摘 要:隨著中國(guó)營(yíng)商環(huán)境改革的不斷深化，各地營(yíng)商環(huán)境呈現(xiàn)出以企業(yè)需求為導(dǎo)向、一體化及均一化的新特征。步入新發(fā)展階段，地方政府依靠傳統(tǒng)差異化的優(yōu)惠政策吸引投資、企業(yè)進(jìn)入和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間急劇縮小，這意味著中央政府、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地和承接地政府的功能與作用也要相應(yīng)發(fā)生改變，以充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)以及穩(wěn)定制造業(yè)占比中的獨(dú)特作用。
關(guān)鍵詞:產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 營(yíng)商環(huán)境 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地 產(chǎn)業(yè)承接地 新特征
【中圖分類號(hào)】F062.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，在中?guó)對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。近年來(lái)隨著中國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)中的地位變化，以及全面深化改革開放的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)，中國(guó)利用兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源的能力增強(qiáng)，不僅承接而且輸出，不僅受益而且貢獻(xiàn)，不僅面向國(guó)內(nèi)而且放眼國(guó)際，適應(yīng)新時(shí)代新要求，中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)新特征。
新時(shí)代對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提出的新要求
當(dāng)前，受新冠肺炎疫情影響，國(guó)內(nèi)國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈面臨較大沖擊，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展是戰(zhàn)略之舉。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)大國(guó)優(yōu)勢(shì)除了在需求側(cè)表現(xiàn)出龐大的內(nèi)需市場(chǎng)拉力外，在供給側(cè)則因?yàn)閰^(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的差異性，形成了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)生的內(nèi)在動(dòng)力。
“雙循環(huán)”新發(fā)展格局對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提出新要求。“構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”不僅是我國(guó)應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際環(huán)境的戰(zhàn)略選擇，而且是充分發(fā)揮我國(guó)的大國(guó)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建自主可控的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的主動(dòng)謀變之舉。構(gòu)建新發(fā)展格局給我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)新機(jī)遇，也提出新要求。一方面，國(guó)內(nèi)大循環(huán)是投資、生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)過(guò)程的周而復(fù)始，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一種主要的投資方式，是以雁行形態(tài)生產(chǎn)要素再配置延展我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)原有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的一種形式。國(guó)內(nèi)大循環(huán)暢通產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈不僅指產(chǎn)品和服務(wù)，還包括生產(chǎn)要素的流通，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移恰是使勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等要素循環(huán)流動(dòng)起來(lái)，促進(jìn)更大范圍內(nèi)優(yōu)化組合的手段。另一方面，新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)革命和全球經(jīng)濟(jì)政治格局變化引發(fā)全球價(jià)值鏈重構(gòu)，跨國(guó)直接投資的主體、領(lǐng)域、方向、方式等也將發(fā)生變化，對(duì)我國(guó)的外國(guó)直接投資（FDI）和對(duì)外直接投資（OFDI）都提出策略調(diào)整的新要求。
“雙碳”目標(biāo)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提出新要求。在推進(jìn)“力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的“雙碳”目標(biāo)新背景下，碳排放成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展新的約束因子。當(dāng)前中國(guó)高質(zhì)量的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化仍在進(jìn)行中，無(wú)論是投入端還是需求側(cè)，對(duì)化石能源和能源密集型重化工產(chǎn)品的投入和消費(fèi)需求都將持續(xù)一段時(shí)期。雖然能源結(jié)構(gòu)變革和綠色技術(shù)革命是大勢(shì)所趨，但按照國(guó)家戰(zhàn)略部署，“雙碳”目標(biāo)是一個(gè)整體性目標(biāo)，是梯次實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)之間都不能“一刀切”，這為區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了空間。在減碳約束和初級(jí)產(chǎn)品重要性“雙加強(qiáng)”情境下，東西部各地區(qū)“雙碳”目標(biāo)存在差異，東部地區(qū)重化工業(yè)的規(guī)模和技術(shù)優(yōu)勢(shì)不應(yīng)因碳排約束完全喪失，而是可以驅(qū)動(dòng)高耗能產(chǎn)業(yè)向新能源富集的西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)“高耗能、高碳排”模式向“高耗能、低碳排”模式轉(zhuǎn)型。
穩(wěn)定制造業(yè)比例對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提出新要求。“去工業(yè)化”是高質(zhì)量工業(yè)化后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自然演進(jìn)的結(jié)果，中國(guó)以全要素生產(chǎn)率提升為特征的高質(zhì)量工業(yè)化還未實(shí)現(xiàn)，卻出現(xiàn)了要素資源配置“脫實(shí)向虛”、過(guò)分追求服務(wù)業(yè)占比提高，看似結(jié)構(gòu)“轉(zhuǎn)型”卻難“升級(jí)”的現(xiàn)象。對(duì)有著14億人口的中國(guó)而言，要建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，必須首先是制造強(qiáng)國(guó)，而穩(wěn)定制造業(yè)比例是由大變強(qiáng)的基礎(chǔ)。中國(guó)制造業(yè)的要素稟賦結(jié)構(gòu)四十年間的確發(fā)生很大變化，比如勞動(dòng)力成本上升，但即便是這一帶有普遍性的趨勢(shì)，在區(qū)域間也有很大差異，推動(dòng)部分制造業(yè)從不再具有成本等優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移，既可以延長(zhǎng)制造業(yè)的生命周期，穩(wěn)定制造業(yè)比例，也有利于構(gòu)建國(guó)內(nèi)價(jià)值鏈網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化區(qū)域分工，保持產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定，維護(hù)產(chǎn)業(yè)體系的完整性。
新階段營(yíng)商環(huán)境的新變化
優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境不僅是激發(fā)市場(chǎng)主體活力的關(guān)鍵，也是應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜形勢(shì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。近年來(lái)，各地營(yíng)商環(huán)境水平不斷提升，隨著數(shù)字化營(yíng)商環(huán)境的塑造，營(yíng)商政策越來(lái)越公開透明，傳統(tǒng)招商中慣常使用的以土地、稅收、金融優(yōu)惠手段形成政策洼地的做法難以為繼。新發(fā)展階段，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境逐漸呈現(xiàn)出新的特征和趨勢(shì)。
從政府供給到企業(yè)需求導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。隨著政府角色從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府從扶植轉(zhuǎn)向服務(wù)已成為各地優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的共識(shí)；堅(jiān)持企業(yè)需求導(dǎo)向，著眼于降低綜合交易成本，構(gòu)建一套覆蓋企業(yè)全過(guò)程、服務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)全方位的營(yíng)商環(huán)境體系已成為各地方政府塑造高質(zhì)量營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)。比如，浙江省涉企政策制定從“政府端菜”向“企業(yè)點(diǎn)菜”轉(zhuǎn)變，將服務(wù)企業(yè)的環(huán)節(jié)進(jìn)一步向前推移；江蘇省建立健全符合企業(yè)生命周期的工業(yè)用地供應(yīng)制度，探索長(zhǎng)期租賃、租讓結(jié)合、先租后讓、彈性出讓等多種供地方式。
從各自為政到區(qū)域一體化營(yíng)商環(huán)境的塑造。高質(zhì)量的區(qū)域一體化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動(dòng)力。在長(zhǎng)三角、珠三角、成渝等重點(diǎn)城市圈一體化建設(shè)過(guò)程中，各地方政府主動(dòng)深化合作，加強(qiáng)協(xié)調(diào)對(duì)接和聯(lián)動(dòng)發(fā)展，合力打造一流營(yíng)商環(huán)境已成為區(qū)域內(nèi)城市的共同目標(biāo)。如，四川和重慶制定的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例中，都在總則處對(duì)兩地協(xié)同推進(jìn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行了原則性規(guī)定；湖南長(zhǎng)沙積極推動(dòng)長(zhǎng)株潭營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化一體化、致力于打造中國(guó)（湖南）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)長(zhǎng)沙片區(qū)國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境及與岳陽(yáng)、郴州片區(qū)通關(guān)協(xié)作一體化。
從差別待遇到政策和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)趨向均一化。近幾年，中國(guó)各地區(qū)通過(guò)不斷深化放管服和其他有關(guān)方面的改革，以不斷提高便利性、公平性、透明度、法治化和國(guó)際化水平為目標(biāo)，不斷走向去異求同的過(guò)程，差別化政策待遇的空間急劇萎縮。精簡(jiǎn)審批許可和放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、便利市場(chǎng)退出成為各地營(yíng)商環(huán)境的均一標(biāo)準(zhǔn)。大規(guī)模減稅降費(fèi)，優(yōu)化流程節(jié)約時(shí)間成本，以及設(shè)法降低企業(yè)用能、物流和電信等經(jīng)營(yíng)成本也成為政府的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)內(nèi)容。利用信息化數(shù)字化手段，運(yùn)營(yíng)網(wǎng)上政務(wù)系統(tǒng)，節(jié)省交易成本是數(shù)字化營(yíng)商環(huán)境的起點(diǎn)，未來(lái)隨著數(shù)字技術(shù)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)全領(lǐng)域的深入滲透，以數(shù)字網(wǎng)絡(luò)支撐的數(shù)字化營(yíng)商環(huán)境將可能實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)下的全國(guó)一盤棋。政府職能從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變并不意味著放棄政府在促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)方面的監(jiān)管職能，而是通過(guò)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管方式、完善法制建設(shè)等途徑強(qiáng)化政府職能。
我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)新特征
近幾年全球價(jià)值鏈也在動(dòng)態(tài)調(diào)整以適應(yīng)地緣政治經(jīng)濟(jì)格局的持續(xù)變化，國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移正是全球價(jià)值鏈調(diào)整的趨勢(shì)體現(xiàn)。中國(guó)過(guò)去40多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)深度融入全球價(jià)值鏈的過(guò)程，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的顯著增強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新階段來(lái)臨，中國(guó)一方面不斷調(diào)整自身在全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的角色和定位，另一方面，以構(gòu)建新發(fā)展格局為契機(jī)，加大推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的力度，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出新的特征。
我國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新特征
在國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，以長(zhǎng)三角、珠三角為代表的東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市仍是主要轉(zhuǎn)出地，轉(zhuǎn)出的產(chǎn)業(yè)仍以資源能源投入依賴度高的重化工業(yè)和勞動(dòng)密集型的加工制造業(yè)為主，但并不排除轉(zhuǎn)出地的企業(yè)從國(guó)內(nèi)市場(chǎng)布局的戰(zhàn)略角度，將新增產(chǎn)能投向中西部地區(qū)。從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的方式來(lái)看，開始呈現(xiàn)鏈條式、整體式和集群式轉(zhuǎn)移，這是順應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合和產(chǎn)業(yè)分工逐漸從產(chǎn)業(yè)間向產(chǎn)品內(nèi)分工演化、企業(yè)之間的聯(lián)系和相互依賴性逐漸增強(qiáng)的趨勢(shì)所做出的自然選擇。特別是當(dāng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)內(nèi)的龍頭企業(yè)出現(xiàn)轉(zhuǎn)移后，帶動(dòng)一批相關(guān)企業(yè)的鏈?zhǔn)秸w轉(zhuǎn)移就更易于發(fā)生。從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出時(shí)的目的地選擇來(lái)看，近幾年隨著中國(guó)整體營(yíng)商環(huán)境出現(xiàn)的上述變化，差別化大力度的政策優(yōu)惠空間急劇縮小，同時(shí)隨著單一產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的細(xì)化分解，不同產(chǎn)業(yè)之間整合相同要素的空間更大，縱向分工鏈條之間的橫向聯(lián)系不斷增強(qiáng)，網(wǎng)格化的分工格局更加復(fù)雜，轉(zhuǎn)出企業(yè)追求獨(dú)立生產(chǎn)環(huán)節(jié)帶來(lái)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)隨之被轉(zhuǎn)移地的整體配套能力和產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模等替代，進(jìn)而發(fā)展到追求更強(qiáng)的綜合性優(yōu)勢(shì)，這意味著細(xì)分產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)移將逐漸成為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主導(dǎo)模式。
國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要承接地還是中西部和東北地區(qū)的城市。相比數(shù)年前，中西部和東北地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出市場(chǎng)擴(kuò)張型和要素約束型雙重特征。除主要承接包括低端制造業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)等東部地區(qū)的調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)能外，還積極利用產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦優(yōu)勢(shì)在先進(jìn)裝備制造、新型材料、高效農(nóng)業(yè)等方面加大承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移力度。在中西部和東北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中還需特別關(guān)注到的一點(diǎn)是，這些地區(qū)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期布局的一些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，由于其處于價(jià)值鏈高端的技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)對(duì)人力資本的要求較高，開始出現(xiàn)向東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移高附加值的研發(fā)和市場(chǎng)銷售等環(huán)節(jié)，中西部和東北地區(qū)出現(xiàn)的這種雙向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢(shì)雖然從規(guī)模上看，作為承接地的接受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)模遠(yuǎn)大于作為轉(zhuǎn)移地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)模，但其呈現(xiàn)出的沿價(jià)值鏈環(huán)節(jié)的生產(chǎn)要素流動(dòng)趨勢(shì)，對(duì)構(gòu)建國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈無(wú)疑具有推動(dòng)作用。隨著地區(qū)之間“以鄰為壑”的政策逐底競(jìng)爭(zhēng)趨于消失，地區(qū)之間營(yíng)商環(huán)境的均一性增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)承接地呈現(xiàn)出合作分工式發(fā)展特征。為適應(yīng)東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈整體和細(xì)分轉(zhuǎn)移的要求，中西部和東北地區(qū)的城市，根據(jù)自身資源稟賦、環(huán)境容量、市場(chǎng)空間和發(fā)展定位，不斷加強(qiáng)與周邊承接地的分工協(xié)作，共同推進(jìn)跨行政邊界的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的韌性。
國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出的另一個(gè)特征是轉(zhuǎn)出地和承接地之間更多地變單次交易為長(zhǎng)期合作，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為紐帶，東部地區(qū)和中西部、東北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)間，企業(yè)間自發(fā)聯(lián)系更密切，相互依賴性更強(qiáng)。同時(shí)地方政府也意識(shí)到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可以是加強(qiáng)地方之間合作的一種穩(wěn)定而內(nèi)在的聯(lián)系機(jī)制，是一種最優(yōu)選擇，因此變單次交易為長(zhǎng)期合作后，因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)的地區(qū)之間的利益再分配等問(wèn)題就可能找到雙贏方案，如東部地區(qū)與中西部和東北地區(qū)的地方政府之間共建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園，以相對(duì)穩(wěn)定長(zhǎng)期的交易制度安排化解地方政府之間的利益沖突，地區(qū)之間營(yíng)商政策的趨同屬性會(huì)增強(qiáng)這種跨區(qū)域的理性合作機(jī)制存在的可能性。
我國(guó)國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新特征
在新一輪全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，作為轉(zhuǎn)出地，中國(guó)將持續(xù)向其他中低收入經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)移自身比較優(yōu)勢(shì)區(qū)域喪失的產(chǎn)業(yè)。因中國(guó)勞動(dòng)力等綜合要素成本上升，雖然國(guó)內(nèi)梯度性轉(zhuǎn)移可以消化一部分，但低端制造業(yè)或制造業(yè)的低附加值環(huán)節(jié)還是會(huì)呈現(xiàn)向國(guó)外轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，特別是面臨很大資源和環(huán)境壓力的產(chǎn)業(yè)，將會(huì)加大向東南亞等國(guó)家或地區(qū)轉(zhuǎn)移的步伐，即便這兩年因?yàn)槭艿叫鹿诜窝滓咔榈挠绊懀瑖?guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移都有所放緩。具體來(lái)說(shuō)，紡織服裝產(chǎn)業(yè)鏈偏下游的勞動(dòng)密集環(huán)節(jié)、家居用品產(chǎn)業(yè)鏈、化工制品類產(chǎn)業(yè)鏈下游環(huán)節(jié)、部分金屬制品類、電子產(chǎn)業(yè)鏈下游環(huán)節(jié)是轉(zhuǎn)出的重點(diǎn)行業(yè)。隨著一批后起的亞洲國(guó)家對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接能力快速提升，未來(lái)可能形成以中國(guó)為核心，覆蓋南亞和東南亞區(qū)域的全球制造業(yè)生產(chǎn)體系。
作為國(guó)際產(chǎn)業(yè)承接地。一方面，中國(guó)承接全球中高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的趨勢(shì)將更加明顯，如資本、技術(shù)密集型產(chǎn)品的生產(chǎn)，高技術(shù)產(chǎn)品生產(chǎn)中的研發(fā)環(huán)節(jié)，以及金融、保險(xiǎn)、咨詢、管理和法律等專業(yè)服務(wù)。另一方面，隨著國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)模的不斷擴(kuò)大，中國(guó)中西部地區(qū)將成為國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新舞臺(tái)。在國(guó)家戰(zhàn)略的指引下，通過(guò)政府引導(dǎo)和營(yíng)商環(huán)境改善，中西部地區(qū)特別是具有電子信息和人才優(yōu)勢(shì)的部分中西部省份，吸引國(guó)外直接投資的比例不斷增加，展現(xiàn)出承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的巨大潛力。
從承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)方式來(lái)看，中國(guó)作為產(chǎn)業(yè)承接地突破垂直分工的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的意圖更加強(qiáng)烈，開始以垂直和水平復(fù)合型分工為主。在承接發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈中生產(chǎn)、流通和銷售等后續(xù)低價(jià)值環(huán)節(jié)中，知識(shí)和技術(shù)外溢效應(yīng)得到了部分發(fā)揮，隨著中國(guó)創(chuàng)新能力的不斷增強(qiáng)，中國(guó)承接發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)對(duì)水平型分工的要求更加明顯，主動(dòng)選擇權(quán)增加。
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府作用的再思考
在各地營(yíng)商環(huán)境趨于均一化的情形下，地方政府依靠差異化的大力度優(yōu)惠政策來(lái)吸引投資、企業(yè)進(jìn)入，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間逐漸萎縮。這意味著政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的招商引資策略，不能再以塑造差異化的營(yíng)商環(huán)境為主要手段。那么當(dāng)前及今后的一段時(shí)間，中央政府、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地和承接地政府在上述背景下，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的功能與作用應(yīng)該發(fā)生哪些改變，以充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在構(gòu)建新發(fā)展格局中的獨(dú)特作用？
對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，一方面，要以滿足國(guó)內(nèi)發(fā)展需求為首要前提，積極引導(dǎo)區(qū)域因地制宜轉(zhuǎn)移和承接產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)間粘性和產(chǎn)業(yè)鏈在國(guó)內(nèi)不同地域間延伸的慣性。也就是說(shuō)，中央政府的關(guān)鍵作用還是完善制度建設(shè)，從改革均一化的地區(qū)績(jī)效考核體系入手，以全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)為契機(jī)，進(jìn)一步打破地區(qū)間生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的壁壘，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施等事關(guān)未來(lái)區(qū)域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要領(lǐng)域，加大中央政府的統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局功能，避免造成地區(qū)間新一輪的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)投資和資源浪費(fèi)。另一方面，理性客觀區(qū)分長(zhǎng)短期、主客觀等不同因素引發(fā)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而精準(zhǔn)施策。后疫情時(shí)代，國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)中國(guó)的影響將日趨復(fù)雜化，對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生（如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、金融等），以及需要關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控的部分新技術(shù)產(chǎn)業(yè)（如智能裝備、數(shù)字技術(shù)等），中央政府要指導(dǎo)地方政府在承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)安全底線思維；對(duì)國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)出行為，也需要引導(dǎo)地方政府從行業(yè)重要性、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的優(yōu)劣勢(shì)比較等方面加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的信息服務(wù)，為企業(yè)的理性選擇提供信息參考。
就國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而言，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地政府和產(chǎn)業(yè)承接地政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)溝通，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上下游對(duì)接合作，創(chuàng)新區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作模式，這在很大程度上仰仗中央政府頂層制度松綁，確立鼓勵(lì)地區(qū)之間加大合作的績(jī)效考核導(dǎo)向。當(dāng)前，以皖江城市帶、晉陜?cè)S河金三角、湖北荊州、贛南、湘南湘西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)和皖北承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚區(qū)為代表的區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作園區(qū)的建設(shè)，在承接新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移中發(fā)揮了重要作用。未來(lái)，中央政府可適當(dāng)加大中央預(yù)算內(nèi)投資，以支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并適當(dāng)增加中部地區(qū)承接制造業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，支持東部地區(qū)通過(guò)托管、共建等形式幫助中西部和東北地區(qū)發(fā)展，鼓勵(lì)東部地區(qū)科技創(chuàng)新成果在中西部、東北地區(qū)孵化轉(zhuǎn)化。產(chǎn)業(yè)承接地和轉(zhuǎn)出地政府還應(yīng)創(chuàng)新跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移利益分享機(jī)制，建立跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)分成制度等。
對(duì)產(chǎn)業(yè)承接地政府來(lái)說(shuō)，一方面，要找準(zhǔn)地區(qū)定位，結(jié)合自身的地理位置、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，挖掘地區(qū)優(yōu)勢(shì)，梳理本地可承接的產(chǎn)業(yè)類型，突出“人無(wú)我有、人有我精、人精我特”的差異化發(fā)展思路，突出“建鏈延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈”式承接，盡可能打造特色鮮明、重點(diǎn)突出和優(yōu)勢(shì)明顯的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚地。另一方面，要優(yōu)化發(fā)展軟環(huán)境，釋放新活力。軟環(huán)境優(yōu)化不應(yīng)再以財(cái)稅、金融、土地等為重點(diǎn)，而是要以人才開發(fā)、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、創(chuàng)新氛圍、文化魅力挖掘等為重點(diǎn)，圍繞人來(lái)做文章，以提升區(qū)域軟環(huán)境來(lái)吸引適宜的人才，以人力資本和勞動(dòng)力要素為先導(dǎo)吸引其他生產(chǎn)要素聚集，促成企業(yè)落地投資。
【本文作者為南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、教授；本文系國(guó)家社科基金重大課題“大國(guó)經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建自主可控的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系重大問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)： 21&ZD099）的階段性成果；杭州電子科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師王曉林對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
責(zé)編：蔡圣楠／美編：王嘉騏
China’s New Round of Industrial Transfer: Motivations, Characteristics, and Coping Strategies
Bai Xuejie
Abstract: As the reform of China’s business environment continues to deepen, the business environment of all local regions is exhibiting new characteristics of enterprise-demand orientation, integration, and homogenization. At the new stage of development, the space for local governments to rely on traditional differentiated preferential policies to attract investment, enterprise entry, and industrial transfer has been drastically reduced. This means that the functions and roles of the central and the local governments in the industrial transferring and undertaking areas should be changed accordingly, to give full play to its unique role in building a new “dual-circulation” development pattern in which domestic and foreign markets boost each other, with the domestic market as the mainstay, in achieving the dual goals of carbon peak and carbon neutrality, as well as in stabilizing the proportion of the manufacturing industry.
Keywords: industrial transfer; business environment; industrial transferring areas; industrial undertaking areas; new characteristics
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