一系列復(fù)雜問題，成為超大城市治理系統(tǒng)性難題的一個縮影。作為全市最大的小梁薄板改建項目之一，蕃瓜弄小區(qū)拆除重建項目面臨方案設(shè)計難、群眾工作難的兩大難題。小區(qū)所在天目西路街道與靜安區(qū)房管局、建筑設(shè)計院等單位開始前期勘查研究設(shè)計，并通過宣講會、微信群、發(fā)倡議書和一問一答宣傳材料等多種形式公示改建方案和房型設(shè)計圖，同時設(shè)置一門四站收集問題和訴求，安排工作人員現(xiàn)場開展信訪接待、人民調(diào)解、政策咨詢、法律援助等，提前實現(xiàn)100%簽約的目標(biāo)。
堅持多方參與，拓展實踐創(chuàng)新空間。上海的城市更新，除了政府這一主要推動者之外，還吸納了專家、公眾、市場等多主體參與其中，使城市更新過程成為人民有序參與城市治理的過程。城市更新計劃需經(jīng)專家委員會評審、城市更新指引應(yīng)當(dāng)聽取專家委員會和社會公眾的意見、區(qū)域更新方案應(yīng)附專家委員會的采納情況和說明。社區(qū)規(guī)劃師在推進“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，涌現(xiàn)出長寧區(qū)新華街道、徐匯區(qū)田林街道社區(qū)生活圈建設(shè)和楊浦社區(qū)微更新治理等優(yōu)秀案例。公眾在城市更新活動的全流程都可參與，并享有關(guān)于城市更新活動的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。百年公園（中山公園）在“破墻開放”的過程中，“投票命名‘華陽廣場’”“保留20路公交站”等都匯聚了周邊居民的“金點子”。此外零星的更新項目可由物業(yè)權(quán)利人直接實施，且物業(yè)權(quán)利人還可與市場主體合作進行實施。
共享：“人民城市為人民”繪就高品質(zhì)生活
習(xí)近平總書記指出：“推進城市治理，根本目的是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。”一直以來，上海深入踐行“人民城市為人民”，堅持把最好的資源留給人民，用優(yōu)質(zhì)的供給服務(wù)人民，努力創(chuàng)造高品質(zhì)生活，讓人民群眾共享城市高質(zhì)量發(fā)展的成果。
聚焦民心工程和民生實事，提高群眾生活水平。上海堅持在發(fā)展中保障和改善民生。2023年上半年全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）21390.17億元，按可比價格計算，同比增長9.7%，人均可支配收入42870元，同比增長9.9%。上海堅持辦好民心工程和民生實事，不斷改善人民生活品質(zhì)。在教育方面，出臺《上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)條例》，實施城鄉(xiāng)學(xué)校攜手共進計劃、公辦初中強校工程、新優(yōu)質(zhì)學(xué)校建設(shè)，大力推進學(xué)區(qū)化集團化辦學(xué)，促進校際合作。深化“三全育人”綜合改革，率先創(chuàng)新提出并實踐課程思政，全面啟動構(gòu)建“三圈三全十育人”大思政格局，深入推進新時代大中小學(xué)思政課改革創(chuàng)新。在醫(yī)療方面，加快優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴容和均衡布局，構(gòu)建整合型、高品質(zhì)衛(wèi)生健康服務(wù)體系，全方位全周期保障人民健康，創(chuàng)新推出普惠型城市定制商業(yè)保險——滬惠保，與本市基本醫(yī)療保險形成互補，降低“因病致貧”的概率。在養(yǎng)老方面，上海60歲及以上老年人口占總?cè)丝诘?6.8%，為積極應(yīng)對人口老齡化，上海構(gòu)建以社區(qū)綜合為老服務(wù)中心為樞紐平臺的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)“1+8”體系，加強老年健康服務(wù)供給，提升“全專結(jié)合”“醫(yī)防融合”服務(wù)能力。目前上海居民人均預(yù)期壽命達83.18歲，已接近全球最高水平。在就業(yè)方面，上海從激發(fā)活力擴大就業(yè)容量、拓寬渠道促進高校畢業(yè)生等青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)、強化幫扶兜牢民生底線、推動就業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升和加強組織實施等五方面，提出了18條具體措施，多措并舉全力確保就業(yè)形勢總體穩(wěn)定。
全面提升城市軟實力，豐富市民精神文化生活。近年來，中共上海市委、市政府高度重視城市軟實力建設(shè)，專門印發(fā)《關(guān)于厚植城市精神彰顯城市品格全面提升上海城市軟實力的意見》等文件，上海城市軟實力不斷提升，豐富了市民的精神文化生活。一是弘揚偉大建黨精神，挖掘紅色育人資源。完成建黨“一館五址”建設(shè)與開放，成立上海市革命場館聯(lián)盟，推出紅色資源聯(lián)合目錄數(shù)據(jù)庫，上線紅色文化資源信息應(yīng)用平臺“紅途”，建成15個國家級、171個市級愛國主義教育基地。二是提供公共文化服務(wù)，豐富市民精神生活。推出100多個“演藝新空間”和100多個“家門口的好去處”，建成6000多個館外延伸服務(wù)點及創(chuàng)新服務(wù)空間，開放歷史建筑1000余處，“一江一河”兩岸貫通成為上海的亮麗風(fēng)景線、市民的好去處，楊浦生活秀帶入選首批國家文物保護利用示范區(qū)。三是動員人人起而行之，展示城市良好形象。堅持“人人都是軟實力”，上海大力推進文明實踐和志愿服務(wù)工作，打造城市軟實力的“金名片”。建起各級各類文明實踐特色陣地8000多個，實名認證注冊志愿者超過600萬，占常住人口比例超過24%，全市志愿服務(wù)項目50余萬個，項目總時長7億多小時。習(xí)近平總書記曾分別給復(fù)旦“星火”黨員志愿服務(wù)隊、嘉興路街道垃圾分類志愿者回信，激勵著所有志愿者為建設(shè)人民城市而共同奮斗。
筑牢生態(tài)底色，建設(shè)人與自然和諧共生的美麗家園。習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r指出：“要構(gòu)建和諧優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共生的美麗家園。”上海市深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記的重要講話精神，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳發(fā)展之路，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步解決工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程中的突出環(huán)境問題，在環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)上取得明顯成效。累計推廣新能源汽車116.5萬輛，規(guī)模位居全球城市第一，已建成充電樁69.7萬個，換電站120個，車樁比達到1.4∶1，居全國領(lǐng)先地位。上海新建建筑持續(xù)實施100%執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準，成功創(chuàng)建綠色生態(tài)城區(qū)項目21個，總用地規(guī)模約58.7平方公里。上海已建立成熟的碳交易市場，并且成為全國唯一連續(xù)8年實現(xiàn)企業(yè)履約清繳率100%的試點地區(qū)。作為超大城市，上海一直在探索城市和自然交融的最佳實踐，把人與自然和諧共生理念落實到郊區(qū)、市中心城市更新、五大新城，包括新片區(qū)的建設(shè)、示范區(qū)的整體建設(shè)中，“環(huán)、楔、廊、園、林”生態(tài)格局基本形成。當(dāng)前，上海正以“生態(tài)之城”為目標(biāo)，努力提升城鄉(xiāng)公園體系、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)體系、自然保護地體系的生態(tài)質(zhì)量和功能，逐步構(gòu)建“公園城市”“森林城市”“濕地城市”的生態(tài)空間。
思考：書寫人民城市“上海之治”新答卷
當(dāng)前上海城市治理現(xiàn)代化水平總體處于國內(nèi)領(lǐng)先地位，但仍存在一些問題亟須解決、一些短板需要補齊。在共商方面，全過程人民民主有機融入城市治理的制度化水平仍需要進一步提升，以吸納全市人民群眾更大范圍、更深層次、更高效率參與到城市治理的全過程中來；在共治方面，城市治理的科學(xué)化、精細化、智能化需邁向更高水平，綜合治理能力和高效協(xié)調(diào)水平需進一步提高；在共建方面，城市更新的制度化運作、創(chuàng)新性實踐、可持續(xù)模式有待進一步開拓，城市的安全韌性水平和全民共建水平需進一步提升；在共享方面，人民群眾對多層次、均等化、高品質(zhì)公共服務(wù)的需求日益增長，公共服務(wù)的供給能力需要進一步提升。
為此，迫切需要探索針對性強、效果好的破解之道：在推進全過程人民民主深度融入城市治理方面，制定出臺相關(guān)法律法規(guī)，確保參與機會的公平、參與方式的有序，依法保障城市治理秩序和活力的有機統(tǒng)一。下力氣解決治理過程中的技術(shù)和體制問題。進一步深化城市“兩網(wǎng)”的升級融合，深化數(shù)字治理場景開發(fā)建設(shè)，推動經(jīng)濟、生活、治理三大領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型融合發(fā)展。加強治理過程中的“頂層設(shè)計”，推動跨部門、跨層級、跨區(qū)域的業(yè)務(wù)協(xié)同，并以數(shù)字化、智能化方式，努力建設(shè)全球數(shù)字治理之都。統(tǒng)籌安全與發(fā)展，建立“事前風(fēng)險防控、事中風(fēng)險控制、事后風(fēng)險化解”的系統(tǒng)化風(fēng)險化解機制，建設(shè)安全韌性城市。在改造項目確定、更新方案制定、政策執(zhí)行實施等過程中同群眾商量、聽群眾意見，把好事辦好、實事辦實，不斷優(yōu)化工作方案、創(chuàng)新工作機制，探索建立更可持續(xù)的城市更新模式。實施更好滿足人民群眾對美好生活向往的高品質(zhì)服務(wù)供給戰(zhàn)略，打造人人擁有品質(zhì)生活的幸福城市。完善政府購買服務(wù)機制，提高公共服務(wù)供給能力和質(zhì)量，深化戶籍制度改革，提高基本公共服務(wù)對外來人口的開放度，加大公共服務(wù)的跨區(qū)域協(xié)同共建共享，推動中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源向新城區(qū)疏解和集聚，高起點、高規(guī)格、均衡化配套建設(shè)服務(wù)設(shè)施，把上海打造成高品質(zhì)服務(wù)新高地，為產(chǎn)業(yè)集聚、人才集聚提供基礎(chǔ)和保障。
黨的二十大擘畫了全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍圖，吹響了奮進新征程的時代號角。在新征程上，上海將以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的二十大精神，繼續(xù)當(dāng)好改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，著力解決城市治理難題，書寫人民城市“上海之治”新答卷。
（作者：上海市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心調(diào)研組調(diào)研組成員：趙慶寺、李松、王建新）
原標(biāo)題：提高城市治理現(xiàn)代化水平 開創(chuàng)人民城市建設(shè)新局面——上海城市治理的調(diào)研與思考