摘 要:氣候變化對(duì)人類社會(huì)產(chǎn)生了方方面面的影響，城市作為人口和經(jīng)濟(jì)高度密集的區(qū)域，易受極端氣候的影響，是應(yīng)對(duì)氣候變化的主要場(chǎng)所。韌性城市作為城市應(yīng)對(duì)氣候變化的一種積極主動(dòng)的方法，可以有效提升城市應(yīng)對(duì)氣候變化的能力和水平，降低自然和社會(huì)災(zāi)害對(duì)可持續(xù)發(fā)展的負(fù)面影響。推進(jìn)韌性城市建設(shè),需要運(yùn)用系統(tǒng)思維處理好風(fēng)險(xiǎn)與安全的關(guān)系、應(yīng)對(duì)氣候變化與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系、區(qū)域方案和整體規(guī)劃協(xié)同的關(guān)系、中長(zhǎng)期與短期發(fā)展的關(guān)系，提高城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、治理等維度的韌性水平。
關(guān)鍵詞:氣候變化 韌性城市 氣候適應(yīng)型城市 可持續(xù)發(fā)展
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）第六次評(píng)估報(bào)告指出，最近50年，全球變暖正以過(guò)去2000年以來(lái)前所未有的速度發(fā)生，氣候系統(tǒng)不穩(wěn)定加劇，極端氣候事件的頻率、強(qiáng)度和持續(xù)時(shí)間顯著增強(qiáng)。城市作為人口和經(jīng)濟(jì)高度密集的區(qū)域，易受極端氣候的影響，是應(yīng)對(duì)氣候變化的主要場(chǎng)所。
“韌性”最初于 20 世紀(jì) 70 年代應(yīng)用于生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，以確定替代生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定狀態(tài)，然后被引入社會(huì)科學(xué)，以研究社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜動(dòng)態(tài)性。2013年，美國(guó)紐約市制定了應(yīng)對(duì)氣候變化的韌性城市計(jì)劃《更加強(qiáng)壯、更富韌性的紐約》，提出了一個(gè)為期10年的韌性城市建設(shè)項(xiàng)目清單。同年，洛克菲洛基金會(huì)發(fā)起“全球100個(gè)韌性城市”計(jì)劃。2015 年，聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)將提升城市韌性作為全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之一。2016年，《巴黎協(xié)定》明確了“加強(qiáng)適應(yīng)能力、氣候韌性并減少脆弱性”的全球目標(biāo)。目前，韌性城市建設(shè)已被發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛應(yīng)用于氣候變化和自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中。
2016年，國(guó)家發(fā)改委、住建部發(fā)布了《城市適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案》，提出選擇30個(gè)典型城市開展氣候適應(yīng)型城市建設(shè)試點(diǎn)，積極推進(jìn)城市適應(yīng)氣候變化的行動(dòng)。2020年，黨的十九屆五中全會(huì)提出要“增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市”。2022年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》提出要“加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，建設(shè)宜居、韌性、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文城市”。黨的二十大報(bào)告要求“加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”。
面對(duì)日益嚴(yán)峻的全球氣候危機(jī)，如何通過(guò)韌性城市建設(shè)，提高城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、治理等維度應(yīng)對(duì)氣候變化的能力和水平，值得深入思考探索。
韌性城市建設(shè)有望成為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化的新途徑
可持續(xù)發(fā)展與韌性城市建設(shè)。伴隨著改革開放不斷向縱深推進(jìn)，我國(guó)在可持續(xù)發(fā)展道路上的探索也更加深入。1997年黨的十五大把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確定為我國(guó)“在現(xiàn)代化建設(shè)中必須實(shí)施”的戰(zhàn)略，2002年黨的十六大把“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一。2019年6月，習(xí)近平主席在第二十三屆圣彼得堡國(guó)際經(jīng)濟(jì)論壇全會(huì)上指出：“可持續(xù)發(fā)展是破解當(dāng)前全球性問(wèn)題的‘金鑰匙’，同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體目標(biāo)相近、理念相通，都將造福全人類、惠及全世界。”我國(guó)自1989年以來(lái)將可持續(xù)發(fā)展理念融入城市建設(shè)中，開展了一系列試點(diǎn)項(xiàng)目，包括衛(wèi)生城市、健康城市、園林城市、森林城市、低碳城市、智慧城市、海綿城市和氣候適應(yīng)性城市等等（見(jiàn)圖1）。其中，新時(shí)代十年開始試點(diǎn)建設(shè)的“海綿城市”“氣候適應(yīng)型城市”和“韌性城市”，旨在提升城市應(yīng)對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的能力，降低自然和社會(huì)災(zāi)害對(duì)可持續(xù)發(fā)展的負(fù)面影響。
應(yīng)對(duì)氣候變化與韌性城市建設(shè)。在全球氣候變化的大背景下，伴隨著人口增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我國(guó)城市遭遇氣候風(fēng)險(xiǎn)的頻次增多，造成經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)還威脅著人民群眾的生命安全和身體健康。黨和國(guó)家一貫高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化，堅(jiān)持減緩和適應(yīng)氣候變化并重，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略。從發(fā)展目標(biāo)看，韌性城市建設(shè)與我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略高度一致，兩者均致力于保護(hù)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮發(fā)展。一方面，韌性城市建設(shè)可以通過(guò)城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、體制機(jī)制優(yōu)化等多重手段，提高城市對(duì)氣候變化的抵御能力，使城市可以基于自然的解決方案應(yīng)對(duì)極端氣候。另一方面，城市的應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)可以降低氣候變化轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)和物理風(fēng)險(xiǎn)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的影響，增強(qiáng)城市適應(yīng)氣候變化的能力，提高城市的韌性水平。從發(fā)展路徑來(lái)看，氣候變化物理風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展將帶來(lái)不同程度的影響，建設(shè)韌性城市是緩解多重影響的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展雙重目標(biāo)的創(chuàng)新途經(jīng)。
韌性城市建設(shè)是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施和治理水平的綜合提升
不同城市在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施和治理水平等方面具有不同的資源稟賦，韌性城市建設(shè)也須從多個(gè)維度展開，而且每個(gè)維度的重點(diǎn)工作也不盡相同。
從社會(huì)維度來(lái)說(shuō)，社會(huì)韌性是社會(huì)系統(tǒng)中的行動(dòng)主體在風(fēng)險(xiǎn)壓力下適應(yīng)、轉(zhuǎn)化、調(diào)整和重新構(gòu)造社會(huì)系統(tǒng)的過(guò)程，是維系社會(huì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展的力量與特性。社會(huì)韌性建設(shè)需做好三方面工作：一是要強(qiáng)調(diào)教育、信息和知識(shí)的價(jià)值，因?yàn)檫@些要素能夠在居民應(yīng)對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)時(shí)提供經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)，是突發(fā)事件中居民自救的無(wú)形資產(chǎn)。二是要強(qiáng)化城市居民彼此之間的聯(lián)系，依靠文化紐帶創(chuàng)建和諧城市，間接促進(jìn)社會(huì)融合。北京市在推進(jìn)韌性城市建設(shè)過(guò)程中就高度關(guān)注社區(qū)建設(shè)。2021年11月，北京發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出到2025年，韌性城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系基本形成，建成50個(gè)韌性社區(qū)、韌性街區(qū)或韌性項(xiàng)目，形成可推廣、可復(fù)制的韌性城市建設(shè)典型經(jīng)驗(yàn)。三是要在防范化解重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)做好基本民生保障工作，高度重視困難群眾及脆弱性群體的需求。
從經(jīng)濟(jì)維度來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)韌性能夠反映城市經(jīng)濟(jì)各部門、各層次、各要素有機(jī)結(jié)合下的整體變化形式、規(guī)律和內(nèi)在動(dòng)力，有重要的驅(qū)動(dòng)作用。若一個(gè)城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)易受氣候變化風(fēng)險(xiǎn)影響，通過(guò)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的放大效應(yīng)，容易出現(xiàn)“牽一發(fā)動(dòng)全身”的現(xiàn)象，產(chǎn)生傳導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)韌性城市，就是要改變單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過(guò)多樣化的投資和貿(mào)易培育新的發(fā)展模式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化，讓城市在面對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)時(shí)也能夠保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。
從生態(tài)維度來(lái)說(shuō)，生態(tài)韌性與城市生態(tài)系統(tǒng)密不可分。城市生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的各種垃圾和廢棄物均需要排放到環(huán)境中，除依靠城市大氣環(huán)境、水環(huán)境與土壤環(huán)境的自身凈化能力外，凈化過(guò)程大多需要人工干預(yù)，如建立污水處理廠、垃圾處理廠、城市綠地等，以完成生態(tài)系統(tǒng)的分解任務(wù)。生態(tài)韌性強(qiáng)調(diào)資源利用和環(huán)境保護(hù)，讓生態(tài)系統(tǒng)作為應(yīng)對(duì)外界變化的天然屏障。在2019 年召開的聯(lián)合國(guó)氣候行動(dòng)峰會(huì)上，中國(guó)和新西蘭一同牽頭峰會(huì)“基于自然的解決方案”領(lǐng)域工作。“基于自然的解決方案”與中國(guó)生態(tài)文明理念高度契合，近年來(lái)，多個(gè)城市“基于自然的解決方案”開展城市規(guī)劃建設(shè)，如香港將大型空曠地帶（如主要道路、相連的休憩用地、美化市容地帶、非建筑用地、建筑線后移地帶及低矮樓宇群等）連成主風(fēng)廊，以緩解城市熱島效應(yīng)，增強(qiáng)生態(tài)韌性；深圳市通過(guò)開展海堤生態(tài)化改造，加強(qiáng)海岸基干林帶、濱海公園綠地防護(hù)林建設(shè)，降低臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害對(duì)城市系統(tǒng)的影響。
從基礎(chǔ)設(shè)施維度來(lái)看，一方面，城市依靠基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新技術(shù)可以快速有效地為韌性城市建設(shè)提供重要保障；另一方面，在頻繁的氣象災(zāi)害面前，城市基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)行常常會(huì)受到影響。氣候變化涉及城市運(yùn)行和發(fā)展過(guò)程中多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，特別是極端氣候事件會(huì)使城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)中斷或完全停滯，對(duì)城市生產(chǎn)生活產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊，其中能源、交通運(yùn)輸系統(tǒng)、信息通信、給排水、環(huán)境衛(wèi)生、醫(yī)療健康等基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)受阻造成的影響可能最大。為此，必須加快技術(shù)創(chuàng)新，提高基礎(chǔ)設(shè)施自身抵御氣候影響的韌性和能力，有效規(guī)避氣候變化風(fēng)險(xiǎn)所造成的生命財(cái)產(chǎn)損失。
從城市治理維度來(lái)看，城市治理韌性要求城市必須具備有效的領(lǐng)導(dǎo)和城市管理能力、決策能力，與此同時(shí)還需要通過(guò)提供信息和教育等途徑來(lái)增強(qiáng)個(gè)人和組織應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。在氣候變化背景下，強(qiáng)化城市治理韌性尤為重要，具體來(lái)講，需要建立健全危害監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，以便能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)測(cè)潛在危害并評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)緊急情況。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)與政府的有效互動(dòng)，堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，更好地推動(dòng)自下而上的韌性城市建設(shè)。
氣候變化背景下推進(jìn)韌性城市建設(shè)的政策建議
韌性城市作為城市應(yīng)對(duì)氣候變化的一種積極主動(dòng)的方法，主要關(guān)注系統(tǒng)如何應(yīng)對(duì)不確定性并試圖在持續(xù)變化的環(huán)境中維持系統(tǒng)的核心功能不中斷。推進(jìn)韌性城市建設(shè)，需要系統(tǒng)謀劃，久久為功，運(yùn)用系統(tǒng)思維處理好風(fēng)險(xiǎn)與安全的關(guān)系、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)系、區(qū)域方案和整體規(guī)劃協(xié)同的關(guān)系、中長(zhǎng)期與短期發(fā)展的關(guān)系。
做好城市韌性發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，將提升城市韌性納入政府工作方案，加速推進(jìn)“韌性城市”試點(diǎn)建設(shè)。近些年來(lái)，我國(guó)政府啟動(dòng)了“海綿城市” “氣候適應(yīng)型”城市建設(shè)試點(diǎn)工作，取得了較好的成效?；谶@些建設(shè)基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該加快推進(jìn)“韌性城市”試點(diǎn)建設(shè)，在政策扶持、資金投入等方面對(duì)試點(diǎn)城市加大支持力度；建立健全城市韌性評(píng)估機(jī)制，從城市系統(tǒng)發(fā)展視角出發(fā)，準(zhǔn)確科學(xué)地評(píng)估城市韌性水平，充分把握當(dāng)前我國(guó)城市韌性發(fā)展現(xiàn)狀；建立完善韌性城市試點(diǎn)績(jī)效評(píng)估與考核辦法，為城市韌性的提升提供更加精細(xì)、科學(xué)的指南；加快建設(shè)綜合應(yīng)急管理體系，運(yùn)用科學(xué)的方法與大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)等相結(jié)合，做到事前充分準(zhǔn)備、事后及時(shí)應(yīng)對(duì)，為實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的行動(dòng)保障。
構(gòu)建區(qū)域韌性城市示范交流區(qū)，加強(qiáng)區(qū)域間的交流與聯(lián)系?；诮?jīng)濟(jì)地理位置的相互關(guān)聯(lián)構(gòu)建區(qū)域韌性城市示范交流區(qū)，強(qiáng)化雙邊或多邊溝通交流機(jī)制，形成“標(biāo)桿”效應(yīng)，為周圍地區(qū)提升城市韌性提供政策借鑒、資源和經(jīng)驗(yàn)共享、人才支持等。一方面，強(qiáng)化區(qū)域間的交流能夠提升韌性水平較高地區(qū)對(duì)水平較低地區(qū)的示范帶動(dòng)作用，縮小區(qū)域間韌性水平差距；另一方面，通過(guò)雙邊或多邊的交流機(jī)制，能夠進(jìn)一步激勵(lì)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展，對(duì)區(qū)域韌性整體水平的提升起到積極作用。
著力降低公共基礎(chǔ)設(shè)施的暴露度，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施受到極端氣候事件沖擊后的恢復(fù)力。城市應(yīng)在充分研究自身氣候變化總體特征、極端氣候?yàn)?zāi)害事件、未來(lái)氣候變化趨勢(shì)、基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)分類的基礎(chǔ)上，著力降低公共基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性和暴露度，形成提高基礎(chǔ)設(shè)施氣候韌性的總體規(guī)劃方案，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目韌性建設(shè)的資金和技術(shù)支持力度，以此鼓勵(lì)與氣候韌性建設(shè)相關(guān)的技術(shù)發(fā)展。逐步構(gòu)建“政府主導(dǎo)+市場(chǎng)組織+社會(huì)參與”的城市氣候韌性項(xiàng)目建設(shè)機(jī)制，在有效運(yùn)用財(cái)政資金支持氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的同時(shí)，充分借助靈活有效的氣候投融資機(jī)制，引導(dǎo)公共和社會(huì)資本流向氣候韌性基建項(xiàng)目。此外，還應(yīng)該探索研究氣候韌性價(jià)值的量化評(píng)估方式，以服務(wù)支持、資金供給、績(jī)效考核等方式逐步落實(shí)氣候韌性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和流轉(zhuǎn)，提高氣候韌性基建項(xiàng)目的收益能力。總之，要充分考慮氣候變化對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的不利影響，重點(diǎn)提升供水、供電、交通和應(yīng)急通訊等城市生命線系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警、防御應(yīng)對(duì)和快速恢復(fù)能力。
與智慧城市建設(shè)互補(bǔ)互促，提高韌性城市現(xiàn)代化治理能力。借助機(jī)器學(xué)習(xí)、統(tǒng)計(jì)分析、可視數(shù)據(jù)分析、時(shí)空軌跡分析、社交網(wǎng)絡(luò)分析、智能圖像／視頻分析、情感與輿情分析等大數(shù)據(jù)技術(shù)，韌性城市可以充分挖掘與整合城市安全應(yīng)急、災(zāi)害管理等方面的各種結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，逐步改變以往以“經(jīng)驗(yàn)”為依據(jù)的決策與管理模式，做到用“數(shù)據(jù)”來(lái)說(shuō)話，提升城市應(yīng)急管理能力和決策處置水平，實(shí)現(xiàn)與智慧城市建設(shè)的互補(bǔ)互促。為此，要大力發(fā)展大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能和5G等前沿技術(shù)，加快數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極探索智能化公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，提高韌性城市現(xiàn)代化治理水平。
【本文作者 孫永平，華中科技大學(xué)國(guó)家治理研究院副院長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，碳排放權(quán)交易省部共建協(xié)同創(chuàng)新中心聯(lián)席主任；劉玲娜，北京化工大學(xué)文法學(xué)院副教授。本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：21ZDA089）階段性成果】
責(zé)編：羅 婷／美編：王嘉騏
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