摘 要:風(fēng)險(xiǎn)防范是超大城市治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要組成部分。新形勢下，由極端氣候?yàn)?zāi)害、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，在超大城市中不斷積累疊加，呈現(xiàn)非線性、連鎖性和跨域性等特征，并與城市脆弱性耦合產(chǎn)生級(jí)聯(lián)效應(yīng)，導(dǎo)致災(zāi)害升級(jí)演化，對超大城市治理形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。對此，需強(qiáng)化超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警，注重風(fēng)險(xiǎn)源頭防范管控，提高城市重大設(shè)施韌性，創(chuàng)新應(yīng)急協(xié)同機(jī)制，積極推進(jìn)超大城市應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。
關(guān)鍵詞:超大城市治理 系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn) 級(jí)聯(lián)效應(yīng) 風(fēng)險(xiǎn)治理
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
超大城市是現(xiàn)代化發(fā)展的重要載體，匯集了大量人才、產(chǎn)業(yè)、科技等生產(chǎn)要素，已成為國家經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎、對外開放的關(guān)鍵樞紐和國家治理的有力支撐。然而，在高度密集的生產(chǎn)要素和復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境相互催化之下，超大城市的空間結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)功能、生態(tài)環(huán)境等都面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，公共衛(wèi)生事件、極端氣候以及事故災(zāi)害等在超大城市中頻發(fā)，影響城市生產(chǎn)生活秩序，城市公共安全經(jīng)受重大風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn)。超大城市處于風(fēng)險(xiǎn)前沿地帶，是現(xiàn)代社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)的重點(diǎn)，如果防控不及時(shí)不到位，可能會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)脆弱性耦合、級(jí)聯(lián)，產(chǎn)生“多米諾骨牌效應(yīng)”或“蝴蝶效應(yīng)”，給整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)造成重大威脅。因而，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對已成為超大城市治理的重要任務(wù)之一。
超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的基本特征
城市化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力和必由之路。按照國務(wù)院城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)圖表：第七次全國人口普查超大、特大城市人口基本情況》，我國現(xiàn)有7個(gè)超大城市，分別是上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津。這些超大城市是海內(nèi)外人才、資本與前沿科技等先進(jìn)生產(chǎn)要素的聚集高地，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面具有重要影響力和廣泛輻射力。在此背景下，超大城市面臨著更為棘手的脆弱性難題，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的潛在威脅也更為嚴(yán)峻。具體而言，超大城市的風(fēng)險(xiǎn)種類更多、傳播速度更快、演化鏈條更復(fù)雜。相較于一般城市風(fēng)險(xiǎn)的線性傳播，超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)更容易升級(jí)爆發(fā)、連鎖集聚。同時(shí)，不同災(zāi)種之間還常常耦合傳遞，引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)聯(lián)，城市災(zāi)害呈現(xiàn)出非線性、連鎖性和跨域性等基本特征。
非線性
超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)具有非線性特征，容易衍生破壞力巨大的次級(jí)災(zāi)害。非線性是指風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)、演化和影響，呈不穩(wěn)定的波動(dòng)變化。各類復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)相互滲透，多點(diǎn)爆發(fā)，傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)線性演化規(guī)律難以適用，現(xiàn)有的知識(shí)、流程和規(guī)范無法有效應(yīng)對非線性風(fēng)險(xiǎn)帶來的社會(huì)無序。社會(huì)系統(tǒng)越復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)的非線性特征越凸顯。超大城市系統(tǒng)規(guī)模體量巨大、空間聚集度高、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜且流動(dòng)性大，使之成為各類風(fēng)險(xiǎn)的綜合承載體。與單一風(fēng)險(xiǎn)的線性趨勢變化不同，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的非線性演化使其災(zāi)害鏈更加復(fù)雜多維，較難識(shí)別。此外，城市生命線系統(tǒng)經(jīng)過長周期運(yùn)行，顯露出不穩(wěn)定性和不確定性，加劇了風(fēng)險(xiǎn)非線性變化。在超大城市建設(shè)過程中，交通運(yùn)輸系統(tǒng)（公路、鐵路、航空等）、能源動(dòng)力系統(tǒng)（電力、燃?xì)狻崃Φ龋?、信息傳播系統(tǒng)（電信、網(wǎng)絡(luò)、廣播等）以及生活供應(yīng)系統(tǒng)（供水、醫(yī)藥、防疫等）等若干子系統(tǒng)，共筑了城市生命線系統(tǒng)。隨著城市人口增長和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，能源消耗不斷攀升、交通運(yùn)輸壓力過載、生態(tài)環(huán)境脆弱等問題疊加，不斷積累風(fēng)險(xiǎn)能級(jí)，達(dá)到峰值后致使系統(tǒng)出現(xiàn)脆斷。這也是超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)非線性演化最為顯見的結(jié)果。
連鎖性
超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)具有連鎖性。從風(fēng)險(xiǎn)管理視角來看，連鎖性可以理解為，初始致災(zāi)因子造成的危害觸發(fā)了另一個(gè)或多個(gè)災(zāi)害的發(fā)生。一方面，超大城市面臨的風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)并存，風(fēng)險(xiǎn)多重交織引發(fā)連鎖危機(jī)。新形勢下，風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵和外延更加豐富，時(shí)空領(lǐng)域更加寬廣，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題交織出現(xiàn)。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，首次明確強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全”。在實(shí)踐層面，超大城市的重大設(shè)施、公共服務(wù)等場域都存在著傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全隱患，且兩者相互滲透、牽制、轉(zhuǎn)化。新冠肺炎疫情所引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)就具有典型的連鎖性特征，疫情原本屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，但其衍生出的醫(yī)療資源擠兌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展減速、社會(huì)矛盾增多等重大問題，則超出了傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生事件應(yīng)對范圍。另一方面，超大城市高度關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)生活空間，是災(zāi)害鏈的潛在來源。超大城市的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈復(fù)雜交錯(cuò)，一旦系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，容易形成災(zāi)害鏈進(jìn)一步成為風(fēng)險(xiǎn)演化的慣性路徑，將破壞整個(gè)城市系統(tǒng)。例如2012年颶風(fēng)“桑迪”帶來的連鎖性災(zāi)害，颶風(fēng)首先引發(fā)海水倒灌，造成城市內(nèi)澇、斷電、斷水等災(zāi)害，大規(guī)模斷電、斷水又引發(fā)了通信危機(jī)、交通危機(jī)、能源供給危機(jī)、政府信任危機(jī)等一系列連鎖危機(jī)，引起社會(huì)恐慌。在傳統(tǒng)災(zāi)害和新興風(fēng)險(xiǎn)連鎖傳導(dǎo)時(shí)，超大城市更具暴露度和脆弱性。
跨域性
超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)第三個(gè)特征是跨域性。超大城市日新月異，人口流動(dòng)愈加頻繁，風(fēng)險(xiǎn)傳播的行政邊界、時(shí)間邊界、災(zāi)種邊界日趨模糊。例如，上海市常住人口接近2500萬，流動(dòng)人口超千萬，每日人口流動(dòng)數(shù)以百萬計(jì)。人口流動(dòng)給城市創(chuàng)造財(cái)富與價(jià)值的同時(shí)，也使得風(fēng)險(xiǎn)傳播突破傳統(tǒng)的行政邊界。此外，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)積累的時(shí)間越長，輻射的空間范圍就越廣。就新冠肺炎疫情而言，由于新冠病毒具有一定的潛伏期和高傳染性，不但危及人民群眾生命安全和身體健康，也對城市治理形成巨大挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情是新中國成立以來，在我國發(fā)生的傳播速度最快，感染范圍最廣，防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。2022年新冠疫情在我國局部頻發(fā)，特別是在北京、上海、深圳等超大城市中展現(xiàn)出顯著的跨域性特征，增加了全國疫情防控的難度。在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中，應(yīng)及時(shí)發(fā)覺并阻斷風(fēng)險(xiǎn)跨域傳播，將風(fēng)險(xiǎn)控制在最小的空間范圍內(nèi)，最大程度降低風(fēng)險(xiǎn)治理成本。
超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的級(jí)聯(lián)演化
風(fēng)險(xiǎn)級(jí)聯(lián)演化是致災(zāi)因子與社會(huì)脆弱性耦合的結(jié)果。在風(fēng)險(xiǎn)演化進(jìn)程中，致災(zāi)因子是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為災(zāi)害產(chǎn)生破壞性的觸發(fā)點(diǎn)，而社會(huì)脆弱性是誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)的核心。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)演化機(jī)制可識(shí)別為，初始致災(zāi)因子沿著災(zāi)害鏈非線性傳遞，引發(fā)連鎖性災(zāi)害，并與社會(huì)脆弱性發(fā)生耦合，造成風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)，衍生出更具沖擊力的次生災(zāi)害，這種災(zāi)害升級(jí)的演化邏輯可概括為級(jí)聯(lián)效應(yīng)。級(jí)聯(lián)效應(yīng)是指災(zāi)害中出現(xiàn)的動(dòng)態(tài)現(xiàn)象，由自然災(zāi)害、技術(shù)失誤或人為失誤引發(fā)，經(jīng)過非線性傳遞對自然系統(tǒng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)造成連鎖性沖擊。級(jí)聯(lián)效應(yīng)的驅(qū)動(dòng)因素與社會(huì)脆弱性程度緊密關(guān)聯(lián)，社會(huì)脆弱性越高，風(fēng)險(xiǎn)就越容易與社會(huì)系統(tǒng)發(fā)生耦合，并積聚矛盾形成升級(jí)點(diǎn)，災(zāi)害的破壞力持續(xù)放大，較低水平的災(zāi)害可能會(huì)因此演化為巨災(zāi)。
超大城市的脆弱性主要來源于城市生命線系統(tǒng)和城市生產(chǎn)生活活動(dòng)
其一，龐大的生命線系統(tǒng)構(gòu)成了超大城市脆弱性的主要來源。超大城市就像一個(gè)完整的生命有機(jī)體，交通運(yùn)輸系統(tǒng)、能源動(dòng)力系統(tǒng)、信息傳播系統(tǒng)以及生活供應(yīng)系統(tǒng)等若干子系統(tǒng)共同維護(hù)機(jī)體有序運(yùn)行。然而，隨著城市化進(jìn)程加速，各子系統(tǒng)可能會(huì)出現(xiàn)功能過載，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)等問題，超大城市生命線系統(tǒng)可能面臨解構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)某一關(guān)鍵系統(tǒng)遭受風(fēng)險(xiǎn)擾動(dòng)時(shí)，其產(chǎn)生的影響勢必會(huì)從局部蔓延至整體，進(jìn)而影響城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其二，高度密集的人口和大規(guī)模的生產(chǎn)消耗，增加了超大城市脆弱性的暴露程度。相較于農(nóng)村地區(qū)，城市特別是超大城市擁有完備的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)和公共服務(wù)體系，為教育、醫(yī)療、就業(yè)、娛樂等活動(dòng)提供更多的便利。例如美國紐約、華盛頓、波士頓等大都市圈，占地面積僅約全美國面積的1.5%，卻集中了全國20%的人口，制造業(yè)產(chǎn)值占全國的30%。然而，日趨密集的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也增大了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與城市科技、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)間的耦合概率，更大范圍地暴露出城市生命線系統(tǒng)的脆弱性。
轉(zhuǎn)化、蔓延、衍生和耦合是超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)級(jí)聯(lián)演化的關(guān)鍵機(jī)理
根據(jù)突發(fā)公共事件的演化機(jī)理，級(jí)聯(lián)演化的機(jī)理可以細(xì)分為轉(zhuǎn)化機(jī)理、蔓延機(jī)理、衍生機(jī)理和耦合機(jī)理。轉(zhuǎn)化機(jī)理是指初始災(zāi)害導(dǎo)致其他災(zāi)害；蔓延機(jī)理是某一突發(fā)事件導(dǎo)致類似事件連續(xù)發(fā)生；衍生機(jī)理是指災(zāi)害發(fā)生后，一些傳統(tǒng)應(yīng)對或處置措施不力，可能會(huì)導(dǎo)致新的災(zāi)難性事件發(fā)生；耦合機(jī)制則是指兩個(gè)或兩個(gè)以上突發(fā)事件相互影響、相互促進(jìn)。超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的級(jí)聯(lián)演化是多個(gè)機(jī)理綜合作用而成，可以概括為：自然風(fēng)險(xiǎn)因子或人類活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)因子在城市中偶發(fā)，并蔓延至城市生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，轉(zhuǎn)化為跨域危機(jī)，進(jìn)一步與城市脆弱性耦合，造成災(zāi)害升級(jí)，給整個(gè)城市系統(tǒng)帶來難以預(yù)測和估量的破壞。此外，政府在開展風(fēng)險(xiǎn)防控治理工作時(shí)，可能會(huì)由于對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不全面或處置不力等，導(dǎo)致新的災(zāi)害衍生出來，增加城市應(yīng)急管理難度。
正如2011年日本“3·11”大地震產(chǎn)生的級(jí)聯(lián)效應(yīng)，地震引發(fā)了多次高達(dá)10米以上的海嘯，有關(guān)部門對海嘯預(yù)警失誤，造成大量人員傷亡以及巨額的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失。地震和海嘯造成城市生命線系統(tǒng)的巨大破壞，引發(fā)日本乃至全球重要物資供應(yīng)鏈斷裂。由于地震的巨大沖擊和人為因素，日本福島核電站發(fā)生爆炸，核泄漏對陸地、海洋以及大氣均造成了嚴(yán)重污染，并危及鄰國及臨近海域。在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對環(huán)節(jié)中，政府與民眾間缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，民眾焦慮情緒蔓延，衍生出政府信任危機(jī)。由此可以發(fā)現(xiàn)，超大城市中系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過多種演化機(jī)理疊加后級(jí)聯(lián)升級(jí)，單一的災(zāi)害沖擊最終會(huì)成為巨災(zāi)，同時(shí)也暴露出城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)治理能力的短板。
阻斷超大城市風(fēng)險(xiǎn)級(jí)聯(lián)演化亟需創(chuàng)新城市應(yīng)急管理體系
系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)級(jí)聯(lián)演化造成的巨大破壞力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急能力范圍。傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體系應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的薄弱之處，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，對于新興的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不全面，缺乏科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是開展風(fēng)險(xiǎn)治理的前提和基礎(chǔ)，如果無法對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)研判、評(píng)估，將影響風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)對、恢復(fù)等一系列后續(xù)工作。其次，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控治理存在協(xié)同失調(diào)問題。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)級(jí)聯(lián)演化帶來的危害往往是跨域性的，單靠城市獨(dú)立進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控工作，無法阻止風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)外溢和放大。再者，城市綜合承載壓力過大，城市生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的脆弱性愈加凸顯?？傊鎸︼L(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、不穩(wěn)定性以及不確定性增強(qiáng)，已有的城市應(yīng)急管理體系無法滿足系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)治理的需要。
超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的治理策略
超大城市的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)由自然環(huán)境與人類生產(chǎn)活動(dòng)的互動(dòng)、關(guān)聯(lián)，在復(fù)雜且脆弱的城市生命線系統(tǒng)中級(jí)聯(lián)演化，對城市風(fēng)險(xiǎn)防范能力形成重大考驗(yàn)。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出要“提高城市治理水平，加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控”。基于超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)展現(xiàn)出的非線性、連鎖性和跨域性的特征以及風(fēng)險(xiǎn)級(jí)聯(lián)演化機(jī)理，在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)踐中，需著重關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)的源頭、風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)、次生災(zāi)害、城市脆弱性等重要因素，避免或減少級(jí)聯(lián)效應(yīng)帶來的危害。具體而言，應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面提高超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控能力。
加強(qiáng)城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，注重風(fēng)險(xiǎn)源頭防范管控
治理系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的各種“疑難雜癥”，首先需要科學(xué)認(rèn)識(shí)和分析風(fēng)險(xiǎn)，并精確把握引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)對象，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理的預(yù)見性和敏捷度，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)早處置、早化解。一方面，全面開展城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，科學(xué)認(rèn)識(shí)和系統(tǒng)把握城市風(fēng)險(xiǎn)。全面的風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)價(jià)，必須端穩(wěn)“望遠(yuǎn)鏡”，架起“顯微鏡”，站在戰(zhàn)略全局的高度，全覆蓋、無死角地對城市各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深度“掃描”和系統(tǒng)檢視。衛(wèi)生、運(yùn)輸、能源、信息通訊等領(lǐng)域是超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的要害系統(tǒng)，應(yīng)定期對這些重點(diǎn)區(qū)域、重大工程開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，編制風(fēng)險(xiǎn)防治區(qū)劃圖，制定落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管控措施。另一方面，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警，阻斷風(fēng)險(xiǎn)鏈?zhǔn)綌U(kuò)展。充分利用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、遙感、移動(dòng)通信等技術(shù)提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測感知能力，優(yōu)化災(zāi)害監(jiān)測站網(wǎng)布局。提升城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警水平。堅(jiān)持預(yù)防為主的原則，做到關(guān)口前移、重心下移，綜合運(yùn)用人防物防技防等手段，真正把系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)消弭在萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前。
優(yōu)化應(yīng)急協(xié)同機(jī)制，推進(jìn)不同地域、部門、層級(jí)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)
《全球風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告2022》（The Global Risks Report 2022）指出，大部分關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)涉及整個(gè)社會(huì)聯(lián)動(dòng)，不僅需要不同部門和地區(qū)共同參與，還需要不同部門和地區(qū)間更有效的互動(dòng)。超大城市面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)具有跨域性的特點(diǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)治理過程中需要來自不同地域、不同部門、不同層級(jí)的各個(gè)主體有效聯(lián)動(dòng)。首先，跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)應(yīng)統(tǒng)一應(yīng)急管理工作流程和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全聯(lián)合指揮、災(zāi)情通報(bào)、資源共享、跨域救援等機(jī)制。其次，強(qiáng)化不同部門協(xié)同要充分發(fā)揮相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌作用，發(fā)揮好應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢和各職能部門的專業(yè)優(yōu)勢，明確不同部門在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警、防治、物資保障等方面的工作職責(zé)。再次，跨層級(jí)協(xié)作不僅需要堅(jiān)持上級(jí)組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，還需要上級(jí)對下級(jí)進(jìn)行必要的、充分的授權(quán)，做到有收有放、收放自如。
提高重大設(shè)施設(shè)防水平，構(gòu)建韌性的城市生命線系統(tǒng)
與脆弱性相對的韌性城市生命線能在面對風(fēng)險(xiǎn)或?yàn)?zāi)害擾動(dòng)時(shí)，維持或較快恢復(fù)自身基本功能，降低城市災(zāi)害沖擊以維持社會(huì)正常秩序。根據(jù)《中國城市化2.0：超級(jí)都市圈》報(bào)告預(yù)測，到2030年，中國城市化率將達(dá)到75%。這意味著未來需要建造更多更具韌性的基礎(chǔ)設(shè)施工程,以滿足不斷擴(kuò)大的城市生活需要。具體而言，應(yīng)著力提升地震災(zāi)害、氣象災(zāi)害等自然災(zāi)害防御工程標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。完善網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施空間布局，積極推進(jìn)智能化防控技術(shù)應(yīng)用，增強(qiáng)可替代性，提升極端條件下抗損毀和快速恢復(fù)能力。加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理，實(shí)施管網(wǎng)和泵站建設(shè)與改造、排澇通道建設(shè)、雨水源頭減排工程。加快推進(jìn)城市群、重要口岸、主要產(chǎn)業(yè)及能源基地、自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的多通道、多方式、多路徑交通建設(shè)，提升交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)韌性。
增強(qiáng)應(yīng)急管理適應(yīng)性，完善超大城市風(fēng)險(xiǎn)治理體系
面對超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，著力構(gòu)建上下貫通、左右聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)治理體系，提高城市應(yīng)急管理適應(yīng)性。首先，形成科學(xué)合理的城市應(yīng)急組織指揮體系，建設(shè)強(qiáng)有力的應(yīng)急指揮部，對城市風(fēng)險(xiǎn)防控、災(zāi)害救援工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)。其次，在堅(jiān)持應(yīng)急部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮專家、企業(yè)、公眾等非政府應(yīng)災(zāi)力量的作用，為超大城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控提供科學(xué)研判、物資保障和輿論環(huán)境。進(jìn)一步推動(dòng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、制度創(chuàng)新和觀念轉(zhuǎn)型，使城市應(yīng)急管理體系成為更加開放的系統(tǒng)。
借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)城市風(fēng)險(xiǎn)治理體系和能力的現(xiàn)代化
超大城市風(fēng)險(xiǎn)治理體系是我國國家應(yīng)急管理體系的重要組成部分，應(yīng)充分發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)城市風(fēng)險(xiǎn)治理體系和能力的現(xiàn)代化。著眼于未來，在應(yīng)對各類復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)時(shí)應(yīng)該分清和抓住重點(diǎn)，把防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)放在首位，在我國特色應(yīng)急管理體系指導(dǎo)下，精準(zhǔn)防控和有效治理風(fēng)險(xiǎn)，解決好重大風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，牢牢地捍衛(wèi)和守護(hù)安全發(fā)展的底線，推進(jìn)我國現(xiàn)代化事業(yè)蓬勃發(fā)展。
【本文作者為上海交通大學(xué)國際應(yīng)急治理研究院研究員；本文系國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“智慧城市建設(shè)中的多元主體協(xié)同、治理網(wǎng)絡(luò)與演化機(jī)理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：71974057）、上海市教育委員會(huì)和上海市教育發(fā)展基金會(huì)“曙光計(jì)劃”項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：21SG49）階段性成果】
參考文獻(xiàn)
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責(zé)編：程靜靜／美編：王嘉騏