摘 要:城市韌性治理是指以公共權威為主導的多元社會主體，基于緊密的合作網(wǎng)絡和伙伴關系，實施科學、敏捷、高效的風險應對政策計劃和組織動員，以增強城市抵御風險沖擊能力的行動和過程。從“制度—網(wǎng)絡—能力”的分析框架來看，中國城市韌性治理在應急制度、社會治理體系和風險學習能力等方面具有優(yōu)勢，但也存在著發(fā)展不平衡不充分等突出問題。著眼于應對重大突發(fā)公共事件，今后要進一步加強城市應急管理的元治理、區(qū)域城市群應急合作治理、城市基層應急管理體系建設、政企社民應急合作治理和城市應急能力建設。
關鍵詞:重大突發(fā)公共事件 韌性治理 城市
【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A
隨著經(jīng)濟全球化深入發(fā)展、技術快速迭代和經(jīng)濟社會日益分化，人類社會進入越來越復雜化、不確定化的時代。在過去的幾年中，新型冠狀病毒、全球性問題、糧食與能源短缺以及極端天氣事件給全世界數(shù)十億人帶來災難性的經(jīng)濟及社會影響。作為現(xiàn)代人類最主要生活空間和創(chuàng)新空間的城市，必然成為這種不確定性最重要的承載體。而超級的人口密度、快速的社會流動、廣泛的網(wǎng)絡連接、牽一發(fā)而動全身的生命線設施，都增加了現(xiàn)代城市在重大突發(fā)公共事件沖擊下的脆弱性。如何夯實城市應對各類重大突發(fā)公共事件的基礎，提高城市動態(tài)調(diào)整和快速恢復能力，建設更具韌性、彈性的現(xiàn)代城市，是全球面臨的共同挑戰(zhàn)和課題。
城市韌性治理的基礎概念與分析框架
目前，與韌性城市相關的建設實踐已經(jīng)遍布全球。聯(lián)合國在《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中明確提出建設“包容、安全、有韌性和可持續(xù)的城市”，并倡導所有國家加強包容和可持續(xù)城市建設。“韌性城市”理念也被城市規(guī)劃、城市防災、基礎設施建設、社區(qū)建設等眾多行業(yè)和領域所吸納和采用，其中與城市氣象災害相關的“氣候適應性城市”“海綿城市”等項目建設所取得的進展尤其引人矚目?；陧g性城市實踐的相關理論研究也進展快速，取得的各類成果與日俱增。
總體來看，目前，“韌性城市”的理論與實踐呈現(xiàn)出兩個明顯特點：第一，從注意力來看，對生態(tài)環(huán)境特別是氣候變化引發(fā)的極端天氣災害關注較多。在全球變暖的歷史背景下，氣候異常變化可能成為一種新常態(tài)，高溫、暴雨、洪水等災害事件頻率增高，對全球的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、能源業(yè)，乃至人類的生命財產(chǎn)安全造成嚴重損害。因此，大量的“韌性城市”項目都涉及氣候適應性規(guī)劃、建筑和防災減災問題，對城市韌性的物理屬性強調(diào)較多。第二，從內(nèi)容來看，韌性城市建設和評估涉及經(jīng)濟、政治、社會、治理等各個方面，呈現(xiàn)“大而全”的概念圖景。城市韌性是一種綜合、復合型的系統(tǒng)，涉及面必然廣泛，但“大而全”的圖景也可能缺乏具體情境中的韌性問題。
相比之下，現(xiàn)有研究對于治理的韌性問題（或者說韌性治理），尤其是治理在韌性城市構建中的作用及其優(yōu)化路徑問題還著墨不多。事實上，城市的韌性是城市“自然—社會”系統(tǒng)面對內(nèi)外部風險沖擊保持系統(tǒng)性穩(wěn)定以及快速恢復平衡的能力。因此，各類物理要素被統(tǒng)籌調(diào)動和配置的主體是治理系統(tǒng)，多元社會主體的協(xié)調(diào)和配合也依賴治理體系。常態(tài)和非常態(tài)化的治理活動必然是城市韌性得以生成的關鍵性因素。那么，什么是韌性治理？如何理解治理的韌性？韌性治理的構成要素有哪些？這些問題必須首先得到界定和澄清。
根據(jù)全球治理委員會的界定，治理在本質(zhì)上是各種公共和私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。在這一過程中，相互沖突或不同的利益得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動使治理活動得以持續(xù)。與統(tǒng)治和管理不同，治理強調(diào)政府、社會、企業(yè)個人等治理主體間有效的協(xié)同。事實上，這也契合風險應對中多元力量集成整合強過單股力量的現(xiàn)實需求。“韌性”強調(diào)系統(tǒng)相對風險沖擊的抗逆能力，以及快速恢復能力，或者是預判預防風險，進行提前干預和治理的能力。因此，韌性治理必然與多主體間的合作共治、共同生產(chǎn)以適應不斷變化的風險沖擊有關。脆弱的治理更易陷入系統(tǒng)混亂無序，或者因為反應遲緩、響應滯后和應變僵化而使經(jīng)濟社會受到過度沖擊。韌性治理可以被視為在風險社會中，以公共權威為主導的多元主體通過緊密的合作網(wǎng)絡，以及多種形態(tài)的互惠互益與合作伙伴關系，實施科學、敏捷、高效的風險應對政策計劃和組織動員，以增強城市抵御風險沖擊能力的行動和過程。
具體來說，我們可以從“制度—網(wǎng)絡—能力”三個層面和維度來理解韌性治理。
首先是制度維度。制度是社會系統(tǒng)的行為規(guī)范和約束，也是治理活動得以展開的基礎和憑據(jù)。制度的核心功能之一是對各主體之間關系進行權威性界定，并為利益相關方的行動提供理性預期，從而為城市整體系統(tǒng)應對重大突發(fā)公共事件的行動提供基礎和條件。例如，應急指揮體系的快速建立，以及“決策—執(zhí)行”行為的有效實施，都是以城市的基本政治架構和行政體制為基礎的。試想，如果缺乏統(tǒng)籌高效的現(xiàn)代治理體系，相關主體各行其是、各自為政，城市就無法凝聚成最強的力量來應對外在風險的沖擊和擾動，并從災害中迅速恢復過來。
其次是網(wǎng)絡維度。一般來說，網(wǎng)絡是由若干節(jié)點和連接這些節(jié)點的鏈路構成的體系，表示諸多對象及其相互聯(lián)系。在社會治理過程中，我們將網(wǎng)絡視為一種重要的社會關系及其組織形態(tài)，也可以理解為資源分布、流通和配置的形態(tài)?，F(xiàn)代城市是一個人口高密度聚集、要素快速流動，關系錯綜復雜的有機生命體，因此鏈接多元主體、多層次資源的社會網(wǎng)絡是現(xiàn)代城市的重要組織形態(tài)。社會要素缺乏相互連接和影響，在面對風險和沖擊時必然是孤立無援的，也是十分脆弱的，只有加強眾多城市要素之間的相互連接和支撐，建構出復雜適應性網(wǎng)絡才能提高整體的抗壓性和冗余性。因此，網(wǎng)絡的彈性和堅韌程度決定了城市的韌性水平?？傮w上看，與城市韌性有關的網(wǎng)絡形態(tài)有兩種：一種是多個城市之間所形成的互動合作關系，表現(xiàn)為信息、資源的互通共享，以及為實現(xiàn)共同目標開展的互相協(xié)作，這對于增加單個城市資源具有重要意義和價值；另一種是城市內(nèi)部以政府為主導的多元社會主體之間所結成的互動合作關系，表現(xiàn)為面對風險不確定性時所形成的共識，以及相互信任、理解和支持，這種網(wǎng)絡的成熟和發(fā)達程度會直接影響城市整體的組織動員水平。
最后是能力維度。能力是城市管理者運用制度和規(guī)范管理城市安全事務，科學決策、高效協(xié)同、扎實執(zhí)行的能力。能力與制度體系緊密相連，但并不等同于制度體系，因為即使在相同的制度體系之下，不同行動主體的應急能力也有差異。城市是社會生命體，是人組成的群體集合，因此城市管理者、應急工作者的工作能力必然決定著城市的韌性水平?？傮w上來看，與韌性治理相關的能力主要包括這樣幾種：一是風險預判的能力，是指在不確定的環(huán)境下，能夠借助科學技術手段和豐富的治理經(jīng)驗提前進行風險判斷和預警的能力，如我們常說的見微知著、一葉知秋；二是風險準備的能力，是指在風險預判的基礎上，快速開展預防準備和資源儲備的工作，并采取必要的手段減緩風險可能造成的損失和傷害；三是科學決策的能力，是指當風險來臨時，能夠依據(jù)科學規(guī)律，果斷采取措施控制事態(tài)發(fā)展，并進行全面動員迅速從災害中恢復過來的能力；四是風險學習的能力，是指在事后及時總結經(jīng)驗和教訓，動態(tài)調(diào)整優(yōu)化風險應對方案，以不斷提高風險應對的績效和公共安全水平。
當然，在科學技術快速迭代的今天，數(shù)智技術在治理活動中的作用越來越明顯和重要。以“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”等為代表的智慧城市建設案例說明，以大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的數(shù)智技術的大規(guī)模應用，能夠提升靈敏感知、準確研判、快速響應的城市服務和管理能力，提高政府運行效率和多方合作潛力。在疫情防控中，健康碼等信息技術運用就在人員篩查和流行病學調(diào)查中發(fā)揮了輔助功能，極大提高了風險識別和人群流動管控的效率，成為治理韌性的重要組成部分。又如，對山體滑坡、泥石流等地質(zhì)災害實時監(jiān)測預警技術的發(fā)展，不僅提高了風險感知和提前預判精準度，也實現(xiàn)了快速、全面的社會預警預報，有利于減少損失、挽救生命。因此，我們將科技視為上述“制度—網(wǎng)絡—能力”框架的支持性因素，它能夠?qū)χ贫鹊膱?zhí)行、網(wǎng)絡的運行和能力的提升同時產(chǎn)生重要的賦能作用，從而進一步提高治理體系在面對重大突發(fā)公共事件時的敏捷度、應變度和適應度。
我國城市韌性治理的“長板”與“短板”
“居安思危”“有備無患”是中國傳統(tǒng)治理思想中的精華和瑰寶。中國共產(chǎn)黨長期保持著較高的憂患意識和風險意識，很大程度上提升了治理體系的應急準備能力和風險適應能力，有力戰(zhàn)勝了一系列重大突發(fā)公共事件。特別是疫情防控以來，我國在高度不確定的復雜環(huán)境中逐步摸索出一套政策和策略，不僅確保了人民群眾的健康安全，而且實現(xiàn)了疫情防控和經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧，顯示出較強的治理韌性，這也成為了“中國之治”的重要內(nèi)容之一。我國城市韌性治理的“長板”主要表現(xiàn)在以下三個方面：
一是統(tǒng)一權威的城市應急制度。2003年以來，隨著“一案三制”應急管理體系的發(fā)展，我國多數(shù)大城市、特大城市都建立起了以應急管理委員會為核心的城市應急組織體系，并逐步形成了集中統(tǒng)一、權威高效的工作領導制度。其中，城市各級黨組織處于領導核心地位，發(fā)揮著統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的指揮中樞功能，在此基礎上，政府負責、社會協(xié)同和公眾參與等活動得以具體展開和實施。應急狀態(tài)往往是城市常態(tài)均衡被打破，呈現(xiàn)高度混亂特征的非常態(tài)，保持應急管理組織體系的完整、統(tǒng)一和穩(wěn)定，以及高效完成各項執(zhí)行任務，就是韌性治理的一個重要表現(xiàn)。從實踐來看，中國特色的應急制度體系在城市集中力量攻堅克難、應對重大突發(fā)公共事件挑戰(zhàn)過程中起到了重要的基礎性作用。
二是底網(wǎng)密織的社會治理體系。社會治理是調(diào)節(jié)各種利益關系，化解多樣社會矛盾，凝聚塑造社會共識，創(chuàng)造良善社會秩序的過程。通過夯實基層政權以及大力實施“網(wǎng)格化管理”，我國城市已經(jīng)在基層社區(qū)編織起權責明確、邊界清晰、要素覆蓋、資源鏈接的社會治理網(wǎng)絡。在風險沖擊情境下，社會治理網(wǎng)絡在“小”和“大”兩方面發(fā)揮著重要作用：從“小”來看，每個具體的網(wǎng)格單元相對完整、自成一體，能夠根據(jù)中樞指令自組織開展社會動員、互救互助的應急處置行動，形成堅強的戰(zhàn)斗堡壘；從“大”來看，網(wǎng)絡鏈條又能夠在人員、資源、信息等方面形成互助和共振，從而提升整體抵御風險沖擊的能力?？梢哉f，無論是自然災害中的層級動員、組織撤離，還是疫情防控中的社區(qū)隔離、上門服務，中國特色的城市基層治理網(wǎng)絡體系都發(fā)揮著重要功能和作用。
三是靈敏調(diào)適的風險學習能力。嚴格的問責機制、務實的治理風格和日趨完善的災害調(diào)查機制促使城市管理者保持著較強的風險學習能力。這一能力集中體現(xiàn)在對已發(fā)生災害及其應對經(jīng)驗教訓的總結反思，以及對后續(xù)管理行動策略進行快速調(diào)整優(yōu)化之上。在宏觀上，中國應急管理體系從2003年之后的“一案三制”建設到2018年綜合性應急管理部門改革，整個變遷過程都可以視為不斷危機學習總結和調(diào)適的結果。在微觀上，面對高度不確定的公共衛(wèi)生事件，中國城市把傳染病防治基本原理與具體治理實踐相結合，逐步摸索出的以多點觸發(fā)、快速流調(diào)、逐次封控、區(qū)域篩查為核心的“精準防控”策略，正是在危機中不斷總結、動態(tài)優(yōu)化的經(jīng)典案例。超強的風險學習能力正是城市韌性治理的重要內(nèi)容和優(yōu)勢體現(xiàn)。
同時，我們也要看到在城市治理中還存在一些短板和瓶頸，制約了治理的韌性水平。特別是“7.20”鄭州特大暴雨災害等事件，暴露出城市在風險研判、應急準備、指揮協(xié)調(diào)、物資供應、社區(qū)服務等方面還存在諸多問題和不足?？梢哉f，導致這些問題的根本原因是城市應急管理體系和能力發(fā)展的不平衡和不充分，具體表現(xiàn)為“四強四弱”：
第一，發(fā)展意識強，安全意識弱。相對于經(jīng)濟建設和城市發(fā)展，對風險問題重視不足，安全發(fā)展的意識不強，資源投入不夠，甚至遇事有僥幸心理，導致對重特大災害警惕性不足，或者事前應對部署不緊不實。
第二，頂層設計強，基層執(zhí)行弱。總體來看，中國特色的應急管理體系基本成型，制度框架和主干已經(jīng)確立，城市應急管理的頂層設計在未來相當長時期內(nèi)會保持相對穩(wěn)定；而與之相比較，城市基層應急管理體系還處于改革磨合期，專常兼?zhèn)?、靈活機動的應急管理模式尚在摸索之中，再加上日常管理任務繁重，人員隊伍流動性高，專業(yè)能力很難保持，遇到重大突發(fā)公共事件往往措手不及。
第三，專業(yè)管理強，協(xié)同合力弱。在城市群層面，單個城市的行政能力較強，城市之間的橫向協(xié)作能力較弱，信息共享、聯(lián)合應急、溝通協(xié)商等機制不健全不完整。在政府內(nèi)部，各個專業(yè)職能部門自成體系，自擁邊界，內(nèi)部管理能力較強，但部門之間的協(xié)同、溝通機制較弱。包括各類監(jiān)管、風險信息缺乏實時更新和共享，部門、行業(yè)應急預案缺乏銜接互通，平時綜合整體演練不足，急時指揮協(xié)同分散，甚至在個別案例中統(tǒng)一指揮缺失，未能牢牢掌握全域性災害綜合整治的主動權。
第四，國家主導強，社會參與弱。正如有學者指出的，以黨領政的高位推動形成了中國政策執(zhí)行的制度優(yōu)勢和獨特效能。但與此同時，社會組織有序參與應急管理和公共安全建構的制度保障還不足，參與的能力和質(zhì)量也有待進一步提升?；鶎诱嘟M織的社會動員能力較強，但社區(qū)自組織、微治理的能力還比較弱。
進一步完善城市韌性治理體系的路徑與對策
總體來說，在風險擾動的情景下，韌性系統(tǒng)有三個顯著特征：一是“打不垮”，即系統(tǒng)堅固穩(wěn)定，在吸收外來沖擊力的基礎上保持形態(tài)和功能的穩(wěn)定；二是“變化多”，能夠通過快速的自身調(diào)整、重組甚至再造來適應環(huán)境的不確定性和變化；三是“恢復快”，系統(tǒng)在形態(tài)和功能暫時受到抑制后，能夠在最短時間內(nèi)恢復常態(tài)，把損失降到最低。治理系統(tǒng)是城市復雜巨系統(tǒng)中最主動和最活躍的部分，韌性治理則是韌性城市建設中最重要和核心的部分。黨的二十大報告提出，要完善“國家應急管理體系”，“打造宜居、韌性、智慧城市”。要保證城市在面對重大突發(fā)公共事件時打不垮、變化多和恢復快，切實提高城市韌性治理水平，就需要構建敏捷、緊密、高效的城市公共安全治理和應急管理體系。
第一，加強城市應急管理的元治理。“元治理”通常被認為是“對治理的治理”，用以描述對市場化、網(wǎng)絡化治理過程的控制和引導。上世紀80年代以來席卷全球的治理運動強調(diào)傳統(tǒng)公共部門的改造，強調(diào)多中心、分權化和網(wǎng)絡化等傾向。就韌性系統(tǒng)來說，治理形態(tài)的特點的確有利于資源分散、多中心合作，以及在此基礎上凝聚合力。但從實踐來看，網(wǎng)絡治理中的決策、協(xié)調(diào)、參與和問責都離不開更為宏觀的制度、規(guī)則和公共價值。從元治理的角度來看，首先要把城市安全、人民安全的觀念放置于更為重要和顯著的位置，夯實城市安全與社會穩(wěn)定的基礎，以新安全格局保障新發(fā)展格局；其次，健全完善集中統(tǒng)一、權威高效的應急工作領導體制，把黨的領導貫穿于風險治理和應急管理的全過程。其次，強化多層級、多主體、全方位、全覆蓋的安全發(fā)展責任機制，把安全與發(fā)展、安全與行業(yè)、安全與生產(chǎn)緊密結合起來，提高安全治理和應急管理的主動性、前瞻性。
第二，加強區(qū)域城市群應急合作治理。孤島容易被摧毀，只有構筑區(qū)域性的、強大的城市網(wǎng)絡才能抵御風險沖擊。一是建立區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動體制。組織以超大、特大城市為主導，中小城市共同參與，或者多個特大城市共同參與的區(qū)域性應急聯(lián)盟，建立聯(lián)絡機制和會商機制，統(tǒng)一應急管理工作流程和業(yè)務標準，加強日常應急管理中的信息互通、風險共防、救災互助等工作。二是建立應急準備合作機制。建立健全橫向聯(lián)合指揮跨域救援等機制；聯(lián)合開展跨區(qū)域、跨流域風險隱患普查，形成綜合治理、系統(tǒng)治理格局；編制聯(lián)合應急預案，并組織聯(lián)合應急演練，強化各地預案之間的銜接配合。三是建立應急資源區(qū)域儲備體系。國家根據(jù)區(qū)域空間特性和規(guī)劃建立若干區(qū)域災害資源儲備中心；利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術分析研判城市之間的資源分布差異，實現(xiàn)對防災設備、救援物資和科研資源的科學布局，提高城市之間的資源互補性和城市群整體的資源韌性。
第三，加強城市基層應急管理體系建設。基層安則城市安，基層治理是城市治理的重要內(nèi)容。首先，健全基層應急組織體系。組建街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）應急管理領導機構，建立大安全和大應急框架，在整合條塊資源的基礎上組建基層應急救援隊伍。居（村）民委員會設立應急服務站，協(xié)助做好屬地應急管理工作，建立完善“第一響應人”制度，提高應急反應靈敏度。其次，夯實基層應急執(zhí)行體系。加強社區(qū)風險識別和隱患排查，細化各類應急預案，定期組織開展實戰(zhàn)演練，認真落實應急值守制度，強化街鎮(zhèn)綜合指揮、協(xié)調(diào)調(diào)動的權限，提高應急處置和恢復善后的綜合能力。最后，加強基層應急智能體系。推動“一網(wǎng)統(tǒng)管”等城市綜合管理平臺向基層延伸拓展，繪制全口徑信息“一張圖”、編織全天候監(jiān)控“一張網(wǎng)”、打造全過程管理“一張屏”，提高社區(qū)風險感知、信息上報、先期處置、群防群治的前瞻性、能動性和敏捷性。
第四，加強政企社民應急合作治理。按照黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的總體要求，匯聚各方力量共筑城市安全體系，建設更高水平的安全城市。一方面，要充分發(fā)揮社會力量在城市防災減災中的積極作用，通過財政補貼、稅收減免、購買服務等方式鼓勵企業(yè)和社會組織參與技術研發(fā)、裝備研制、隱患排查、安全培訓、資源儲備、應急救援等工作，鼓勵公民、家庭進行應急物資儲備，建立政府為主、社會輔助、調(diào)度順暢的應急物資儲備體系。另一方面，要打造政企合作的韌性物流和供應鏈體系。暢通的物資流動和供應體系是城市運行的核心功能，是韌性城市的重要保證。因此要針對重大自然災害和公共衛(wèi)生事件的具體情景，對物資生產(chǎn)、資源儲備、物流鏈條、重點環(huán)節(jié)和保供機制進行頂層設計，同時發(fā)揮政府統(tǒng)籌和企業(yè)運行的專長，確保在面對重大突發(fā)公共事件時能夠貨暢其流。同時，還要發(fā)展壯大社區(qū)群防群治力量，深入動員應急志愿者隊伍，提高志愿者第一響應、互救互助能力水平，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社區(qū)風險共同體。
第五，加強城市應急能力建設。一是推進智慧應急建設。推進“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術在風險監(jiān)測、預警預報、綜合指揮、應急救援等領域的應用，不斷提高城市敏捷感知、風險預判、信息共享和快速反應的支撐能力。二是推進專業(yè)隊伍建設。加強專業(yè)應急救援隊伍建設，圍繞“一隊多用、一專多能”目標，提升抗洪搶險、地質(zhì)災害救援、森林防滅火、生產(chǎn)安全事故救援等各類專業(yè)救援力量搶險救援能力。三是推進干部能力建設。加強干部風險管理和應急管理能力培訓，建立專業(yè)培訓、定期輪訓相結合的長效機制，充分運用桌面演練、模擬實戰(zhàn)訓練等現(xiàn)代化、科技化培訓形式，提高領導干部對突發(fā)公共事件的預防處置能力。
【本文作者為武漢大學政治與公共管理學院教授】
責編：王 克／美編：王嘉騏
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