第三支柱個人養(yǎng)老金制度是指國家稅收政策支持、自愿加入的賬戶制DC型的補充養(yǎng)老金計劃,通過個人賬戶投資購買的保險、基金、銀行理財和信托等養(yǎng)老金產(chǎn)品實行市場化運作,目的是通過基金積累來填補未來養(yǎng)老金給付水平的缺口。自2022年以來,《國務院辦公廳關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2022〕7號)和《個人養(yǎng)老金實施辦法》(人社部發(fā)〔2022〕70號)等一系列政策文件陸續(xù)出臺,個人養(yǎng)老金制度在我國正式建立。根據(jù)政策安排,個人養(yǎng)老金參加人開立個人養(yǎng)老金資金賬戶后,劃入資金就可以享受稅收優(yōu)惠。截至2023年4月底,我國個人養(yǎng)老金參與人數(shù)為3324萬人,繳費人數(shù)約為1000萬人,不足參保人數(shù)的1/3;繳費規(guī)模200億元,平均繳費額剛超過2000元,與12000元的年度繳費上限相差較大,遠低于市場預期??陀^分析個人養(yǎng)老金繳費意愿低的原因,除通常分析的稅優(yōu)額度低、產(chǎn)品局限性、養(yǎng)老金認知不足等方面,我認為主要有以下幾個原因:
一是繳費率和稅優(yōu)額度缺乏統(tǒng)籌考慮,擠壓繳費空間。我國養(yǎng)老保險制度處于制度轉(zhuǎn)軌期,現(xiàn)收現(xiàn)付制的公共養(yǎng)老金仍然是大部分人的主要養(yǎng)老金來源。但是,公共養(yǎng)老金規(guī)模較大,往往對個人養(yǎng)老金產(chǎn)生替代效應。一方面,隨著近十多年退休養(yǎng)老金水平的不斷提高,一般已經(jīng)滿足了大部分居民的養(yǎng)老需求,居民積累個人養(yǎng)老金的必要性和積極性下降。另一方面,對于越來越強調(diào)個人積累責任的在職員工,公共養(yǎng)老金繳費率過高,居民稅收負擔上升,儲蓄能力下降,擠壓了個人養(yǎng)老金的繳費能力。
二是目標群體與制度設計存在錯位,導致覆蓋率不高。《國務院辦公廳關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》中明確參加個人養(yǎng)老金制度的人員范圍是在中國境內(nèi)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的勞動者。制度出發(fā)點是強調(diào)個人在基本養(yǎng)老保險之外養(yǎng)老儲備的責任。理論上,其覆蓋的目標群體不受任何就業(yè)形態(tài)的限制,可以覆蓋個體工商戶、私營企業(yè)主、自由職業(yè)者、非正規(guī)工作(主要是臨時工、非全日制工和派遣工)、甚至長期脫離勞動力市場的脆弱群體等。但在個人所得稅制度下,個人所得稅主要是工資稅。個人所得稅所實行的“先繳后退”的稅優(yōu)模式,需要申報個人所有收入方能確定退稅金額,這極大限制了目標群體的繳費可能性。同時,我國個人養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)存機制尚未明確,個人養(yǎng)老金丟失了天然的最大目標群體。
三是居民負債率高和偏重實物資產(chǎn)的資產(chǎn)結構影響支付能力。個人養(yǎng)老金定位為購買金融產(chǎn)品,但其本質(zhì)仍屬于貫穿全生命周期的強制儲蓄。支付能力是購買個人養(yǎng)老金的前提。以房貸為主的居民負債嚴重透支了居民的支付能力,以房產(chǎn)和轎車等實物資產(chǎn)為主的資產(chǎn)結構影響了居民的支付愿望。
四是經(jīng)濟和金融發(fā)展水平影響個人養(yǎng)老金產(chǎn)品在收益率上的激勵作用。從1978年到2010年,我國的平均內(nèi)部收益率約為14.6%。因此,在過往的30多年中,如果養(yǎng)老金的投資回報率不能達到14.6%,采取累積制就會面臨巨大的福利損失。這也是個人賬戶做實試點無法吸引人們參與、各級政府積極性不高的主要原因之一。2010年后,隨著我國的內(nèi)部收益率持續(xù)下降,也許為個人養(yǎng)老金產(chǎn)品提供了一些機遇。但從另一方面看,在信托、理財?shù)葻o風險利率居高不下的市場環(huán)境下,需要犧牲流動性,又無法降低波動性和缺乏風險溢價的養(yǎng)老金產(chǎn)品也將很難獲得有效的激勵。
發(fā)展個人養(yǎng)老金的必要性和可行性
2021年2月26日,習近平總書記在中共中央政治局第二十八次集體學習時強調(diào):“要加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系,更好滿足人民群眾多樣化需求。”2021年3月發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系,提高企業(yè)年金覆蓋率,規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”。隨著中國養(yǎng)老保險制度全面深化改革不斷推進,“中國版”的三支柱制度框架初步建立,基本養(yǎng)老保險完成全國統(tǒng)籌,企業(yè)年金和職業(yè)年金穩(wěn)步發(fā)展,市場化運營優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。特別是在人口老齡化背景下,人口和就業(yè)結構的變化以及現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度面臨的資金壓力客觀需要養(yǎng)老金制度及時作出調(diào)整。
為了適應人口老齡化進程的要求,重構養(yǎng)老金制度責任分擔機制,更好滿足老年人個性化需求,我國建立了多層次養(yǎng)老金制度體系。其中,基本養(yǎng)老金制度是法定制度安排,必須遵循公平、普惠的原則,滿足老年人基本生活需求,提供穩(wěn)定安全的預期。企業(yè)年金與職業(yè)年金則體現(xiàn)了勞動的價值,需要維持適當?shù)钠栈菪?。而個人養(yǎng)老金的功能是有益補充。個人養(yǎng)老金是一種儲蓄,而收入水平是影響儲蓄的關鍵因素。隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和居民收入水平的穩(wěn)步提升,為建立多層次、多支柱,更加有效、更具可持續(xù)性的社會保障制度提供了物質(zhì)基礎。據(jù)IMF預測2022-2027年間我國人均GDP增速(不變價)年增速將維持在5%左右;人均收入的提升有望進一步提高我國居民儲蓄,進而推動個人養(yǎng)老金的發(fā)展。
實現(xiàn)個人養(yǎng)老金高質(zhì)量發(fā)展的建議
建立多層次養(yǎng)老金制度體系是當今世界各國在促進社會保障發(fā)展中的最大共識,也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的既定目標。養(yǎng)老保險制度是社會保障制度的核心,要和經(jīng)濟社會改革發(fā)展相協(xié)調(diào)。目前來看,中國的養(yǎng)老金體系需要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變:一是從負債型向資產(chǎn)型體系轉(zhuǎn)變,二是從人口紅利型向資本紅利型體系轉(zhuǎn)變。為了穩(wěn)步推進個人養(yǎng)老金高質(zhì)量發(fā)展,助力養(yǎng)老金體系的轉(zhuǎn)型,建議從以下四個方面完善發(fā)展生態(tài):
一是客觀認知個人養(yǎng)老金的本質(zhì)、定位和發(fā)展規(guī)律。個人養(yǎng)老金本質(zhì)上是在受到稅收政策支持、投資專屬產(chǎn)品和鎖定領取日三個特殊規(guī)定下,政府特許部分有經(jīng)濟能力增加額外養(yǎng)老儲蓄的群體建立的個人補充養(yǎng)老金計劃;目的是滿足一部分社會群體更高的收入和消費平滑需求,一般被視為公共養(yǎng)老金或強制性職業(yè)養(yǎng)老金的補充,因此傳統(tǒng)上被定位成“補充”性養(yǎng)老金。自愿參與,放開個人投資選擇權有利于參與者根據(jù)自身風險偏好、年齡、收入預期、資產(chǎn)配置情況等個性化需求來決定投入的時間、金額和產(chǎn)品方向。“個人化”的養(yǎng)老金制度可提高個人的社會參與意識、金融理財能力、退休后收入水平,有利于促進“積極老齡化”理念的形成。
二是完善三支柱養(yǎng)老保險體系的制度設計和政策協(xié)調(diào)。三支柱中涉及個人資金累計的個人賬戶有基本養(yǎng)老保險中的個人賬戶,企業(yè)年金和職業(yè)年金中的個人賬戶,個人養(yǎng)老金賬戶(甚至包括公積金賬戶)。這些賬戶的資金來源都是個人工資收入,一般也享受稅收優(yōu)惠,實行遞延納稅模式。為了充分發(fā)揮三支柱在應對老齡化風險、擴大覆蓋面、提高替代率、實現(xiàn)資金積累、實現(xiàn)與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的功能,必須進一步完善制度設計,從政策上協(xié)調(diào)參保繳費、稅收優(yōu)惠、轉(zhuǎn)存機制、投資運營等,為個人養(yǎng)老金的發(fā)展拓展制度空間。參保繳費方面,應當合理調(diào)整個人在養(yǎng)老金制度中的總繳費率,為個人參與個人養(yǎng)老金提供空間。稅收優(yōu)惠額度方面,可以將個人參加養(yǎng)老金計劃可享受的稅收優(yōu)惠額度進行合并或劃轉(zhuǎn),通過統(tǒng)一稅優(yōu)政策為第三支柱的發(fā)展帶來較大激勵空間。稅收優(yōu)惠方式上,建立采取TEE稅優(yōu)模式的個人養(yǎng)老金制度,吸引更多靈活就業(yè)者參與繳費,同時考慮給與特定人群以財政補貼。轉(zhuǎn)存制度上,允許退休人員將年金基金資產(chǎn)轉(zhuǎn)入個人養(yǎng)老金賬戶,允許離職人員將其年金基金資產(chǎn)中歸屬個人的資金轉(zhuǎn)入個人養(yǎng)老金賬戶。投資運營上,建議建立賬戶引領的個人養(yǎng)老金發(fā)展模式,替代當前分散化的產(chǎn)品模式,以提升我國養(yǎng)老儲蓄資金的匯集效率。
三是完善資本市場建設,提升投資收益率,切實發(fā)揮激勵作用。在現(xiàn)有制度下,銀行、保險、公募基金等金融機構都發(fā)行了能夠享受稅收優(yōu)惠的個人養(yǎng)老金產(chǎn)品,通過市場化運作參與到第三支柱建設中。從金融的角度看,第三支柱個人養(yǎng)老金改革也是金融供給側(cè)結構性改革的一部分。在養(yǎng)老金融領域,資本市場高質(zhì)量發(fā)展與個人養(yǎng)老金積累有望形成良性互動:隨著資本市場實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,各類型金融主體在政策指導下積極創(chuàng)新,推出養(yǎng)老目標基金、養(yǎng)老保險、養(yǎng)老理財?shù)冉鹑诋a(chǎn)品,積累足夠的養(yǎng)老金來應對未來的老齡化風險。另一方面,個人養(yǎng)老金發(fā)展有利于為資本市場提供長期資金,讓更多的債權資金轉(zhuǎn)變成股權資金,讓更多的儲蓄轉(zhuǎn)變成資本金;提升機構投資者占比,推廣追求長期穩(wěn)定回報的投資風格,減少市場波動,助力資本場高質(zhì)量發(fā)展。
四是完善運營管理體制,提升制度可信度和可見度。第三支柱個人養(yǎng)老金主要通過制度化設計,鼓勵個人在工作期內(nèi)根據(jù)自身情況及早制定養(yǎng)老儲蓄規(guī)劃?,F(xiàn)在個人通過銀行開立賬戶方式,存入資金,購買各種個人養(yǎng)老金產(chǎn)品,沒有形成區(qū)別于傳統(tǒng)金融業(yè)務的可信度。個人賬戶模式之所以被認可,不僅因為其有運作透明、操作靈活、監(jiān)管嚴格等優(yōu)勢,還因為其更有利于讓投資者進行充分自主的投資選擇。然而對于普通投資者來說,如何理解個人養(yǎng)老金的資金屬性、自身的經(jīng)濟需求、風險偏好和產(chǎn)品的風險收益特征,從紛繁復雜的養(yǎng)老金產(chǎn)品中選擇合適的產(chǎn)品是亟需解決的問題。要滿足目標群體對于第三支柱個人養(yǎng)老金的需求,需要進一步完善運營管理體制,提高制度可信度和可見度。因此筆者建議可以從三方面著手:一是產(chǎn)品選擇方面可從“產(chǎn)品清單”向投資顧問轉(zhuǎn)變。二是建立統(tǒng)一信息平臺,提供在線注冊、繳費查詢、賬戶跟蹤和退休收入預測等一體化的綜合服務,方便產(chǎn)品選擇和比較,實現(xiàn)個人賬戶信息的高效遷移,降低賬戶管理成本,同時便于個人自主操作和政府全方位監(jiān)督。三是靈活的制度性安排,保障運轉(zhuǎn)效率,探索應急支出機制可能性,完善養(yǎng)老金流動性,允許消費者在重大疾病、自然災害等特殊情況下有條件提前支取個人養(yǎng)老金,同時嚴格設立支取條件,包括補稅和補繳等;對于臨近退休人員,可以給與更大的免稅額度,鼓勵更加主動地儲備個人養(yǎng)老金;此外,還可以探索公積金的轉(zhuǎn)存機制。(作者單位:中國人壽養(yǎng)老保險股份有限公司投資中心)