摘 要:在工業(yè)革命時(shí)期，城市建設(shè)多以“先進(jìn)”“產(chǎn)業(yè)”“高端”為主，重速度而輕質(zhì)量，導(dǎo)致在一段時(shí)期內(nèi)城市成為人類生活中的“異化物”。這種缺乏對(duì)“人”的關(guān)懷的城市發(fā)展模式是不可持續(xù)且弊病百出的。尤其在今天的中國(guó)，城市化進(jìn)程已進(jìn)入下半場(chǎng)，人民城市的理念深入人心，關(guān)注民眾需求的廣度而非建筑的高度，成為各級(jí)城市黨委、政府的重要責(zé)任。對(duì)此，需要我們從人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)平衡、風(fēng)險(xiǎn)管控等多方面切入，挖掘城市發(fā)展的多重面向，更進(jìn)一步推動(dòng)城市化進(jìn)程走向“以人民為中心”的高質(zhì)量發(fā)展階段。
關(guān)鍵詞:城市化 以人民為中心 城市治理 高質(zhì)量發(fā)展
【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
城市化進(jìn)程受制于多重因素的綜合作用。一般認(rèn)為，在城市化率突破50%時(shí)，城市化進(jìn)程將逐漸放緩，在這樣的判斷下，中國(guó)城市化已經(jīng)進(jìn)入下半場(chǎng)。隨著城市增長(zhǎng)速度的減緩，快速城市化進(jìn)程中往往被忽視的城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市治理中的階段性問(wèn)題快速疊加：從人口學(xué)的角度，老齡化與少子化并存的人口結(jié)構(gòu)，對(duì)青年群體形成空前壓力；從產(chǎn)業(yè)平衡的角度，如何協(xié)調(diào)傳統(tǒng)工業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的關(guān)系，成為城市政府左右為難的政策選擇；從風(fēng)險(xiǎn)管控的角度，城市治理還需要在常態(tài)治理與應(yīng)急治理之間適時(shí)調(diào)整。
宏觀城市規(guī)劃的社區(qū)化轉(zhuǎn)向
作為公共空間的再分配機(jī)制，城市規(guī)劃涉及密度、人口與產(chǎn)業(yè)的合理分布。必須看到的是，由于中國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡，城市規(guī)劃的任務(wù)也存在差異，東部地區(qū)的城市化進(jìn)程較快，并已形成世界級(jí)都市區(qū)，因此這些地區(qū)的城市規(guī)劃需要同時(shí)兼顧區(qū)域發(fā)展；而對(duì)于中西部地區(qū)，城市規(guī)劃仍然屬于特定地理空間的再布局。
中國(guó)的城市規(guī)劃受到不同行政機(jī)關(guān)的影響，為了克服城市規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的割裂，2014年，我國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，力圖實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間編制的一體化。但是隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市規(guī)劃的重心不僅僅是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，更要轉(zhuǎn)向具體城市生活，轉(zhuǎn)向社區(qū)需求。例如在城市化初期，住房問(wèn)題是需要優(yōu)先解決的社會(huì)問(wèn)題，提升密度因此成為城市規(guī)劃的優(yōu)先目標(biāo)，但是在城市化中后期，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在人們的住房問(wèn)題初步緩解之后，諸如高品質(zhì)的公共服務(wù)、必要的交往保障、閑暇的時(shí)間供給就成為城市治理的優(yōu)先政策。這就要求城市規(guī)劃要從專家視角走向平民視角，也就是說(shuō)，城市規(guī)劃還需要實(shí)現(xiàn)從地理規(guī)劃到社區(qū)規(guī)劃，從精英規(guī)劃到大眾規(guī)劃的任務(wù)轉(zhuǎn)換。
城市建設(shè)的產(chǎn)、地、人協(xié)同
上個(gè)世紀(jì)30年代，《雅典憲章》概括了城市的四大功能：居住、工作、休憩和交通，并在此基礎(chǔ)上提出了城市的“功能分區(qū)”思想。這一思想在一定程度上也影響了我國(guó)改革開(kāi)放之后的城市規(guī)劃。在一些城市政府看來(lái)，產(chǎn)業(yè)、空間是城市發(fā)展的重要要素，因此在很短時(shí)間里，中國(guó)城市幾乎都走向了“新區(qū)”路徑，即通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并通過(guò)新區(qū)—新城的時(shí)間軸來(lái)實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模性擴(kuò)張。產(chǎn)業(yè)與空間兩大要素之間通常還嵌入政府權(quán)力要素，一些城市通過(guò)政府辦公場(chǎng)所向新區(qū)搬遷來(lái)擴(kuò)大城市邊界、加大土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。然而，單純通過(guò)土地、產(chǎn)業(yè)、權(quán)力的結(jié)盟來(lái)經(jīng)營(yíng)城市存在風(fēng)險(xiǎn)，一些城市政府債務(wù)高企，一些城市過(guò)分依賴土地收益，一旦城市化進(jìn)程放緩，城市政府違約風(fēng)險(xiǎn)必然放大。這樣的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)浮現(xiàn)，受制于國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)氣候的影響，近年來(lái)一些城市經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)明顯衰退，一些城市政府地方性債務(wù)難以化解，一些城市房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商出現(xiàn)資金斷裂，所有這些都給城市社會(huì)秩序帶來(lái)變數(shù)。
國(guó)際建筑協(xié)會(huì)頒布的《馬丘比丘憲章》指出，“宏觀經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與實(shí)際的城市發(fā)展規(guī)劃之問(wèn)的普遍脫節(jié)，已經(jīng)浪費(fèi)掉為數(shù)不多的資源，并降低了兩者的效用。以籠統(tǒng)的、相對(duì)抽象的經(jīng)濟(jì)政策為基礎(chǔ)而作出的各種決定，往往在城市用地范圍上反映出它的副作用”。兩部憲章分別解釋了中國(guó)城市化進(jìn)程的重心轉(zhuǎn)移，《雅典憲章》雖然重視人的尺度，但是客觀上把城市理解為區(qū)域與建筑、產(chǎn)業(yè)與空間的協(xié)同，《馬丘比丘憲章》則側(cè)重于修復(fù)由《雅典憲章》這一疏忽而割裂的城市紋理。事實(shí)上，無(wú)論是疏散還是集中，城市規(guī)劃學(xué)者都承認(rèn)，離開(kāi)人的角色，城市無(wú)法實(shí)現(xiàn)建筑、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)的連接，但是由于城市發(fā)展中的權(quán)力偏好及效用主義，人往往是被率先犧牲的那一部分。在這一意義上，當(dāng)人成為城市結(jié)構(gòu)失衡的反制力量時(shí)，城市發(fā)展已經(jīng)暴露出深層的危機(jī)。
伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全球分布，一些國(guó)家推行去工業(yè)化。在中國(guó)，一些城市也以城市更新的名義去工業(yè)化，原來(lái)的工廠區(qū)演變成附加值更高的金融或服務(wù)部門，一些保留下來(lái)的工廠被集中遷移到遠(yuǎn)郊甚至遠(yuǎn)離城市。但是粗暴的城市政策一旦忽略了人的選擇，就往往走向政策目標(biāo)的反面。研究國(guó)外的一些案例發(fā)現(xiàn)，城市政府、制造商與服務(wù)商往往會(huì)形成政策博弈。如1967年，在英國(guó)的克羅伊頓市，為了反對(duì)城市中心商業(yè)區(qū)的擴(kuò)張及其對(duì)于工業(yè)區(qū)的空間侵蝕，擁有3000員工的飛利浦公司威脅要搬離城市，試圖以增加失業(yè)人口向城市政府施壓。
從人的角度，城市的區(qū)域與建筑、產(chǎn)業(yè)與空間的協(xié)同并不困難，換言之，這一協(xié)同未必形成簡(jiǎn)單的政策替代。從發(fā)展階段看，中國(guó)仍然處于工業(yè)化中后期，工業(yè)現(xiàn)代化仍然是國(guó)家發(fā)展的階段性任務(wù)；從產(chǎn)業(yè)政策看，中國(guó)全產(chǎn)業(yè)鏈的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并不支持城市、尤其是工業(yè)中心城市大規(guī)模降低制造業(yè)比例；從社會(huì)政策看，根據(jù)我國(guó)人口受教育程度，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，降低居民的交通等生活成本有助于重建以家庭、社區(qū)為單元的城市治理體系。
城市發(fā)展的安全保障
城市是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基石，城市以其技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、資金的集聚優(yōu)勢(shì)助推了中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程，城市的安全事關(guān)中國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、社會(huì)變遷甚至民族復(fù)興的重大任務(wù)。今天的中國(guó)，從工業(yè)中心到綜合中心，城市數(shù)量眾多、空間布局均衡，在長(zhǎng)三角、珠三角等特定區(qū)域，不同類型、規(guī)模的城市星羅棋布，要素密集，并形成以一個(gè)或多個(gè)城市為核心的大都會(huì)區(qū)；從城市個(gè)體的角度，有限的城市空間匯聚了人員、產(chǎn)業(yè)、資金、技術(shù)等諸多要素，而作為城市發(fā)展的牽制性要素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全與公共衛(wèi)生都深刻影響著城市的運(yùn)行。同時(shí)，無(wú)論是道路、橋梁、公園、緊急疏散場(chǎng)所，還是給水、電力、管道等基礎(chǔ)設(shè)施，在城市建設(shè)歷史中欠賬較多，制約了城市的健康發(fā)展，也給城市治理提出了挑戰(zhàn)。
安全是發(fā)展的保障，中國(guó)的城市安全需要從技術(shù)與制度兩個(gè)方面著手：從技術(shù)更新的角度，中國(guó)的城市改造需要同時(shí)兼顧數(shù)字背景，通過(guò)數(shù)據(jù)采集與共享，通過(guò)城市孿生技術(shù)，使城市安全風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)化；在城市安全防范上，以疫情防控為契機(jī)，需要建立常態(tài)管理與應(yīng)急管理的切換路徑。根據(jù)現(xiàn)有的大城市管理對(duì)象與幅度，審慎思考特大城市的空間布局。在中國(guó)城市化的進(jìn)程中，空間分散固然不適用人口超大國(guó)家的城市化道路，但是必要的空間分散有助于緩解超大城市在交通、醫(yī)療、教育等方面的聚集壓力。隨著城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，公共服務(wù)可以通過(guò)在線方式加以推行，從而實(shí)現(xiàn)以市域?yàn)閷?duì)象的全面治理。
城市治理的多維友好
既然城市以人為中心進(jìn)行空間延展，那么人的角色及其運(yùn)作就必須成為城市治理的重點(diǎn)。今天的中國(guó)正在進(jìn)行人類史上空前的城市化進(jìn)程，同時(shí)人口結(jié)構(gòu)正在發(fā)生巨大變化，老齡化、少子化時(shí)代同時(shí)到來(lái)。由于勞動(dòng)人口的減少，中青年人口的社會(huì)負(fù)擔(dān)加大，2013—2019年，全國(guó)16—59歲的勞動(dòng)年齡人口由91954萬(wàn)下降到89640萬(wàn)，2019年中國(guó)60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到18.1%。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》的數(shù)據(jù)，2020年，人口出生率為8.52%，自然增長(zhǎng)率僅為1.45%。中國(guó)人口的結(jié)構(gòu)性變化引導(dǎo)了城市治理的行動(dòng)變遷，在人口生育激勵(lì)政策需要更長(zhǎng)時(shí)間才能達(dá)到預(yù)期效果的情況下，城市要實(shí)現(xiàn)老年、青年、兒童的友好化轉(zhuǎn)向。從顯性的角度，積極老齡化與青年、兒童友好型城市建設(shè)應(yīng)該同時(shí)成為城市治理的基本取向；從隱性的角度，老年友好型城市、兒童友好型城市與青年友好型城市的建設(shè)是邏輯相通的。也就是說(shuō)，中國(guó)的城市治理需要一個(gè)系統(tǒng)性方案，即如何通過(guò)特定群體的公共服務(wù)提升釋放全社會(huì)人口的活力。借助于數(shù)字化等手段的推進(jìn)，城市需要更加精準(zhǔn)化、專業(yè)化的服務(wù)供給。具體而言，中國(guó)城市需要通過(guò)“加裝電梯”等城市服務(wù)，使老齡群體更能積極融入城市生活；通過(guò)社區(qū)托管，使幼兒群體的城市生活更加輕松；更為重要的是，通過(guò)必要的法律規(guī)制，使青年群體可以有更多的時(shí)間投入家庭、社區(qū)生活，從而增加城市生活的溫度。
【本文作者為華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)特色特大城市貧困治理研究”（19BZZ085）的階段性成果】
責(zé)編：李 懿／美編：石 玉
The Multiple Facets of Urban Development from
the People-centered Perspective
Yao Shangjian
Abstract: In the period of industrial revolution, most cities were built to be “advanced”, “industrial”, and “high-end”, with emphasis on speed rather than quality, causing the city to become an “alienated object” in human life for a certain time. The urban development pattern as such lacks care for the “people”, and therefore is unsustainable and full of drawbacks. In today’s China, the urbanization process has entered the second half. The concept of a people-centered city has been deeply rooted in the heart of the people, and has become an important responsibility of the Party committees and governments at all urban levels to pay attention to the various needs of the people rather than the height of the buildings. In this regard, it is necessary to explore the multiple facets of urban development from various perspectives, such as population structure, industrial balance and risk control, and further promote the urbanization process to the stage of “people-centered” high-quality development.
Keywords: urbanization; people-centered; urban governance; high-quality development
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