摘 要:數(shù)字時(shí)代的到來(lái)，給基層治理實(shí)踐帶來(lái)了新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，同時(shí)也依然面臨著老問(wèn)題，這些新挑戰(zhàn)與老問(wèn)題交織在一起，共同作用于基層政策執(zhí)行過(guò)程之中。縱向政府間信息傳遞的不完全、橫向政府部門(mén)間信息共享的不協(xié)同，以及基層數(shù)字技術(shù)工具的缺乏，引致了基層數(shù)據(jù)資源整合力度不足，對(duì)基層政策執(zhí)行造成了懸隔。基層政策執(zhí)行智慧化的提升，可以從以下三個(gè)方面推進(jìn)：加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理的制度建設(shè)，用相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用；借助數(shù)字技術(shù)的推進(jìn)，大幅度簡(jiǎn)化行政信息縱向傳遞鏈條中的多層控制；在提升城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系和優(yōu)化“網(wǎng)格化管理”數(shù)字化水平的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建“無(wú)縫隙”基層管理一站式服務(wù)平臺(tái)。
關(guān)鍵詞:基層政策執(zhí)行 數(shù)字時(shí)代 基層智慧治理 數(shù)字治理
【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
近年來(lái)，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)在我國(guó)基層治理，尤其是基層應(yīng)急管理中得到廣泛應(yīng)用，并不斷發(fā)揮其賦能效用。作為基層治理的重要內(nèi)容，數(shù)據(jù)信息的收集、傳遞與應(yīng)用至關(guān)重要。數(shù)字技術(shù)能夠在有限時(shí)間內(nèi)快速地搜集與傳遞信息，在很大程度上提升了基層政策執(zhí)行的效率，這一點(diǎn)在數(shù)字化防疫助力疫情防控工作中可見(jiàn)一斑。然而，在基層治理實(shí)踐中，信息溝通不暢、資源整合困難、協(xié)調(diào)力度不足、數(shù)據(jù)信息濫用等問(wèn)題削弱了數(shù)字技術(shù)在基層治理中應(yīng)有的作用。同時(shí)，基層治理中的條塊分割、層層加碼等老問(wèn)題也依然存在。
數(shù)字時(shí)代的新挑戰(zhàn)與基層治理的老問(wèn)題交織在一起，影響著公共政策在基層社會(huì)的具體執(zhí)行力和公信力。當(dāng)下，面對(duì)不確定的外部環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用給基層政策執(zhí)行帶來(lái)便捷高效的同時(shí)，也帶來(lái)了各種新挑戰(zhàn)，基層治理如何適應(yīng)新形勢(shì)的要求，應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)并化解老問(wèn)題，是未來(lái)一段時(shí)間亟待解決的問(wèn)題。
數(shù)字時(shí)代基層政策執(zhí)行面臨的困境
數(shù)字技術(shù)已經(jīng)日益成為有效的政府治理工具，在環(huán)保、交通、衛(wèi)生等領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。有不少學(xué)者關(guān)注到數(shù)字技術(shù)在我國(guó)城鄉(xiāng)基層治理中的應(yīng)用，并提出了智慧城市應(yīng)急管理、智慧社區(qū)管理、數(shù)字化城市建設(shè)等相關(guān)概念，針對(duì)數(shù)字技術(shù)在城市、社區(qū)、街道中的應(yīng)用場(chǎng)景和可能存在的問(wèn)題進(jìn)行探討。在基層政策執(zhí)行中，信息的有效傳導(dǎo)至關(guān)重要。信息不對(duì)稱(chēng)、信息不完全與信息模糊都對(duì)組織運(yùn)行產(chǎn)生影響。例如，以大量數(shù)據(jù)分析為支撐，基層應(yīng)急管理體系需要各層級(jí)政府間的資源共享。然而，政府部門(mén)間的信息壁壘導(dǎo)致了信息不對(duì)稱(chēng)、風(fēng)險(xiǎn)信息不全面以及風(fēng)險(xiǎn)防范能力較弱等問(wèn)題，影響著政策的有效執(zhí)行。因而，數(shù)字技術(shù)的大量應(yīng)用并不意味著基層政策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行中信息的不足與偏差，使得數(shù)字時(shí)代基層治理實(shí)踐面臨著新的挑戰(zhàn)，這些新挑戰(zhàn)與老問(wèn)題交織在一起，共同作用于基層政策執(zhí)行過(guò)程之中。
縱向信息傳遞的模糊
縱向?qū)蛹?jí)政府間信息的傳遞方式和傳遞效率是傳統(tǒng)行政管理關(guān)注的議題，效率低下和信息失真等問(wèn)題更是層級(jí)制下府際信息傳遞的突出困境。在數(shù)字時(shí)代，縱向信息的傳遞呈現(xiàn)出自上而下高效率和基層低效率的悖論。在公共政策執(zhí)行中，各級(jí)政府經(jīng)常需要做的工作是相關(guān)信息的收集。省級(jí)政府一般會(huì)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)快速獲知政策相關(guān)信息，然后基于數(shù)據(jù)信息將政策任務(wù)分解，并逐級(jí)下達(dá)指標(biāo)。然而，基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅僅會(huì)收到上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)目標(biāo)要求，卻并沒(méi)有獲取到政策相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息。也就說(shuō)政策的相關(guān)基礎(chǔ)信息并不會(huì)隨著政策指標(biāo)層層下達(dá)，基層政府需要重新統(tǒng)計(jì)政策相關(guān)的數(shù)據(jù)信息。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層政策執(zhí)行部門(mén)如果要獲取轄區(qū)內(nèi)政策相關(guān)數(shù)據(jù)信息，如人口信息，就需要通過(guò)不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)或者需要重新進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。這樣的重復(fù)統(tǒng)計(jì)工作不僅浪費(fèi)大量的人力物力，而且會(huì)嚴(yán)重影響行政效率。
橫向信息共享的不協(xié)同
橫向政府部門(mén)間的協(xié)同，也是傳統(tǒng)行政管理中比較突出的問(wèn)題。在數(shù)字時(shí)代背景下，政府部門(mén)間在信息共享和傳遞方面的不協(xié)同問(wèn)題依然存在?？v向政策數(shù)據(jù)信息并不會(huì)像政策任務(wù)目標(biāo)一樣層層下達(dá)，基層政策執(zhí)行部門(mén)的工作人員如果要獲取政策相關(guān)基礎(chǔ)信息，經(jīng)常需要協(xié)調(diào)其他橫向部門(mén)來(lái)取得數(shù)據(jù)。例如，轄區(qū)人員戶(hù)籍信息由屬地派出所統(tǒng)一管理，那么人口信息的獲取就需要協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)嘏沙鏊?。然而，出于保護(hù)信息安全的考慮，轄區(qū)派出所也只能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供人口總數(shù)，而不能提供更為詳細(xì)的信息。在缺乏精準(zhǔn)數(shù)據(jù)的情況下，基層工作人員為了按時(shí)完成任務(wù)，只能通過(guò)自下而上的摸底排查方式親自收集信息。在調(diào)研中，有基層工作人員指出：“我們所有的摸底工作都是依靠自下而上這種傳統(tǒng)方式，讓網(wǎng)格員給每一個(gè)業(yè)主打電話(huà)，電話(huà)打不通就要上門(mén)服務(wù)，去敲門(mén)問(wèn)問(wèn)，一戶(hù)一戶(hù)的核實(shí)，基本上是掃街掃戶(hù)。” 因此，橫向政府部門(mén)間信息的不協(xié)同依然影響著基層數(shù)據(jù)信息收集工作，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用并沒(méi)有減輕基層政府自下而上信息收集的工作量。
基層政策信息的層級(jí)加碼
在壓力型體制下，政策目標(biāo)在縱向政府間傳遞的過(guò)程中常常出現(xiàn)層層加碼現(xiàn)象。而在數(shù)字時(shí)代，政策的目標(biāo)任務(wù)和數(shù)據(jù)的更新變化，也會(huì)隨著層級(jí)政府間的傳遞而加碼。正如上文所述，基層自下而上摸底式的傳統(tǒng)數(shù)據(jù)信息收集方式工作效率低，政策執(zhí)行時(shí)效性較差，這使得基層應(yīng)急管理愈加捉襟見(jiàn)肘。在公共衛(wèi)生、公共安全等應(yīng)急管理中，基層政策執(zhí)行的目標(biāo)任務(wù)和數(shù)據(jù)信息會(huì)隨著政策的變化而不斷更新和加碼。例如，在應(yīng)急政策執(zhí)行中，目標(biāo)任務(wù)要求會(huì)從開(kāi)始的單一人群統(tǒng)計(jì)變?yōu)椴煌挲g段人群的分類(lèi)統(tǒng)計(jì)。再如，在生態(tài)環(huán)保政策某些目標(biāo)任務(wù)的完成度方面，會(huì)自上而下從70%層層加碼至100%等等。這些政策信息的層層加碼都會(huì)促使基層工作人員不斷地重復(fù)摸排信息，重復(fù)反饋，不斷地增加工作量。因而，大數(shù)據(jù)工具在基層的信息收集過(guò)程中作用并不明顯。
數(shù)字治理與基層政策執(zhí)行的懸隔
從理論上說(shuō)，以快速收集和處理數(shù)據(jù)著稱(chēng)的數(shù)字技術(shù)，對(duì)于基層政策執(zhí)行效率和效能的提高應(yīng)該具有很大幫助。然而，有時(shí)數(shù)字技術(shù)在基層政策執(zhí)行中卻不能奏效，也就是說(shuō)，數(shù)字技術(shù)的大量應(yīng)用，并不意味著基層政策的有效執(zhí)行或者基層負(fù)擔(dān)的減輕。這或許與基層政策執(zhí)行中原有的府際關(guān)系以及“條塊”關(guān)系問(wèn)題有著較大的聯(lián)系。從組織間關(guān)系來(lái)看，政府間縱向、橫向關(guān)系是影響政策執(zhí)行效果的重要因素?？v向信息交流的不完全與條塊分割導(dǎo)致的橫向信息壁壘，使得基層數(shù)據(jù)資源整合力度不足，對(duì)政策執(zhí)行造成了懸隔。
從縱向看，在政策執(zhí)行中基層政府或自治組織接收的縱向指令信息相對(duì)模糊
盡管數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用簡(jiǎn)便了上級(jí)部門(mén)的信息收集，并在一定程度上打破層級(jí)間阻礙向下傳遞，但是，具體的數(shù)據(jù)信息并不會(huì)伴隨政策指令向下傳遞，基層政府只會(huì)接收到自上而下多個(gè)部門(mén)的指令任務(wù)。同時(shí)，中央與地方政府間的政策距離和政策執(zhí)行的復(fù)雜環(huán)境，使得上級(jí)政府僅能下達(dá)簡(jiǎn)要的政策指令任務(wù)并給予基層充分細(xì)化的空間。在行政發(fā)包制下，這些模糊的任務(wù)指令經(jīng)過(guò)層層下達(dá)，最終發(fā)包給基層政府。然而，模糊的指令任務(wù)難以滿(mǎn)足基層政策有效執(zhí)行的需要，尤其是防疫等應(yīng)急政策的需要。在這樣的政策環(huán)境下，基層工作人員并不能真正享受到數(shù)字治理的實(shí)惠，為了獲取數(shù)據(jù)信息常常需要反復(fù)的統(tǒng)計(jì)和反饋，反而增加了工作量。因此，從基層簡(jiǎn)約治理的角度來(lái)看，在壓力型體制和行政發(fā)包制的雙重作用下，基層政府作為政策執(zhí)行的終端會(huì)收到較為模糊的任務(wù)指令，需要自己進(jìn)行細(xì)化和分解，同時(shí)會(huì)收到自上而下層層加碼后的任務(wù)指標(biāo)，需要在有限的時(shí)間內(nèi)盡力完成。
從橫向看，基層政府各部門(mén)間信息協(xié)同不足
雖然數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用使得信息傳遞不再單純地依賴(lài)自上而下的正式渠道，但是行政系統(tǒng)的“條塊”分割導(dǎo)致了橫向部門(mén)間信息割據(jù)?；诓煌`屬關(guān)系的各部門(mén)遵循著不同的信息交流原則，只要上級(jí)部門(mén)不介入，相關(guān)數(shù)據(jù)信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)的傳遞和共享?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)的政策執(zhí)行部門(mén)與其他職能部門(mén)政務(wù)信息系統(tǒng)也無(wú)法做到數(shù)據(jù)資源共享。這一局面進(jìn)一步加劇了基層工作人員統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的工作量，其實(shí)在基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊社區(qū)，基礎(chǔ)臺(tái)賬的建立往往采用挨家挨戶(hù)打電話(huà)，或者在社區(qū)門(mén)口執(zhí)勤挨個(gè)查看等最傳統(tǒng)最費(fèi)時(shí)的數(shù)據(jù)收集方式。
從基層治理來(lái)看，基層數(shù)字技術(shù)工具相對(duì)缺乏
基層治理的數(shù)字化或智慧化的實(shí)現(xiàn)需要基層數(shù)字技術(shù)工具的支撐，這樣才能保證基層實(shí)際基礎(chǔ)數(shù)據(jù)工作的完成。然而，基層可能是數(shù)字技術(shù)工具應(yīng)用最薄弱的一環(huán)。在如今治理能力下沉的情境下，亟待從中央、省市到縣區(qū)、鎮(zhèn)街再到村莊（社區(qū)）的數(shù)據(jù)資源協(xié)同體系建設(shè)。無(wú)論是城鄉(xiāng)基層的智慧社區(qū)建設(shè)，還是數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，都需要數(shù)字技術(shù)工具真正落到實(shí)處。尤其在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，更需要考慮鄉(xiāng)村地區(qū)從基礎(chǔ)設(shè)施到公共服務(wù)的數(shù)字化投入與數(shù)字產(chǎn)品的供給問(wèn)題，避免產(chǎn)生城鄉(xiāng)間數(shù)字鴻溝。
因此，縱向信息傳遞的不完全、橫向信息共享不協(xié)同，以及基層數(shù)字技術(shù)工具的缺乏，最終引致了基層數(shù)據(jù)資源整合力度不足，對(duì)基層政策執(zhí)行造成了懸隔。
提升基層政策執(zhí)行的智慧化水平
數(shù)字技術(shù)在基層治理中的低效，實(shí)際上是“條塊”關(guān)系失衡導(dǎo)致的基層政策執(zhí)行困境?？v向信息傳遞的相對(duì)模糊、橫向信息共享的不協(xié)同，以及基層數(shù)字技術(shù)工具的缺乏，使得基層政策執(zhí)行者們?nèi)匀幻媾R著數(shù)據(jù)資源整合力度不足的問(wèn)題。為了獲得精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)信息，基層政府不得不依賴(lài)最為傳統(tǒng)的信息收集方式，重復(fù)性地開(kāi)展自下而上的信息統(tǒng)計(jì)工作。然而，逐門(mén)逐戶(hù)的摸底排查在耗費(fèi)大量行政資源的同時(shí)，可能會(huì)因?yàn)樾畔⒔y(tǒng)計(jì)的滯后而延誤公共政策，尤其是應(yīng)急政策的有效執(zhí)行。2022年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“實(shí)施‘互聯(lián)網(wǎng)+基層治理’行動(dòng)，構(gòu)建新型基層管理服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，提升基層智慧治理能力。”因此，打破橫向部門(mén)之間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)縱向信息傳遞的共享，暢通不同政府部門(mén)之間信息交流，真正實(shí)現(xiàn)基層政策執(zhí)行中數(shù)字技術(shù)的賦能，對(duì)提高數(shù)字時(shí)代基層政策執(zhí)行水平具有重要意義。
基于此，未來(lái)無(wú)論是智慧城市建設(shè)還是數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，都需要把治理中的老問(wèn)題與數(shù)字技術(shù)帶來(lái)的新挑戰(zhàn)結(jié)合起來(lái)考慮，才能夠真正實(shí)現(xiàn)基層智慧治理的目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，可以從以下幾個(gè)方面推進(jìn)基層政策執(zhí)行的智慧化：
其一，加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理的制度建設(shè)，用相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用。對(duì)于城鄉(xiāng)間數(shù)字鴻溝、老年人等特殊群體運(yùn)用智能技術(shù)障礙、數(shù)據(jù)信息的安全和保密等新問(wèn)題，亟待從法律法規(guī)的角度進(jìn)行規(guī)范和解決。例如，可以出臺(tái)類(lèi)似新加坡智慧城市建設(shè)中推出的《個(gè)人信息保護(hù)法及個(gè)人隱私權(quán)法令》，從制度層面保障數(shù)字安全，規(guī)避大數(shù)據(jù)使用引起的數(shù)據(jù)泄露和隱私問(wèn)題。
其二，借助數(shù)字技術(shù)的推進(jìn)，大幅度簡(jiǎn)化行政信息縱向傳遞鏈條中的多層控制。在數(shù)字時(shí)代，借助數(shù)字技術(shù)的推進(jìn)，信息傳遞鏈條將進(jìn)一步簡(jiǎn)化和透明。在提升公共政策執(zhí)行的智慧化過(guò)程中，通過(guò)優(yōu)化縱向政府間數(shù)據(jù)信息傳遞通道，在一定程度上可以解決傳統(tǒng)行政體系中的條塊分割、層層加碼的老問(wèn)題。
其三，在提升城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系和優(yōu)化“網(wǎng)格化管理”數(shù)字化水平的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建新型基層管理一站式服務(wù)平臺(tái)。加強(qiáng)地方和基層政府的跨部門(mén)合作，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)整合，簡(jiǎn)化基層社會(huì)治理的服務(wù)程序。賦能線(xiàn)上和線(xiàn)下融合的基層數(shù)字技術(shù)工具，一方面讓公共政策在基層執(zhí)行中真正能夠?qū)崿F(xiàn)智慧化，另一方面使公眾反饋的問(wèn)題得到更快捷和更有效的解決，最終提升基層智慧治理能力，實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫隙”的政府治理。
【本文作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授】
責(zé)編：程靜靜／美編：王嘉騏