摘 要:以黨建引領(lǐng)基層治理是黨的二十大報告關(guān)于堅定不移全面從嚴(yán)治黨，深入推進(jìn)新時代黨的建設(shè)新的偉大工程的重要內(nèi)容，也是新時代以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的重大政治命題，更是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的創(chuàng)新探索。黨建引領(lǐng)基層治理具有豐富的價值意蘊(yùn)，是新時代堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然選擇，是始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想的生動實踐，是有效推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。黨建引領(lǐng)基層治理是一個系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)謀劃，并從健全組織機(jī)制、構(gòu)建動力機(jī)制和完善保障機(jī)制等方面重點協(xié)同推進(jìn)。
關(guān)鍵詞:黨建引領(lǐng) 基層治理 組織建設(shè) 治理機(jī)制
【中圖分類號】C911 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
“基層治理是國家治理的基石”[1]，是黨長期執(zhí)政最堅實力量的重要源泉。黨的二十大報告指出：“堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興，加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。”[2]這為新時代基層治理奠定了總基調(diào)、明確了新方向。黨建引領(lǐng)基層治理，是新時代關(guān)于堅定不移全面從嚴(yán)治黨，深入推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程的重要內(nèi)容，也是新時代以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的重大政治命題，更是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的創(chuàng)新探索。深入研究黨建引領(lǐng)基層治理的價值意蘊(yùn)，探討黨建引領(lǐng)基層治理的實現(xiàn)機(jī)制，對于增強(qiáng)黨組織政治功能和組織功能，深化認(rèn)識新時代基層治理規(guī)律，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興具有重要的意義和價值。
黨建引領(lǐng)基層治理的價值意蘊(yùn)
黨建引領(lǐng)基層治理是新時代黨對基層治理規(guī)律認(rèn)識的進(jìn)一步深化，是新時代堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然選擇，是始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想的生動實踐，是有效推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。
黨建引領(lǐng)基層治理是新時代堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然選擇
堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是事關(guān)根本、事關(guān)全局、事關(guān)長遠(yuǎn)的重大原則。中國共產(chǎn)黨是按照馬克思主義建黨原則建立起來的工人階級政黨，具有旗幟鮮明的政治理想和政治立場是區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志。始終牢牢把握無產(chǎn)階級政黨對無產(chǎn)階級革命和無產(chǎn)階級政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，是馬克思主義政黨建設(shè)思想的基本要求。馬克思、恩格斯就此作出大量重要論述，指出“工人階級政黨在一定條件下完全可以利用其他政黨和黨派來達(dá)到自己的目的，但是它不應(yīng)當(dāng)隸屬任何其他政黨”[3]。在此基礎(chǔ)上，列寧繼續(xù)全面、深入地探討無產(chǎn)階級政黨與普通群眾的關(guān)系。他認(rèn)為，無產(chǎn)者是不能“自發(fā)地”走上社會主義道路的，必須由黨率領(lǐng)他們前進(jìn)。中國共產(chǎn)黨繼承了馬克思列寧主義關(guān)于無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的根本原則，在中國革命、建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程中始終如一地強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位。回望黨的百年奮斗歷程，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民戰(zhàn)勝無數(shù)艱難險阻甚至驚濤駭浪，始終保持“犯其至難而圖其至遠(yuǎn)”的精神追求，完成一件又一件彪炳史冊的重大任務(wù)，實現(xiàn)中華民族從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍。這充分證明堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)順應(yīng)了客觀歷史發(fā)展潮流，反映了中國人民的共同愿望，是歷史和人民的共同選擇、必然選擇。
黨建引領(lǐng)基層治理內(nèi)蘊(yùn)著黨對基層工作全面領(lǐng)導(dǎo)的客觀要求，是堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然選擇。中國共產(chǎn)黨作為負(fù)責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)政黨，歷來重視對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，并取得了基層治理實踐的重要成就，積累了基層治理改革的豐富經(jīng)驗。從革命戰(zhàn)爭時期黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民開展的農(nóng)民運(yùn)動、推翻土豪劣紳等封建統(tǒng)治勢力，到社會主義革命、建設(shè)時期的“楓橋經(jīng)驗”，再到改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期的“小崗村改革”等基層治理改革榜樣，歷史與現(xiàn)實證明，我國基層治理經(jīng)驗的探索只有在中國共產(chǎn)黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下才能完成，黨是推進(jìn)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)力量、核心力量。因此，中國共產(chǎn)黨必須始終牢牢把握基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，充分發(fā)揮在基層社會治理中統(tǒng)攬全局的政治功能。
黨建引領(lǐng)基層治理是始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想的生動實踐
中國共產(chǎn)黨作為工人階級的先鋒隊，不僅代表著中國工人階級的利益，而且代表著中國最廣大人民的根本利益，是一個堅強(qiáng)有力、密切聯(lián)系群眾的先進(jìn)政黨。為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興始終是中國共產(chǎn)黨的初心和使命。黨在長期的歷史與現(xiàn)實實踐中確立和堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，確立和貫徹黨的群眾路線，建立黨與人民群眾之間心連心、同呼吸、共命運(yùn)的魚水關(guān)系。新中國成立后，我們黨始終站穩(wěn)人民立場，帶領(lǐng)人民群眾發(fā)展生產(chǎn)力，改變了國家一窮二白的落后面貌，實現(xiàn)了人民當(dāng)家做主人。改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，改革束縛群眾創(chuàng)造力的體制機(jī)制，實現(xiàn)人民群眾的生活狀態(tài)從溫飽不足到全面小康的歷史性跨越。邁進(jìn)新時代，我們黨依靠人民奮力續(xù)寫歷史偉業(yè)，戰(zhàn)貧困、促改革、化風(fēng)險，開啟中國式現(xiàn)代化的新征程。因此，黨的百年奮斗史，就是同人民群眾同甘共苦、團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的歷史。
人民群眾是黨長期執(zhí)政的力量基礎(chǔ)，基層治理承載著人民群眾的切身利益。基層治理主要面向縣（區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）范圍展開，與廣大基層民眾聯(lián)系最為直接、最為緊密，往往涉及人民群眾最根本利益的保護(hù)問題。問題解決狀況如何，不僅影響人民群眾對基層治理的總體評價與情感認(rèn)同，還直接關(guān)系到民主政治的進(jìn)步、社會公平正義的實現(xiàn)?；诖?，基層治理要始終堅持從人民群眾的需求與需要出發(fā)，切實解決好人民群眾急難愁盼問題，保障人民群眾的根本利益。黨建引領(lǐng)基層治理就是要充分發(fā)揮黨建在基層治理中的引領(lǐng)作用，把握基層治理的正確政治方向，加強(qiáng)基層黨組織政治建設(shè)、思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)，特別是通過嚴(yán)懲基層小微權(quán)力腐敗，以優(yōu)良黨內(nèi)政治生態(tài)促進(jìn)基層黨組織風(fēng)氣的優(yōu)化，把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。
黨建引領(lǐng)基層治理是有效推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在
中國共產(chǎn)黨的一百多年奮斗歷史，就是一部黨始終堅持緊貼基層、扎根基層、深入基層、探索和推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的歷史。黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)使“中國人民實現(xiàn)了從溫飽不足到小康富裕的偉大飛躍，中國社會實現(xiàn)了從鄉(xiāng)村良治到城市善治的偉大飛躍”[4]。
新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨制定了以農(nóng)村基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)主體、農(nóng)村基層政權(quán)組織為動員主體、農(nóng)村群眾為參與主體的鄉(xiāng)村治理方案，圍繞農(nóng)民關(guān)切的土地問題，領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)地、解放區(qū)群眾開展土地改革運(yùn)動。這一時期構(gòu)成了我國基層治理現(xiàn)代化的開端。社會主義革命、建設(shè)時期，“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”以精神力量的激勵機(jī)制和全能型管理體制的結(jié)合，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)的發(fā)展；“楓橋經(jīng)驗”以“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)”的人民內(nèi)部矛盾化解機(jī)制，創(chuàng)新了基層治理新機(jī)制。這一時期形成了我國基層治理現(xiàn)代化的探索階段。改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，“小崗村改革”率先開啟了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。這一時期形成了我國基層治理現(xiàn)代化的快速發(fā)展階段。新時代，我們堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，黨建引領(lǐng)基層治理，通過把黨建引領(lǐng)力與基層治理能力有機(jī)相結(jié)合，凝聚了基層社會治理共同體建設(shè)的合力，保障基層治理措施的有效實施。這一時期形成了我國基層治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新階段。中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期對基層治理所作出的積極探索，充分證明了黨建引領(lǐng)基層治理是有效推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。
黨建引領(lǐng)基層治理的實現(xiàn)機(jī)制
歷史與實踐證明，黨建引領(lǐng)基層治理是具體而現(xiàn)實的，內(nèi)蘊(yùn)其中的價值邏輯為黨建引領(lǐng)力與基層治理能力有機(jī)結(jié)合的實現(xiàn)提供了重要理論基礎(chǔ)。黨建引領(lǐng)基層治理是一個系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)謀劃，并從健全組織機(jī)制、構(gòu)建動力機(jī)制和完善保障機(jī)制等方面重點協(xié)同推進(jìn)。
健全黨建引領(lǐng)基層治理的組織機(jī)制
在我國，“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”[5]，肩負(fù)著宣傳黨的思想、貫徹黨的決定、團(tuán)結(jié)基層民眾、推動基層改革的重要任務(wù)。要發(fā)揮黨在基層的治理優(yōu)勢，能夠規(guī)范、有序、合理、有效地推進(jìn)基層治理，需要構(gòu)建體系化的基層黨組織。
第一，以提升組織力為重點，完善基層黨組織設(shè)置形式。例如上世紀(jì)80年代，基層組織改革的典范——山東“萊西經(jīng)驗”探索出以黨支部為核心、以村委會為基礎(chǔ)、以黨員聯(lián)系戶和村民小組為紐帶的村級組織配套建設(shè)路徑，形成黨在農(nóng)村新型工作形式，確立了黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。
第二，加強(qiáng)基層黨組織隊伍建設(shè)。全面推進(jìn)基層治理，需要建設(shè)一支講政治有信念、講規(guī)矩有紀(jì)律、講道德有品行、講奉獻(xiàn)有作為的優(yōu)秀黨員干部隊伍，發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”示范帶頭作用，貼近群眾、服務(wù)群眾，做基層治理建設(shè)的重要組織者、推動者。如上世紀(jì)60年代，帶領(lǐng)蘭考縣人民群眾除“三害”的縣委書記焦裕祿，工作期間表現(xiàn)出的“親民愛民、艱苦奮斗、科學(xué)求實、迎難而上、無私奉獻(xiàn)”的精神，永遠(yuǎn)鐫刻在人民心中。為此，習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)指出：“做縣委書記，就要做焦裕祿式的縣委書記。”[6]
第三，推動不同行政級別基層黨組織上下聯(lián)動。統(tǒng)籌組織資源、整合組織力量、發(fā)揮組織優(yōu)勢，推動組織體系和治理體系有機(jī)銜接、融合發(fā)力。如北京市黨建引領(lǐng)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”基層治理新路徑，堅持以問題為導(dǎo)向、以人民滿意為指向，通過建立以街鎮(zhèn)黨（工）委為核心，社區(qū)轄區(qū)單位黨組織以及黨員參與的多元共治組織體系，系統(tǒng)解決了“條塊分割、推諉扯皮”的治理頑疾。
基于上述案例可以看出，健全黨建引領(lǐng)基層治理的組織機(jī)制，能夠有效把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢與密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能，為基層治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供重要政治保障。
構(gòu)建黨建引領(lǐng)基層治理的動力機(jī)制
2022年，黨的二十大報告提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。社會治理共同體建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性，治理過程的公共性，治理結(jié)果的共享性，需要動員社會各方力量共同參與生產(chǎn)和社會治理，不斷提升社會治理現(xiàn)代化水平。社會治理現(xiàn)代化水平在較大程度上體現(xiàn)在基層治理現(xiàn)代化水平。社會治理現(xiàn)代化主要是通過構(gòu)建黨組織引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、社會組織和公眾協(xié)同參與的治理體系，助推基層治理效能的提高。因治理主體的多元復(fù)雜性，每個主體發(fā)揮著不同作用，需要在治理過程中優(yōu)化配置、資源整合，凝聚成基層治理的合力，構(gòu)成以黨建引領(lǐng)基層治理的動力機(jī)制。
處于領(lǐng)導(dǎo)地位的基層黨組織?；鶎狱h組織是基層治理的核心組成部分，在治理工作中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的重要作用?；鶎又卫磉^程中要以引領(lǐng)力為重點，以把握主導(dǎo)權(quán)為中心，把基層黨組織以多種形式充分嵌入到基層社會各領(lǐng)域，并同各層級、各部門和各組織的黨組織形成縱橫交織的組織網(wǎng)絡(luò)，既確保實現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又確保其他部門、組織及成員凝聚成較高的執(zhí)行力，使基層黨組織真正成為堅強(qiáng)的戰(zhàn)斗堡壘。如新時代條件下，浙江金華市把基層黨組織納入“紅色網(wǎng)格”中，確保每個網(wǎng)格都有黨組織、每名黨員都在網(wǎng)格中，形成以“小網(wǎng)格推動大黨建、帶動大治理”的工作格局。
作為行政主體的基層政府。在基層治理實踐中，負(fù)責(zé)具體事務(wù)的政府部門，在職責(zé)與權(quán)限范疇內(nèi)運(yùn)用政治權(quán)威、行政權(quán)力將公共決策予以落實。如：北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的治理實踐，通過發(fā)揮北京行政資源優(yōu)勢，創(chuàng)建由街道處級干部兼任街長、街道科級干部和站所負(fù)責(zé)人兼任巷長的街巷長制度，以及社區(qū)專員制度，來實現(xiàn)政社部門的深層互動。
各類社區(qū)組織。各類社區(qū)組織中最主要的組織機(jī)構(gòu)是社區(qū)居委會，負(fù)責(zé)社區(qū)的日常管理與服務(wù)工作，是與居民聯(lián)系直接而緊密的基層群眾性自治組織。
公眾。基層治理中要充分發(fā)揮公眾的參與作用，明確公眾的主體地位，強(qiáng)調(diào)公眾參與基層治理的平等性，豐富公眾參與形式，尊重公眾參與意愿，充分發(fā)揮其在基層治理中的優(yōu)勢與專長。如上世紀(jì)末基層協(xié)商民主的典范“溫嶺民主懇談”，保證了人民群眾在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利，推進(jìn)了基層民主政治建設(shè)。因此構(gòu)建多元共治的基層治理格局，能進(jìn)一步提高基層治理生產(chǎn)能力，高效解決“最后一公里”問題，為黨建引領(lǐng)基層治理、助推社會治理共同體建設(shè)提供強(qiáng)大動力來源。
完善黨建引領(lǐng)基層治理的保障機(jī)制
我國基層治理是通過構(gòu)建黨組織引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、社會組織和公眾協(xié)同參與的治理模式，更好發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，確保其他多元治理主體暢通、規(guī)范、平等地參與各項基層事務(wù)，因此，務(wù)必要有一個健康的治理環(huán)境作保障。
第一，建立治理責(zé)任清單制。建立規(guī)范清晰的治理責(zé)任清單，能夠較為清晰界定治理中權(quán)力運(yùn)作的邊界問題、責(zé)任追究的歸屬問題。治理責(zé)任清單制的建立強(qiáng)化了基層治理規(guī)范化的推進(jìn)，使治理中的行政權(quán)力受到較多制約，不僅能提高多元治理主體的辦事效率，更能監(jiān)督治理中公共權(quán)力的使用。例如山東省“萊西經(jīng)驗”在干部制度建設(shè)方面，運(yùn)用干部政績檔案、民主評議等形式理順黨組織干部的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，增強(qiáng)了干部的事業(yè)心與使命感。同時為使村民自治始終行進(jìn)在法治化、制度化與規(guī)范化的軌道上，萊西縣建立村規(guī)民約、治安處罰條例等制度，加強(qiáng)村民自我教育、自我約束；制定村委會工作細(xì)則等文件，有效防止基層干部使用權(quán)力的隨意性、主觀性，使其養(yǎng)成依法執(zhí)政的自覺性、主動性。
第二，完善基層監(jiān)督問責(zé)機(jī)制?；鶎又卫頇?quán)力是一種公共權(quán)力，是黨和人民賦予的政治信任，是要為民謀生、為民謀利、為民謀福的，而不是某人或某組織的囊中私利、手中私權(quán)。然而，基層社會是以血緣和地緣等關(guān)系型構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)社會，密集、復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)容易影響甚至左右基層公共權(quán)力的運(yùn)用和資源的有效配置，因此，建立多元協(xié)同的監(jiān)督問責(zé)尤為必要。堅持在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把監(jiān)督問責(zé)機(jī)制嵌入基層治理各領(lǐng)域中，通過諸多監(jiān)督機(jī)構(gòu)合理規(guī)劃、聯(lián)動協(xié)作和有機(jī)配合隔斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的關(guān)系利益網(wǎng)絡(luò)，來實現(xiàn)對公職人員或組織機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督，保障其嚴(yán)格履責(zé)。
【本文作者為江南大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授；吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生秦秀蓮對本文亦有貢獻(xiàn)】
注釋
[1]《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，北京：人民出版社，2021年，第3頁。
[2]習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022年，第67頁。
[3]《馬克思恩格斯全集》（第7卷），北京：人民出版社，2016年，第362頁。
[4]李皋：《基層治理七十年》，北京：中國民主法制出版社，2019年，第1頁。
[5]《中國共產(chǎn)黨章程》，北京：人民出版社，2022年，第24頁。
[6]《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第141頁。
責(zé)編：王 克／美編：王嘉騏