摘 要:加強條塊協(xié)同是數字政府建設的重要方向，而數字政府建設條塊協(xié)同的關鍵在數據有序流動。在促成創(chuàng)新與提升效能的雙重動因交織下，近年來數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同加速推進，但依然面臨不同領域與區(qū)域條塊協(xié)同水平差異明顯、數據難以有序流動、基礎制度建設滯后等挑戰(zhàn)。未來，應加強國家布局和省級統(tǒng)籌、分板塊自上而下統(tǒng)籌聯動、分區(qū)域根據實際整體統(tǒng)籌、“硬”和“軟”區(qū)分部署、制度化“多地復用”創(chuàng)新，全面提升數字政府建設成效，推動實現國家治理體系和治理能力現代化。
關鍵詞:數字政府 數據驅動 數據賦能 條塊協(xié)同
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
數字政府建設已成為推進國家治理體系和治理能力現代化、滿足人民美好生活需要的重要舉措。隨著公共事務治理日益跨越原有條塊部門的邊界，運用系統(tǒng)思維、加強條塊協(xié)同成為數字政府建設的重要方向。2022年6月，國務院印發(fā)的《關于加強數字政府建設的指導意見》（以下簡稱《意見》）將“堅持數據賦能”“堅持整體協(xié)同”作為基本原則，明確提出構建開放共享的數據資源體系。數字政府建設條塊協(xié)同的關鍵在數據有序流動，數據流動能夠帶動條塊之間的權力整合與業(yè)務協(xié)同，打破傳統(tǒng)組織機制壁壘。當前，數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同正加速推進，但是其實踐邏輯仍然面臨挑戰(zhàn)，迫切需要加強統(tǒng)籌聯動，全面提升數字政府建設成效。
促成創(chuàng)新與提升效能：數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同的動因
數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同體現在兩個方面：一是建設內容方面，經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務等領域的數字化轉型都需要數據驅動條塊協(xié)同；二是建設方式方面，平臺部署、資金投入、人才引進與培訓、技術研發(fā)等也需要條塊協(xié)同。數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同的深層動因是創(chuàng)新實踐的成功、建設政府數字化履職能力體系的需要以及將決策科學化、人民滿意落到實處的要求。
“一網通辦”“一網統(tǒng)管”等創(chuàng)新實踐成功的關鍵在數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同。政務服務“一網通辦”、政府治理“一網統(tǒng)管”在實踐探索中不斷深化，并涌現出許多優(yōu)秀案例。例如，在“一網通辦”方面，廣東省的“粵省事”（民生服務微信小程序）集成覆蓋公安、教育、人社、稅務等近1190項高頻民生服務，其中“零跑動”事項983項，業(yè)務量突破10億；“粵商通”（涉企移動政務服務平臺）通過打通部門之間數據壁壘、整合各業(yè)務口服務事項，為市場主體提供經營許可、企業(yè)開辦等275項高頻事項服務[1]。上海市通過多重功能集成、全域系統(tǒng)架構、全面技術驅動、整體流程再造四重運作邏輯支撐城市運行“一網統(tǒng)管”，目前“一網統(tǒng)管”已接入50多個部門的185個系統(tǒng)和近千個應用，貫通市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級，并建立起“三級平臺、五級應用”的運作體系[2]。創(chuàng)新實踐的成功與數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同正在進入一個正向循環(huán)：一方面，無論是“一網通辦”帶來的企業(yè)與群眾辦事更加方便快捷，還是“一網統(tǒng)管”背后的政府治理水平更加科學高效，都離不開數據跨層級、跨部門、跨系統(tǒng)流動以及數據流動帶來的條塊協(xié)同；另一方面，創(chuàng)新實踐的實際工作需要與對外創(chuàng)新擴散，也倒逼著政府內部數據流動與數字政府建設條塊協(xié)同。
構建協(xié)同高效的政府數字化履職能力體系需要推進數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同。與傳統(tǒng)政府履職能力不同，智能化時代的政府履職能力更加凸顯“數字化”特征與“協(xié)同性”要求。政府數字化履職能力體系在某種程度上等同于政府數字化業(yè)務應用體系，這就引出了在哪些重點領域推進管理與服務數字化的問題?！兑庖姟诽岢?ldquo;構建協(xié)同高效的政府數字化履職能力體系”，并圍繞經濟調節(jié)能力、市場監(jiān)管能力、社會管理能力、公共服務能力、生態(tài)環(huán)境保護能力、政務運行效能、政務公開水平七個方面作出詳細部署，其中前五個方面是面向外部事務治理，后兩個方面指政府內部數字化。這些政府數字化履職能力體系中的具體板塊，需要數據驅動條塊協(xié)同，以經濟調節(jié)能力為例，需要構建面向多層級管理部門和人員的經濟社會運行監(jiān)測管理平臺，加強經濟數據整合匯聚，才能實現經濟社會運行情況實時分析和動態(tài)干預調節(jié)。
實現數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同才能將決策科學化、效能提升、人民滿意落到實處。首先，決策科學化需要以數據匯聚整合與挖掘分析為支撐。傳統(tǒng)決策往往以決策者的經驗積累為依據作出判斷，個人主觀性與片面性易導致政府決策失靈，而智能化時代的政府通過算法對海量數據價值進行挖掘，進而實現經驗決策到科學決策的轉變[3]；同時，網絡問政平臺、政務服務平臺可以為科學決策提供豐富民意資源，通過對人民群眾需求的全面采集和深入分析，推動權威決策到民主決策的轉變。其次，效能提升需要數據驅動流程重組和業(yè)務協(xié)同。“效能”一詞在《意見》中多次出現，是數字政府價值尺度的首要考量。數據流動帶來的條塊協(xié)同以及數據分析利用，能夠有效破解決策效率低下、管理流程刻板化、政府運行機制不暢等困境，實現數字政府監(jiān)管效能、督查效能、機關運行效能的整體提升。最后，做到人民滿意需要為人民群眾提供便捷化的高質量服務。各地建設網絡問政平臺聽取民眾呼聲、推進“一網通辦”“最多跑一次”等方便群眾辦事實踐，著力破解辦事難、辦事慢、辦事繁等問題，可以顯著增強人民群眾的滿意度和獲得感。
多維差異與流動不暢：數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同的挑戰(zhàn)
受到外部環(huán)境、資源投入、制度安排等因素影響，數字政府建設條塊協(xié)同在不同領域、不同區(qū)域存在差異。實現數字政府建設條塊協(xié)同的數據層面，也面臨數據難以跨層級、跨部門、跨系統(tǒng)流動，數據基礎制度體系建設滯后等問題。在多重問題交叉與疊加的情況下，推進數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同面臨諸多挑戰(zhàn)。
不同領域之間存在自上而下的條塊協(xié)同差異。由于不同領域涉及到的條塊部門、治理事務的復雜性與難易程度、成果產出的時間長短、政府數字化履職能力等存在差異，政府在實踐探索中對各個領域條塊協(xié)同的重視程度和推進力度也表現各異。相比較而言，政務服務、市場監(jiān)管等領域自上而下的條塊協(xié)同較好。在政府信息化、電子政務到數字政府的建設歷程中，各地政府數字化履職能力不斷增強，浙江“浙里辦”、四川“天府市民云”、重慶“渝快辦”、廣東“粵省事”、河北“冀時辦”等一大批政務服務平臺相繼上線，實現了服務事項統(tǒng)一受理、并聯審批、實時流轉、跟蹤督辦。而在社會治理領域，盡管各級政府非常重視數據驅動條塊協(xié)同，但取得的實踐進展并未達到預期。一方面，社會治理事務具有訴求多元、利益矛盾特點，相當一部分事務治理跨越原有條塊部門的邊界，基層政府在“上面千根線、下面一根針”的狀態(tài)下分身乏術；另一方面，基層政府難以整合共享本級各部門數據資源，并且難以獲取市、省和國家政務數據交換平臺的部門數據資源[4]。
不同區(qū)域之間存在域內統(tǒng)籌的條塊協(xié)同差異。數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同在不同區(qū)域有不同進度，一些地方如浙江、上海、廣東等基于數字化轉型的領先優(yōu)勢進度較快、力度較大，但也有不少地方數字政府建設理念和方式還比較落后。這種地區(qū)間的差異是由多重因素交叉影響形成的。首先，各地區(qū)的數字經濟發(fā)展、數字社會建設的外部環(huán)境差異較大。數字經濟發(fā)展和數字社會建設需要數字政府的引領與保障，數字化發(fā)展領先區(qū)域的協(xié)同應用場景更加豐富，條塊協(xié)同水平明顯高于落后地區(qū)。其次，制度安排的完備程度影響區(qū)域條塊協(xié)同差異。數字化發(fā)展領先區(qū)域密集出臺相關政策，例如2021年，廣東省人民政府印發(fā)《廣東省數字政府改革建設“十四五”規(guī)劃》；2022年，浙江省人民政府發(fā)布《關于深化數字政府建設的實施意見》等，這為域內數字化驅動條塊協(xié)同提供了制度依據。第三，各個區(qū)域資源投入和協(xié)同能力存在顯著差異。數字化發(fā)展領先區(qū)域在域內條塊協(xié)同上投入了更多財政資金、搭建了更加完備的信息化基礎設施、引進和培養(yǎng)了大批數字化人才，區(qū)域內政府的數字化履職能力自然也就更高。最后，地區(qū)間數字政府建設條塊協(xié)同的統(tǒng)籌協(xié)調能力不同。舉例來說，直轄市作為省級城市，相比于副省級城市或地級市的統(tǒng)籌協(xié)調能力更強，推進力度更大。
數據難以跨層級、跨部門、跨系統(tǒng)有序流動。數據流動是數字政府建設條塊協(xié)同的關鍵所在，而在實踐推進過程中仍存在“數據煙囪”“數據孤島”現象。首先，數據難以跨層級有序流動。在科層制的權力層級配置邏輯下，由下級采集或匯聚的數據向上流動相對比較容易，而數據的自上而下流動更為困難，基層政府往往難以獲取上級部門數據。其次，數據難以跨部門有序流動。主要表現為：政府部門不敢共享，有些數據質量不高甚至存在明顯錯誤或漏洞，相關部門擔心數據共享后存在數據安全風險；政府部門不愿共享，有些數據具有巨大經濟價值與治理價值，相關部門可能會出于私心竭力獨占數據以提高自身與其他部門的博弈能力；政府部門不能共享，財力有限的地方政府難以支撐數據共享交換平臺建設，或統(tǒng)籌協(xié)調部門數據共享的牽頭力量薄弱。最后，數據難以跨系統(tǒng)有序流動。在數據采集與共享中，由于統(tǒng)一規(guī)范及技術標準的缺乏而造成數據不一致，導致不同部門之間無法使用共享數據[5]。
數據基礎制度體系建設滯后。生產力發(fā)展是人類社會發(fā)展的決定力量。每一次社會經濟形態(tài)變革，都伴隨新的生產要素出現，并帶動社會生產力躍升。在農業(yè)社會，土地和勞動是基本生產要素。進入工業(yè)社會，資本、管理、技術、知識等成為主要生產要素，極大推動了人類社會發(fā)展進步。進入信息社會，數據成為新型生產要素，對生產、流通、分配、消費活動和經濟運行機制、社會生活方式、國家治理模式等產生重要影響。黨的十九屆四中全會增列“數據”作為生產要素，反映了隨著經濟活動數字化轉型加快，數據對提高生產效率的作用日益凸顯。與土地、勞動力、資本等傳統(tǒng)生產要素相比，數據要素具有非競爭性、易復制性、強滲透性、及時性等諸多新特征，為更大范圍釋放數據經濟與治理價值、發(fā)揮數據融合與倍增作用，迫切需要構建數據基礎制度體系作為支撐。但是，就當前階段而言，數據基礎制度體系建設仍較為滯后，數據產權制度、數據要素流通交易制度、數據要素收益分配制度、數據要素安全治理制度等尚不完善甚至還沒有起步，難以有效支撐與保障數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同。2022年3月，國家發(fā)展改革委創(chuàng)新和高技術發(fā)展司發(fā)布《數據基礎制度若干觀點》；同年6月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十六次會議，會議審議通過了《關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》。國家層面已開始關注并加速推進數據基礎制度建設工作，未來中國數據交易市場將會更規(guī)范、數字政府建設條塊協(xié)同性將會大大提升。
統(tǒng)籌聯動與復用擴散：數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同的實現
數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同是一項系統(tǒng)性工程。根據我國實際情況，應重點加強國家布局和省級統(tǒng)籌、分板塊自上而下統(tǒng)籌聯動、分區(qū)域根據實際整體統(tǒng)籌、“硬”和“軟”區(qū)分部署以及制度化“多地復用”創(chuàng)新，實現數據有序流動下的條塊相互促進、相互支撐，全面提升數字政府建設成效。
加強國家布局和省級統(tǒng)籌。按照我國政府職能的縱向劃分，國家和省級層面的數字政府建設應是戰(zhàn)略型的，發(fā)揮著統(tǒng)籌協(xié)調作用[6]。在國家布局方面，首先在戰(zhàn)略目標與發(fā)展政策制定時應系統(tǒng)布局經濟調節(jié)、社會治理等條塊協(xié)同水平較弱的領域，并統(tǒng)籌協(xié)調與解決部委之間、省級層面與部委之間以及不同省份之間數據流動與條塊協(xié)同障礙；其次要建立健全相關法律法規(guī)，加快構建數據基礎制度體系，重點聚焦數據產權制度、收益分配制度、安全治理制度等內容，為各地開展數據治理實踐提供規(guī)范化依據。在省級統(tǒng)籌方面，首先要加強對上承接，省級政府應在所轄區(qū)域內對接并落實國家層面的系統(tǒng)布局，同時基于區(qū)域資源與優(yōu)勢等現實條件，制定本轄區(qū)相應政策并統(tǒng)籌推進數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同；其次要加強對下指導，統(tǒng)籌省內各層級之間的數據流動與條塊協(xié)同，并協(xié)調轄區(qū)財政資源、技術資源的配置。
分板塊自上而下統(tǒng)籌聯動。如前所述，各個板塊推進數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同具有較大差異，應針對板塊的不同特點和建設需求，由國家、省級政府分板塊自上而下統(tǒng)籌各業(yè)務部門并聯動各層級政府。國家、省級政府在自上而下統(tǒng)籌聯動時，需要組建專門的數據管理機構來提供組織保障。例如，在經濟調節(jié)板塊，涉及財政管理、審計監(jiān)督、稅務管理、金融監(jiān)管等眾多業(yè)務，應將財政、審計、稅務、統(tǒng)計、發(fā)改等相關部門統(tǒng)籌起來，并加強經濟數據整合與匯聚，強化經濟運行大數據監(jiān)測分析，實現經濟調節(jié)的精準科學；在市場監(jiān)管板塊，應加強市場監(jiān)管相關部門的數據共享，鼓勵跨部門與跨層級監(jiān)管聯動響應、行業(yè)主管部門與綜合監(jiān)管部門協(xié)同合作，實現市場監(jiān)管的公平公正；在公共服務板塊，應將教育、衛(wèi)健、人社、民政、行政審批等相關部門統(tǒng)籌起來并推動數據共享，打造一體化公共服務數字化平臺，實現公共服務的優(yōu)質普惠。
分區(qū)域根據實際整體統(tǒng)籌。一方面，不同區(qū)域在數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同方面積累了不同經驗且優(yōu)勢各異，分區(qū)域整體統(tǒng)籌能夠實現區(qū)域優(yōu)勢互補與協(xié)同發(fā)展；另一方面，不同區(qū)域推進水平差異較大，分區(qū)域整體統(tǒng)籌能夠縮小差距、促進區(qū)域發(fā)展平衡。首先，可以在東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間整體統(tǒng)籌?？傮w而言，東部地區(qū)的數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同水平整體高于中西部地區(qū)，為此要加大中西部地區(qū)數字政府建設投入力度、加快推動“東數西算”工程落地實施等，縮小東部地區(qū)與中西部地區(qū)的數字化差距。其次，可以在毗鄰城市或省際之間整體統(tǒng)籌。例如，四川省與重慶市在川渝通辦的區(qū)域協(xié)同邏輯下推動兩地數字政府建設條塊協(xié)同，支持區(qū)域政府數據共享共用、業(yè)務協(xié)同和應用場景開發(fā)。最后，可以在省域內部之間整體統(tǒng)籌。省域內部數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同水平差異較大時，省級政府應加強對省內經濟落后地區(qū)的數字化工程兜底工作，如將該地區(qū)的數字化平臺放在省級層面統(tǒng)一搭建等。
“硬”和“軟”區(qū)分部署。“硬”是指電腦、機房、視頻會議設備、指揮大廳與電子大屏等滿足數字化辦公的硬件；“軟”是指用于政務數字化運行的平臺和系統(tǒng)，具體包括數據中臺、數據交換共享平臺、視頻會議系統(tǒng)、在線辦公系統(tǒng)、經濟監(jiān)測數字化平臺、市場監(jiān)管數字化協(xié)同平臺等。各個層級在實際工作開展中，對硬件和軟件的建設能力和應用需求是有所差異的，應依據不同層級區(qū)分部署。一方面，平臺或系統(tǒng)應在省市層級統(tǒng)一部署。平臺或系統(tǒng)建設需要投入大量資金且對技術要求較高，市以下層級一般難以支撐平臺建設和后期運營維護，應樹立平臺簡約觀，堅持“上面建了下面就不能再建”“上面能統(tǒng)一建下面就不分別建”的基本原則，市以下層級對接使用省市統(tǒng)一部署的平臺或系統(tǒng)即可。如省內各地方實際情況差異較大時，可重點在市級層面進行個性化部署。另一方面，硬件設備也應在各個層級根據需要部署，避免資源閑置、效率低下或者重復建設。
制度化“多地復用”創(chuàng)新。部分地區(qū)在推進數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同方面成效突出，應以制度為抓手推進區(qū)域之間經驗借鑒，實現“一地創(chuàng)新、多地復用”。一方面，制度化推進省內“多地復用”創(chuàng)新。省級政府應積極開展數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同的試點工作，打造示范樣板，將具有代表性的試點項目在全省復制推廣。另一方面，制度化推進跨省“多地復用”創(chuàng)新?？缡?ldquo;多地復用”創(chuàng)新需要國家層面予以統(tǒng)籌，除了開展試點示范，國家層面也可以通過獎勵推薦、自主申報等方式收集各領域數據驅動數字政府建設條塊協(xié)同的典型案例，將各領域經過實踐檢驗行之有效的先進做法及時上升為制度或標準，在全國范圍推廣。例如，浙江“最多跑一次”的改革經驗在國家數字政府建設相關政策與政府工作報告中頻繁被提及，其創(chuàng)新舉措不僅在全省范圍內鋪開，并且對其他省份也產生了重要示范效應，是“多地復用”創(chuàng)新的典型案例。
【本文作者為電子科技大學公共管理學院教授；本文系國家社會科學基金西部項目“城市推進數據要素跨界流動的協(xié)同治理研究”（項目編號：21XGL005）的階段性研究成果】
注釋
[1]黃璜、謝思嫻、姚清晨等：《數字化賦能治理協(xié)同：數字政府建設的“下一步行動”》，《電子政務》，2022年4期，第2—27頁。
[2]陳水生：《數字時代平臺治理的運作邏輯：以上海“一網統(tǒng)管”為例》，《電子政務》，2021年8期，第2—14頁。
[3]沈費偉、諸靖文：《數據賦能：數字政府治理的運作機理與創(chuàng)新路徑》，《政治學研究》，2021年1期，第104—115+158頁。
[4]張會平、葉晴琳：《數據確權與業(yè)務協(xié)同：部門數據賦能基層治理的困境突破》，《廣西師范大學學報(哲學社會科學版)》，2022年1期，第63—73頁。
[5]張會平、顧勤：《政府數據流動：方式、實踐困境與協(xié)同治理》，《治理研究》，2022年3期，第59—69+126頁。
[6]趙娟、孟天廣：《數字政府的縱向治理邏輯：分層體系與協(xié)同治理》，《學?！罚?021年2期，第90—99頁。
責編：羅 婷／美編：石 玉