稅收工作是黨和國家經(jīng)濟工作的重要組成部分，在國家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視稅收工作，習近平總書記發(fā)表了一系列重要論述并多次作出重要指示批示，為稅收改革發(fā)展指明了前進方向。減稅降費是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，也是稅制改革中惠企利民的重要措施，可以有效減輕企業(yè)負擔、優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場主體活力。
“減稅”指通過稅收減免措施降低納稅人負擔，主要涉及增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等稅種；“降費”指降低費用負擔，涉及行政事業(yè)性收費收入、政府性基金收入和社會保險基金繳費。近年來，我國減稅降費取得重大成效。2013年至2021年，稅務(wù)部門辦理新增減稅降費累計8.8萬億元，我國宏觀稅負從2012年的18.7%降至2021年的15.1%，特別是2019年實施更大規(guī)模減稅降費，當年宏觀稅負比2018年降低1個百分點。今年以來，全國累計新增減稅降費及退稅緩稅緩費超3.4萬億元，預計全年退稅減稅約2.64萬億元，政策紅利將進一步釋放。減稅降費政策推動了新一輪財稅體制改革進程，提升了稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，助力構(gòu)建新發(fā)展格局，為高質(zhì)量發(fā)展注入了強勁動力。
科學定位
習近平總書記提出的“發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用”“財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統(tǒng)性重構(gòu)”等重要論述，是習近平經(jīng)濟思想的重要內(nèi)容之一，為推進減稅降費提供了根本遵循和基本依據(jù)，具體體現(xiàn)在以下三個方面。
服務(wù)于國家重大發(fā)展戰(zhàn)略。稅收在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、助力構(gòu)建新發(fā)展格局、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中起著重要作用。習近平總書記指出，“要完善推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的稅收政策，激勵企業(yè)開展各類創(chuàng)新活動”“對小微企業(yè)、科技型初創(chuàng)企業(yè)可以實施普惠性稅收免除”。通過調(diào)整研發(fā)費用加計扣除等稅收優(yōu)惠政策，引導企業(yè)加強關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)，減少無效和低端供給，為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了支持。2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出，“加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導向”。在此指引下，我國逐步構(gòu)建起以環(huán)保稅為主體的綠色稅收體系，運用增值稅、企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)進行轉(zhuǎn)型升級和排污改造，護航綠色發(fā)展之路。
更大程度滿足社會公共需要。公共財政活動的本質(zhì)特征在于不斷滿足社會公共需要。減稅降費一方面使市場主體更加活躍，另一方面有助于進一步改善民生。習近平總書記指出，“減稅降費政策措施要落地生根，讓企業(yè)輕裝上陣”“完善以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制，維護社會公平正義，解決好收入差距問題，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。通過個人所得稅改革，提高個人所得稅免征額并增加涉及基本民生支出的扣除項，使中低收入群體實際稅負降低，收入差距縮小。通過擴大小微企業(yè)稅收優(yōu)惠范圍，助力小微企業(yè)發(fā)展，進一步穩(wěn)定就業(yè)。減稅降費是踐行以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。
更大程度減少對市場主體行為的扭曲。減稅降費以更大程度實現(xiàn)稅收中性為原則，盡可能減少稅收對市場機制的干預或扭曲，減少稅收超額負擔。一方面堅持非歧視性原則，避免不當?shù)膬A斜性扶持政策扭曲企業(yè)行為；另一方面輕稅負，避免因稅負過重強化納稅人的偷逃稅動機。習近平總書記強調(diào)，“要加大減稅力度”“推進增值稅等實質(zhì)性減稅，而且要簡明易行好操作，增強企業(yè)獲得感”。留抵退稅等政策一方面減少對企業(yè)資金的占用，增加企業(yè)可支配現(xiàn)金流，降低制度性交易成本，有助于更好發(fā)揮增值稅的中性作用；另一方面暢通和完善了增值稅鏈條抵扣機制，降低了企業(yè)財務(wù)風險，助力企業(yè)加大投資，積極進行技術(shù)改造，激發(fā)發(fā)展動力。
改革進程
實施大規(guī)模、實質(zhì)性減稅降費是稅收政策順應(yīng)時代發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型作出的重要轉(zhuǎn)變，是處理好政府與市場關(guān)系的必然要求。根據(jù)不同時期的具體情況，我國分步驟、分階段推進改革，減稅降費經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)性減稅階段，定向減稅和普遍性降費階段，普惠性、組合式減稅降費階段。
2008年，我國國民經(jīng)濟運行面臨錯綜復雜的國際國內(nèi)環(huán)境，在國際金融危機沖擊的疊加作用下，我國實施積極的財政政策。結(jié)構(gòu)性減稅作為積極財政政策的重要組成部分，于2008年中央經(jīng)濟工作會議被正式提出，這標志著我國進入結(jié)構(gòu)性減稅階段。在此階段，我國開始出臺一系列減少稅收、降低稅費的政策，首次實現(xiàn)“減稅”與“降費”相結(jié)合。
隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，營業(yè)稅和增值稅兩稅并行的稅收制度已不能很好適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展狀況。2011年，經(jīng)國務(wù)院批準，財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)營業(yè)稅改征增值稅試點方案，從2012年1月1日起，在上海交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展營業(yè)稅改征增值稅試點，這標志著營改增工作正式開始。2012年至2017年，我國減稅降費總體處于定向減稅和普遍性降費階段，減稅聚焦增值稅、所得稅，重點針對特定行業(yè)、群體和區(qū)域。2013年至2017年，營改增試點改革已累計減稅2.1萬億元，加上小微企業(yè)稅收優(yōu)惠、清理各種收費等措施，共減輕市場主體負擔3萬多億元。
2018年，為應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力、順應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求，我國進入普惠性、組合式減稅降費新階段。2019年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“要落實減稅降費政策”“鞏固和拓展減稅降費成效”。2019年全年累計新增減稅降費超過2萬億元，占GDP比重超過2%。2020年我國減稅降費持續(xù)推進，推出7方面28項支持疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展稅費優(yōu)惠政策，新增減稅降費規(guī)模超過2.6萬億元。2021年我國制度性、結(jié)構(gòu)性、階段性減稅降費政策組合發(fā)力，全年新增減稅降費約1.1萬億元，新增涉稅市場主體1326萬戶，同比增長15.9%，實現(xiàn)“培育稅源、擴大稅基”的良性循環(huán)。2022年我國落實新的組合式稅費支持政策，既有增值稅留抵退稅，又有支持科技創(chuàng)新、扶持小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠，也有降費緩繳措施，呈現(xiàn)全面發(fā)力、多點突破的特點。2022年上半年全國新增減稅降費5074億元，其中，新增減稅4097億元，新增降費977億元。
近年來，我國減稅降費規(guī)模不斷擴大、受惠主體不斷增多，減稅降費政策實現(xiàn)宏觀降稅負與微觀降成本的統(tǒng)一，并與稅制改革形成聯(lián)動效應(yīng)。分稅種看，增值稅方面，簡并稅率，推出留抵退稅政策，征管效率不斷提高。企業(yè)所得稅方面，針對小型微利企業(yè)實施普惠性稅收減免并擴大所得稅優(yōu)惠政策適用范圍，不斷增大研發(fā)費用加計扣除金額并擴大研發(fā)費用加計扣除政策的覆蓋面支持企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新，出臺制造業(yè)緩繳稅費相關(guān)規(guī)定支持制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。個人所得稅方面，提高基本費用扣除標準，增加專項附加扣除，擴大中低收入稅率級距，由分類稅制轉(zhuǎn)變向分類與綜合相結(jié)合的稅制。
基本特征
我國減稅降費歷程主要呈現(xiàn)以下三方面特征。
第一，減稅聚焦增值稅和所得稅，總體稅基減小。增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅作為我國三大主體稅種，其政策變化時刻影響市場主體的生產(chǎn)、轉(zhuǎn)型以及人民群眾的獲得感。稅基是計稅依據(jù)之一，在稅率未變情況下，擴大稅基會增加稅額，縮小稅基會減少稅額。通過減稅，計稅依據(jù)范圍收窄，稅額呈現(xiàn)總體減少態(tài)勢。具體來看，在增值稅方面，稅基變化表現(xiàn)在起征點提高、進項稅整體抵扣范圍拓寬以及設(shè)置免稅項目。在所得稅方面，稅基變化主要是應(yīng)納稅所得額上限提高、免征額標準提高、設(shè)置免稅以及扣除項目。
第二，簡并稅率檔次，降低稅率水平。稅率結(jié)構(gòu)的簡化優(yōu)化貫穿減稅降費全流程。在增值稅方面，稅率改革以“快降高檔、緩降中檔、維持低檔”為主要思路，將四檔稅率簡并為三檔稅率，并以兩檔稅率為目標。在個人所得稅方面，以“降稅率、擴級距”為主。一方面，不斷縮小勞動所得與資本所得的稅率差距，兼顧效率與公平，對綜合所得稅率以及經(jīng)營所得稅率進行優(yōu)化。另一方面，擴大級距，更加注重稅負公平，主要包括拉長三檔低稅率級距、縮短中間稅率級距，降低中低收入群體稅負。在企業(yè)所得稅方面，優(yōu)惠政策呈現(xiàn)出以產(chǎn)業(yè)傾斜為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔的特征。利用稅率政策促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對于需要重點扶持的行業(yè)，實行免征、減半征收等優(yōu)惠，并從法律層面加以明確，保證政策的規(guī)范性、有效性。對設(shè)在西部地區(qū)的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收，并可根據(jù)地方差異，動態(tài)調(diào)整不同地區(qū)具體優(yōu)惠政策。
第三，減稅與降費并重，確保普惠性。一方面逐步推進費改稅，發(fā)揮稅收杠桿作用引導市場主體行為。費改稅是在清理整頓部分不合理政府收費的基礎(chǔ)上，用稅收籌集替代行政收費。稅收具有內(nèi)在穩(wěn)定器的功能，發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用；而收費旨在抵消政府成本，一般用于特定用途和特定服務(wù)。費改稅包括取消收費和規(guī)范收稅兩步。首先是清理整頓收費項目，將行政收費費率降為零，取締地方違規(guī)設(shè)立的收費基金項目，按照“清費立稅”原則，規(guī)范稅費關(guān)系，減輕企業(yè)不合理負擔。其次是設(shè)計合理的稅收規(guī)則。例如，資源稅實施從價計征改革，以銷售額作為計稅依據(jù)，使資源稅收入與產(chǎn)品價格掛鉤，緩解資源產(chǎn)品高價格與資源稅低稅額之間的矛盾。另一方面，擴大降費受惠范圍。為減輕企業(yè)和社會負擔，我國連續(xù)取消、停征、免征多項行政事業(yè)性收費和政府性基金，呈現(xiàn)出降費政策數(shù)量多、力度大、覆蓋范圍廣的特點。2011年至今，中央層面已經(jīng)累計取消、停征、減免超過500項涉企行政事業(yè)性收費，涉及農(nóng)林牧漁業(yè)、制造業(yè)、金融業(yè)等國民經(jīng)濟重要行業(yè)。2013年以來，降費每年減輕企業(yè)和個人負擔超過1000億元，減負效果明顯。
實踐意義
減稅降費是具有中國特色的稅收政策，是我國促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、激發(fā)市場主體活力、減輕市場主體負擔、穩(wěn)定市場預期的重要政策手段，為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了重要政策支撐，對實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠意義。
激發(fā)市場主體活力。減稅降費有助于在生產(chǎn)、交換環(huán)節(jié)“做大蛋糕”，有利于促進商品要素資源更加暢通流動、提升資源配置效率、進一步鞏固和擴展市場資源優(yōu)勢、建設(shè)高效規(guī)范公平競爭充分開放的全國統(tǒng)一大市場。一方面，減稅降費能夠降低企業(yè)制度性交易成本，使企業(yè)有更多資金投入擴大再生產(chǎn)，有助于投資乘數(shù)效應(yīng)的發(fā)揮，形成良性循環(huán)。尤其是針對數(shù)量大、分布廣的中小微企業(yè)出臺大力度的減免稅和延緩征稅舉措，有助于緩解其資金短缺、抗風險能力弱等問題。另一方面，減稅降費通過改變商品相對價格影響部分領(lǐng)域成本利潤，鼓勵企業(yè)更加重視通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展提高企業(yè)效益，助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進而使社會生產(chǎn)力水平實現(xiàn)整體躍升。
促進共同富裕目標實現(xiàn)。減稅降費有助于在分配環(huán)節(jié)“分好蛋糕”，實現(xiàn)發(fā)展成果全民共享。利用稅收再分配功能，提高個人所得稅免征額，減輕中低收入人群稅負壓力，增加居民可支配收入，撬動消費增長。針對不同家庭具體情況，實施更加精準的政策措施，增加個人所得稅專項附加扣除，及時有效回應(yīng)群眾關(guān)切。通過對政府收入做“減法”，換取居民可支配收入的“加法”和社會消費的“乘法”，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，鋪就共同富裕之路。
推進國家治理能力現(xiàn)代化。減稅降費政策有助于進一步理順政府與市場關(guān)系、中央與地方的稅權(quán)劃分以及逆周期調(diào)節(jié)與跨周期調(diào)節(jié)的關(guān)系。實施新的組合式稅費支持政策，減稅與退稅并舉，退稅資金直達企業(yè)，有助于營造要素資源自由流動、公平競爭的市場環(huán)境，減少稅收對市場機制的干擾和扭曲。全面推開營改增試點后繼續(xù)保持增值稅中央與地方稅收劃分“五五分享”比例不變，后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，拓展地方收入來源。通過稅費調(diào)整實現(xiàn)社會總供給和總需求的均衡，短期性稅費緩繳和長期性減稅降費有機結(jié)合強化逆周期與跨周期宏觀調(diào)控作用，熨平經(jīng)濟波動，保持市場預期基本穩(wěn)定，實現(xiàn)穩(wěn)增長與防風險長期均衡。
（作者系中央財經(jīng)大學黨委副書記、副校長，北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）
